第8章 关于地方人大常委会的几个问题(4)
我们知道，既然作为人大代表要无一例外地履行自己的代表职务；那么作为常委会组成人员当然也要无一例外地履行自己的职务。各区县人民代表大会一般有数百名人大代表，而人民代表大会一年只召开一次大会，而且这一次会议也只有几天的时间。那么，这一年里的其余时间，也即52周中的51周，365天中的358天，全都是闭会期间。而在这漫长的闭会期间，人民代表大会的任务、工作，可就都交给它的常设机关——人大常委会了。人民代表大会就全看人大常委会的了。而常委会要完成人民代表大会赋予它的使命，就必须一丝不苟地运转起来。而问题是，常委会的运转，是需要其全体组成人员履行自己的职务的。如果常委会组成人员，不履行自己的职务，开会不出席，工作不到场，审议不发言，那就等于常委会不作为，等于常委会失职、渎职，就等于人民代表大会在闭会期间关张了。你看，如果常委会组成人员不履职，问题有多严重。所以，作为常委会组成人员必须履行自己的职务，对于占常委会组成人员绝大多数的委员，包括驻会的委员和不驻会的委员，都必须履行自己的职务。
在讲代表履职时，我们讲到一个观点，那就是代表不但要履职，而且要优先履行自己的代表职务。那么，我们现在就没有理由不说，委员也必须优先履行自己的委员职务。我们不否认，不少委员是不驻会的，都是在委员职务之外另担负着其他重要的非委员职务的“大人物”“大领导”。这就免不了当需要履行自己的委员职务时，与自己的非委员职务发生时间和精力上的冲突，而且那另一头也常常很重要。那么，在这种情况下，我们应该怎么做呢？简单说，就是一个原则：委员要优先履行自己的委员职务。即在一般情况下，非委员职务要给委员职务让位、让路，尽可能地去履行委员职务。当然，这对于非驻会委员，显然要比驻会委员难一些。但是，我们还必须提出这样的优先履行委员职务的要求。这没有更多的道理好讲，首先是委员职务本身的重要性摆在这里，其次也是提高人大常务委员会组成人员这个职务在你心中分量的需要。其实，就一般情况而言，绝大多数组成人员包括普通委员也是能够做到优先履职的。这是因为，其一，常委会会议、工作、活动都是有时间预期的，都是早早就发了安民告示的，很少有临时性的紧急会议或活动；这就给委员提前安排自己的时间和精力提供了方便，使得我们能够从容地去履行委员职务。其二，我们还有许多担任其他领导职务的委员，这部分同志在自己的管辖范围里一般说是有能力避开委员履职的时间的，不至于发生履职时间上的撞车；领导的确很忙，但领导在自己的一亩三分地里也是有一定的主动权的，时间怎么安排也不是不可以调整的。当然，也有另外的情况，是我们委员自己不好把握的。比如，你被更高一级的领导找去开会、办事，而又没有人能够替得了你。在这种情况下，常委会也是会允许你请假的。上一届我是北京市人大常委会组成人员，在常委会办公厅会议处的出勤统计中，不少不驻会的委员也是做到了全勤的，很令人佩服；特别是在实行出勤统计公布制度之后，委员们的出勤率还是有较大幅度上升的，这说明在出勤问题上，我们还是有潜力可挖的。总之，千方百计优先履行委员职务，这是我们应该努力做到的。
履职首先要了解常委会组成人员的职责。常委会组成人员有哪些职责？我觉得，共同努力把人大常委会的职权行使好，就是每位常委会组成人员的职责。这既是驻会委员的职责，也是非驻会委员的职责。根据宪法和有关法律，结合《北京市人民代表大会常务委员会议事规则》的规定，常委会组成人员的职责有这样几个方面：（1）常委会会议期间的职责。包括出席会议、审议发言、进行表决、联名提出议案等。（2）常委会闭会期间的活动。包括参加常委会组织的各种活动，比如学习培训、调查研究、执法检查、依法视察等。（3）联系代表，反映代表要求。委员是由代表大会选举出来的，是受代表委托担任人民代表大会常设机关组成人员这一重要职务的，因此委员和代表之间必须保持密切的联系，不能脱离代表，经常倾听他们的声音，了解他们的愿望，把他们的想法通过自己在常委会的履职反映出来、表达出来。同时，还要密切联系群众（选区选民、选举单位等），反映群众呼声。（4）对政府、法院、检察院和人大常委会的工作提出建议、批评和意见。当委员在履职过程中，或者在别的场合发现“一府两院”或者是人大常委会工作中有什么缺点或者不足的时候，自己有什么批评性或建设性的意见的时候，应该按照规定的方式方法，提出自己的建议批评意见，促进有关方面解决问题或改进工作。
（二）常委会组成人员应有很强的履职意识和较强的履职能力
这一点在讲到委员履职时已经做了说明，这里再强调几句。
关于履职意识。很强的履职意识是建立在对人大制度的深刻认识基础上的。既然我们的人大制度是一个很好的制度，我们自己又成为与这个制度密切相关的人员，而且是重要人员，那就应该为这个制度努力工作，为发挥这个制度的优势而努力工作；既然我们的人大常委会是人民行使当家作主权力的常设机关，那么代表人民、为人民代言、为人民办事，就应该是我们委员责无旁贷、不可推卸的责任。我们前面讲了，人大常委会组成人员，不论主任副主任，还是普通委员，都是人民代表大会常设机关的组成人员，都是一种职务，而且是一种责任重大、使命神圣的公共职务。基于对委员职务的这种认识，我们就应该对履行自己的这个职务采取严肃而郑重的态度，认真地履行好自己的职责。比如我所知道的上届市人大常委会的几个委员都是履职非常出色的委员，他们审议任何会议文件，不论是法规条文，还是府院报告，还是专门委员会的意见建议，都认真对待，有时还事先征求相关部门意见，向有关专家进行咨询，甚至写出发言文稿；有时自己确实不能出席，就委托别人代读自己写好的审议意见。他们这种兢兢业业、一丝不苟地履行自己委员职位的精神值得我们所有常委会组成人员引为榜样，好好学习。
关于履职能力。大家可能已经注意到，我们在讲履职意识的时候用了“很强”这个词，而在这里讲履职能力的时候，换成了“较强”这个词。显然，这两个词是有区别的。因为，对于履职意识怎么强调都不过分，而且是每个人都能够在较短的时间里提高的，就是一个愿意作为还是不愿意作为的问题。而履职能力问题就不那么简单了。对于一个委员的履职能力来说，其现状有一定的客观性；而提高这种能力，也有一定的过程性，需要经由一个努力学习实践逐步提高的过程。但是，只要我们自觉地去努力提高，那也是可以做到的。我这里主要讲作为委员，需要提高哪些方面的履职能力。我觉得主要是：（1）较强的调查研究能力。就是能够广泛汇集民意、收集信息、掌握材料的能力。当然，这离不开深入基层、深入群众；也需要广泛阅读、查阅资料；还需要鉴别真伪、区分主次。总之，调查材料的掌握应以全面、真实为根本。（2）较强的分析判断能力。就是有比较强的问题意识，善于从调查材料中发现有价值的问题，找到问题的原因，提出解决问题的建设性的意见建议。（3）较强的语言表达能力。就是能够用比较简洁的语言，抓住问题的要害，进行清楚的表达。用比较文言的说法就是：层次清楚，言简意赅；如果能够生动些当然更好。（4）较强的文字表达能力。就是能够自己动手写建议批评意见、写专门的议案、写审议发言提纲、写某些专项调查报告等。如果我们的委员在这些方面的能力都比较强，那就一定能够从整体上提高常委会的履职能力和工作水平。
常委会组成人员应该比普通代表在更高层次上履行职责。这就需要处理好几个方面的关系。首先，处理好委员履职和代表履职的关系。我们每个委员首先都是人大代表，代表所要履行的职责，我们无一例外地都得履行，这是没有疑问的。但是，因为我们当了委员——人大常委会组成人员，我们就不能仅仅把自己当成普通代表，就是说，我们除了要履行好代表的职责之外，我们还得履行好委员的职责。简单说，委员既是普通代表，又不能仅仅停留在普通代表的履职上。比如，他要比普通代表投入更多的时间。一个普通代表，一年履职的时间大约在20天左右；而一个不驻会的委员，一年履职的时间恐怕也得50天左右。比如，他要比普通代表花费更大的精力。同样是调查研究，委员就应该下的功夫更大些，思考得更深些，表达得更清楚些。我想，这个对委员的要求与普通代表相比，并不过分。简单说，就是委员履职的意识和履职的能力应该比普通代表更高些更强些。其次，处理好行业委员和全职委员的关系。我们不少的委员也有自己的专业，也是某个领域或行业里的专家学者，或者在某个业界有长期的经历和丰富的经验。这种情况，对于常委会整体履职当然只有好处，没有坏处。而且，一般说来，在自己这个行当里，调查研究、审议发言、出谋献策，我们都可以说是驾轻就熟的行家里手。我们也应该责无旁贷地在这个领域多发挥自己的优势。我们的许多委员都是这么做的，而且很有成效。但是，作为一个常委会组成人员，我们又不能把自己履职的范围、内容仅仅局限在自己所熟悉的这个领域里，而在审议别的项目时一言不发。我们应该在发挥自己行业优势的基础上，努力超越行业的局限，把自己履职的范围向外不断扩展，争取做一个全面履职的全职委员。当然，这个要求，对不少委员来说，是有难度的。没关系，可以慢慢来，一点点地进步；但是我们得有这个方向，不能因为行业把我们局限住。其实，在不少我们不够熟悉的领域里，我们也不是完全不能作为，有些事情是不需要太精确的专门知识也可以说话的。总之，发挥自己的行业优势，超越自己的行业局限，是我们处理这个关系的原则。再次，处理好会上履职和会下履职的关系。我觉得，核心的问题是：表现在会上，功夫在会下。许多委员的体会是，要想在会议期间履职方面有所作为，就必须在闭会期间下功夫、做文章。学习法律法规，了解社会状况，密切联系群众，多方征询意见，进行分析归纳，发现发掘问题，然后加工整理成议案建议或者发言提纲，以便在会上建言献策。在这个意义上可以说，没有会下的履职，就没有会上的履职，更不用说出点彩了。中国人讲究“厚积薄发”，就是说，你只有有了比较深厚的积累，才有可能以此为基础生发出一点灿烂或精彩来，才能有所作为。从前面讲的我们可以看出，会下履职是“厚积”，会上履职是“薄发”。没有会下的厚积，就没有会上的薄发。中国人讲作诗，说是作诗的学问、功夫不在你坐下来写诗的那一会儿，不在诗内的那几句话，而在平常、平时的日积月累，在事先的胸有成竹，这叫“功夫在诗外”。我们套用一下，可以说是“功夫在会外”。这个会外，既包括会前，也包括会后。功夫在会外，或功夫在会下，是许多委员履职的切身体会和真实经验。
（三）地方人大常委会组成人员履职举例：审议发言
可以说，作为人大常委会组成人员，最重要的履职行为，恐怕要属在常委会会议上进行审议发言了。因为人大常委会是集体履职，是会议履职，会议的质量就成为人大常委会履职的关键所在；而会议的质量又在很大程度上取决于会议审议质量，取决于常委会组成人员在会议上所做的审议发言的质量。因为无论是审议监督议题，还是审议决定事项，都需要依靠组成人员的审议发言来提高相关议题的质量。从一定意义上可以说，人大常委会最主要、最重要的工作形式，就是会议审议，会议审议对于人大常委会来说，可以说是举足轻重，这就使得组成人员的审议发言具有了举足轻重的分量。所以，作为常委会组成人员，在会议上踊跃发言，并不断提高自己的发言质量，不但是必要的而且是必须的。当然，组成人员履职不限于审议发言，还包括提出议案、建议、投票、表决等。我们这里只说说审议发言。我想，审议发言的这些要求、方法原则上也适用于提出议案、建议等履职方式。当然，会议审议质量高低，常委会组成人员审议发言的质量高低，并不只在于会议审议那段时间，而在于会前的充分准备，在于深入细致的调查研究和审议准备。