第6章 关于地方人大常委会的几个问题(2)

地方人大常委会的设立，形成了中国人民代表大会制度的真正特色。由于地方人大常委会制度的确立，导致中国人民代表大会制度发生了一次质的飞跃，使人大制度在整个代议制度发展史上登上了一个新的高度，开创了代议制的一个崭新形态，也使中国人民代表大会制度形成了它的真正特色。代议制度的雏形最早出现于12世纪至13世纪的英国，是英国封建贵族和王权斗争的产物。经过英国、美国、法国等西方国家代议制的发展，形成了以三权分立（即议事权、行政权和司法权的分立与制衡）为基本形式的代议制度。这是代议制发展史的第一个形态，笔者曾仿照黑格尔的方式于2004年撰文称之为历史的“正题”。这种形态的国家执政方式优点在于职责清晰，便于监督与制约，缺点是相互扯皮，效率不高。马克思在评判巴黎公社创造的无产阶级政权组织形式时，曾提出建立以议行合一为特征的新的代议制（或称人民代表制）形式，用把决定权和执行权、司法权统统集于一身的方式，解决相互扯皮、效率不高等弊端。这种设想，在巴黎公社只有几十天的实验，在苏维埃早期则得到了比较完全的实现。即一切权力归于苏维埃，苏维埃设执行委员会（及其主席团）作为常设机关，设人民委员会作为它的执行机关，这个执行机关兼有议事、行政、司法权力，且人民委员多由执行委员兼任。这可以说是代议制的第二种形态，我曾称之为历史的“反题”，意思是第二种形态是第一种形态特征的反面。但是不久，这种形态的问题就暴露出来了，那就是决定和执行之间的职责不清，难以监督。于是有了苏维埃代议制的改良模式，即“上分下合”模式。按1936年宪法规定，在苏联和各加盟共和国层面，实行议行相对分开，即最高苏维埃设主席团为议事和立法机关，同时设部长会议作为行政机关，设法院和检察院作为司法机关和监督机关。但在加盟共和国层面以下，仍只设人民委员会作为议行合一的地方国家机关。我国1979年7月1日前实行的基本上是苏联1936年宪法的模式，即中央一层有常委会作为全国人大的常设机关，同时设立国务院作为行政机关；但在地方，包括省、市、县各级则只设一个人民委员会，它既是代表大会的执行机关，又是地方行政机关，是一个主要以行政任务为主的带有议行合一性质的机关。由于从1979年7月1日起，在我国县级以上统一设立了人大常委会，不但使得我国地方国家机关得以完善，而且也使得我国以人民代表大会为核心的整个国家机关得以完善。这种完善不是一种简单的量变，而是有新质的产生，是人民代表大会制度的一次质的飞跃。而且，正是由于这种飞跃，使得整个代议制发展史上产生了第三种形态，即“有统有分、统分结合，一统三分”的一种崭新形态，我称之为代议制发展历史上的“合题”。这种形态，既不同于资产阶级代议制的三权分立，也不同于马克思原初设想的苏维埃体制实行过的议行合一或上分下合的形态，而是既克服了三权分立形态的互相扯皮、效率不高，又克服了议行合一的职责不清、难以监督的双重弊端的统分结合的一种新形态。说其“统”，是因为它把一切权力集中于人民代表大会，人民代表大会及其常委会统一行使人民赋予的权力，这种人民的权力是整体不可分割的，不与任何人分享的。说其“分”，是人民代表大会代表人民把行政权、司法权和检察权分别授予政府（不再是带有议行合一性质的人民委员会）、法院和检察院。这样，就既保证国家各部门之间的职责清晰，不互相扯皮，又保证了其有较高效率和便于监督。所以说，它是代议制在其发展进程中既扬弃了三权分立和议行合一的弊端，又吸收了三权分立和议行合一优点的一种处于代议制发展史高端的崭新的代议制形态。这种中国独有的特色，既是中国共产党领导中国人民对代议制度的一个伟大创造，又是中国特色社会主义对世界政治文明发展的一个伟大贡献。

总之，我们作为地方人大常委会的组成人员，应该对地方人大常委会设立的来由和意义，以及它的职权和任务，有一个比较清晰的认识，这对于我们提高对自己作为人大常委会组成人员的职务定位、责任使命，可以有一个更清醒的认识。

二、地方人大常委会职责繁重

（一）地方人大常委会的制度定位

县级以上地方人大设立常委会作为一种国家制度，作为人民代表大会制度的重要组成部分，它的性质、地位、职权都是由宪法和法律规定的。根据1982年通过的《中华人民共和国宪法》和《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》（以下简称《宪法》和《地方组织法》），作为宪法和法律规定的地方人大常委会，具有以下法律定位或属性。

首先，地方人大常委会依法设立。《宪法》第96条规定：“县级以上的地方各级人民代表大会设立常务委员会。”《地方组织法》第40条规定：“省、自治区、直辖市、自治州、县、自治县、市、市辖区的人民代表大会设立常务委员会。”

其次，地方人大常委会的组成、性质和地位。《宪法》第103条规定：“县级以上的地方各级人民代表大会常务委员会由主任、副主任若干人和委员若干人组成，对本级人民代表大会负责并报告工作。”《地方组织法》第40条规定：“县级以上的地方各级人民代表大会常务委员会是本级人民代表大会的常设机关，对本级人民代表大会负责并报告工作。”《地方组织法》第41条规定：“省、自治区、直辖市、自治州、设区的市的人民代表大会常务委员会由本级人民代表大会在代表中选举主任、副主任若干人、秘书长、委员若干人组成。县、自治县、不设区的市、市辖区的人民代表大会常务委员会由本级人民代表大会在代表中选举主任、副主任若干人和委员若干人组成。”

这里有几个重点：一是地方人大常委会的性质，它是地方人民代表大会的常设机关；二是地方人大常委会的组成，它由主任、副主任、秘书长和委员组成；三是地方人大常委会与地方人民代表大会的关系，地方人大常委会由本级人民代表大会在代表中选举产生，对本级人民代表大会负责并报告工作。

（二）地方人大常委会的主要职权

《宪法》第104条规定：“县级以上的地方各级人民代表大会常务委员会讨论、决定本行政区域内各方面工作的重大事项；监督本级人民政府、人民法院和人民检察院的工作；撤销本级人民政府的不适当的决定和命令；撤销下一级人民代表大会的不适当的决议；依照法律规定的权限决定国家机关工作人员的任免；在本级人民代表大会闭会期间，罢免和补选上一级人民代表大会的个别代表。”

《地方组织法》第43条规定：“省、自治区、直辖市的人民代表大会常务委员会在本级人民代表大会闭会期间，根据本行政区域的具体情况和实际需要，在不同宪法、法律、行政法规相抵触的前提下，可以制定和颁布地方性法规，报全国人民代表大会常务委员会和国务院备案。”“省、自治区的人民政府所在地的市和经国务院批准的较大的市的人民代表大会常务委员会，在本级人民代表大会闭会期间，根据本市的具体情况和实际需要，在不同宪法、法律、行政法规和本省、自治区的地方性法规相抵触的前提下，可以制定地方性法规，报省、自治区的人民代表大会常务委员会批准后施行，并由省、自治区的人民代表大会常务委员会报全国人民代表大会常务委员会和国务院备案。”

《地方组织法》第44条列举了地方人大常委会的14项职权：“县级以上的地方各级人民代表大会常务委员会行使下列职权：（一）在本行政区域内，保证宪法、法律、行政法规和上级人民代表大会及其常委会决议的遵守和执行；（二）领导或者主持本级人民代表大会代表的选举；（三）召集本级人民代表大会会议；（四）讨论、决定本行政区域内的政治、经济、教育、科学、文化、卫生、环境和资源保护、民政、民族等工作的重大事项；（五）根据本级人民政府的建议，决定对本行政区域内的国民经济和社会发展计划、预算的部分变更；（六）监督本级人民政府、人民法院和人民检察院的工作，联系本级人民代表大会代表，受理人民群众对上述机关和国家工作人员的申诉和意见；（七）撤销下一级人民代表大会及其常务委员会的不适当的决议；（八）撤销本级人民政府的不适当的决定和命令；（九）在本级人民代表大会闭会期间，决定副省长、自治区副主席、副市长、副州长、副县长、副区长的个别任免；在省长、自治区主席、市长、州长、县长、区长和人民法院院长、人民检察院检察长因故不能担任职务的时候，从本级人民政府、人民法院、人民检察院副职领导人员中决定代理的人选；决定代理检察长，须报上一级人民检察院和人民代表大会常务委员会备案；（十）根据省长、自治区主席、市长、州长、县长、区长的提名，决定本级人民政府秘书长、厅长、局长、委员会主任、科长的任免，报上一级人民政府备案；（十一）按照人民法院组织法和人民检察院组织法的规定，任免人民法院副院长、庭长、副庭长、审判委员会委员、审判员，任免人民检察院副检察长、检察委员会委员、检察员，批准任免下一级人民检察院检察长；省、自治区、直辖市的人民代表大会常务委员会根据主任会议的提名，决定在省、自治区内按地区设立的和在直辖市内设立的中级人民法院院长的任免，根据省、自治区、直辖市的人民检察院检察长的提名，决定人民检察院分院检察长的任免；（十二）在本级人民代表大会闭会期间，决定撤销个别副省长、自治区副主席、副市长、副州长、副县长、副区长的职务；决定撤销由它任命的本级人民政府其他组成人员和人民法院副院长、庭长、副庭长、审判委员会委员、审判员，人民检察院副检察长、检察委员会委员、检察员，中级人民法院院长、人民检察院分院检察长的职务；（十三）在本级人民代表大会闭会期间，补选上一级人民代表大会出缺的代表和罢免个别代表；（十四）决定授予地方的荣誉称号。”

在这上述所列地方人大常委会职权中，我认为最重要的有6项：一是召集本级人民代表大会的职权；二是确保宪法法律在本行政区域内遵守和实施的职权；三是立法的职权；四是决定重大事项的职权；五是人事任免的职权；六是监督同级政府、法院、检察院的职权。通常我们概括为4项职权，也不能算错；但我认为，为了强调召集和开好人民代表大会和确保宪法法律在本行政区域内遵守和实施的重要性，应该把这两项职权也列入在内，并将之作为前两项。

（三）地方人大常委会的主要工作举例

地方人大常委会的主要工作就是把这些职权行使好、落实好。这里，我想重点说说重大事项的决定工作和监督工作。

1.地方人大常委会讨论决定重大事项工作

地方人大常委会具有行使重大事项决定的权力，也可以叫做讨论决定重大事项工作。让人民通过人民代表大会行使国家权力，也是十八大、十八届三中全会决定的明确要求，而人大行使重大事项决定权正是人民通过人民代表大会行使国家权力的重要标志。按照我的理解，从人大常委会的角度说，行使重大事项决定权主要表现在下述方面。

一是应当由人大常委会讨论、决定的重大事项。这是人大常委会行使重大事项决定权的主要方面，我们可以称其为行使重大事项决定权的第一类事项。

我们这里举2009年制定的《广州市人民代表大会常务委员会讨论决定重大事项办法》为例加以介绍。其第四条：“本行政区域内的下列重大事项，应当提请常务委员会审议，并作出相应的决议、决定：（一）贯彻执行宪法、法律、法规和上级人民代表大会及其常务委员会以及本级人民代表大会的决议、决定的重大措施；（二）中共广州市委建议由常务委员会决定的重大事项；（三）推进依法治市，加强社会主义民主法制建设的重大决策和部署；（四）国民经济和社会发展五年规划的调整方案；（五）根据市人民政府的建议对市国民经济和社会发展计划的部分变更；（六）根据市人民政府的建议对市本级财政预算的部分变更；（七）市本级财政决算；（八）涉及人口、环境、资源等方面的重大措施；（九）教育、科学、文化、卫生、体育等事业的发展规划及重大措施；（十）民政、民族、宗教等方面的重大措施；（十一）市人民检察院检察长在重大问题上不同意检察委员会多数人的决定而提请决定的事项；（十二）授予或者撤销广州市荣誉市民等地方荣誉称号；（十三）市人民代表大会交由常务委员会审议并作出决定的重大事项；（十四）市人民政府提请或者市中级人民法院、市人民检察院、广州海事法院建议常务委员会审议并作出决定的其他重大事项；（十五）法律、法规规定应当由常务委员会审议并作出决定的其他重大事项。”