第2章 人民代表大会制度的理论与实践(2)
一是人民代表大会和人民之间的关系。即人民选举人大代表，组成人民代表大会，行使人民赋予的权力；人民代表大会向人民负责，接受人民的监督。在这里，它表达了这样一个宪法思想：即中华人民共和国的一切权力属于人民，而人民行使国家权力的机关是人民代表大会，而且也只能是人民代表大会。由于数量众多的人民不可能都直接参与国家权力的行使，就只能通过选举代表来行使国家权力这样一种间接民主的代议制形式；而这也是目前世界上绝大多数国家通行的国家治理方式。
二是人民代表大会和政府、法院、检察院之间的关系。即人民代表大会依法选举产生政府、法院和检察院，并将行政权力授予政府，将审判权力授予法院，将检察权力授予检察院；政府、法院和检察院向人民代表大会负责，接受人民代表大会的监督。人民代表大会是国家权力机关，而政府是国家执行机关、法院是国家审判机关、检察院是国家检察机关（在地方，它们被简称为“一府两院”；在中央，国家机关还包括国家主席和中央军委）。这里讲的也就是国家权力机关和其他国家机关之间的关系。
三是人民代表大会内部的几个关系。主要有三个方面的关系：其一，人民代表大会和人大代表之间的关系。一方面，人大代表是人民代表大会的基础和主体，没有人大代表，就没有人民代表大会；没有人大代表的履职，就没有人民代表大会的履职。另一方面，人民代表大会是人大代表的有组织的存在方式和履职平台，没有人民代表大会，代表不可能单独存在，也不可能单独履职。其二，人民代表大会和它的常务委员会之间的关系。人大常委会是代表大会的常设机关，在代表大会闭会期间依法履行代表大会的部分职权；人大常委会对代表大会负责并向代表大会报告工作，接受代表大会的监督。其三，人民代表大会和它的专门委员会之间的关系。专门委员会是代表大会的常设性工作机构（而非权力机关），在代表大会（闭会期间是人大常务委员会）的领导下协助代表大会（和常务委员会）开展相关领域的工作，并向代表大会（和常务委员会）负责。
人民代表大会制度是国家的根本政治制度，是总括了国家体系方方面面的总体制度，是由一系列的具体制度组合而成的。具体包括：人民代表大会代表选举制度、人民代表大会组织制度、人民代表大会会议制度、人民代表大会工作（职权行使）制度、人民代表大会代表及代表工作制度、人民代表大会与其他国家机关关系制度、执政党领导人民代表大会工作制度等。
（三）人民代表大会制度的特点
在我看来，我们的人民代表大会制度有如下四个方面的特点。
其一，人民代表大会实行共产党领导下的一院制（也可以简称为“一党一院”）。人民代表大会制度是共产党领导人民建立的由人民当家作主的政治制度，同时也是党领导和支持人民当家作主的政治制度；在人民代表大会制度体系中，共产党不与任何其他政治力量分享领导权。在这个体系中，国家的一切权力属于人民，人民代表大会是人民行使国家权力的唯一机关，人民代表大会也不与其他机关分享人民赋予的国家权力。人民代表大会在共产党领导下开展工作，行使人民当家作主的权力。
其二，一统三分、协调制约。一统三分，即由作为国家权力机关的人民代表大会统一行使国家权力，包括立法权、国家人事选举和任免权、重大事项决定权和监督权。同时人民代表大会依法把自己的一部分权力授予政府、法院和检察院，即把行政权力授予政府、把审判权力授予法院、把检察权力授予检察院。协调制约，即在人民代表大会制度体系之内，一方面，权力机关和行政机关、审判机关、检察机关之间存在着决定和被决定、监督和被监督的制约关系；另一方面，在它们之间也存在着目标一致、共同合作、协调工作的关系。
其三，民主集中、依法有序。民主集中，即人民代表大会既按照民主集中制组织，也按照民主集中制运转。人民代表大会是由人民选举代表组成的，区县和乡镇人民代表大会由选民直接选举产生，再上一级人民代表大会由下一级人民代表大会间接选举产生。人民代表大会由会议集体行使权力，任何决议或决定的作出，都必须按照少数服从多数的原则。在这里，少数服从多数，既是民主的原则也是集中的原则。依法有序，即人民代表大会是人民当家作主的机关，在这里民主得到充分的发扬，人大代表依法享有审议权、议案权、建议批评意见权、表决权、选举权和被选举权，而且享有言论免责权、人身保障权等。在这里，不但代表的民主权利得到法律的保障和尊重，而且民主的表达也得到法律的约束和规范。因为，在人民代表大会体系中，一切行为都是依照法律和制度进行的，都是按照程序和规则展开的，因而是有序的，而不是杂乱无章的。所以，依法有序成为人民代表大会制度体系的一个重要特点。
其四，兼顾民主和效率，发挥中央和地方两个积极性。人民代表大会制度在设计上兼顾了民主和效率两个方面，即它既考虑了充分发扬民主的一面，也考虑了兼顾效率的一面。一方面，在上一级和下一级人民代表大会之间，是没有隶属关系的，上一级人民代表大会并不构成对下一级人民代表大会的垂直领导关系，而只有选举指导、工作协调和法律监督的关系。这样做的目的是要保证本行政区域内人民当家作主权力的行使，充分发挥人民群众的积极性、主动性、创造性。另一方面，政府实行对本级人民代表大会和上级政府双重负责制，用以保证国家的政令统一和行政效率。与此同时，人民代表大会制度也科学合理地解决了中央和地方的关系问题，即发挥中央和地方两个积极性问题。就各级人民代表大会之间来说，没有垂直领导关系，具有某种地方自治的意味，便于充分发挥各级各地人民当家作主的积极性，也即充分发挥地方的积极性；同时各级政府之间又具有垂直领导关系，保证了国家的集中统一和中央政令的畅通无阻，发挥中央统筹各地区各方面的优势。同时，我们不搞联邦制或邦联制，而是在少数民族聚居地区实行民族区域自治制度，也包含有既要发挥民族区域自治地方的积极性，又要保证国家的集中统一这样两个方面的政治考虑。
这些特点既反映了现代国家权力结构体系的发展趋势，也反映了我们国家的历史文化传统和现实国情，说明我们的人民代表大会制度既是符合人类历史发展方向的，也是符合我们国家的历史传统和现实国情的。
三、人民代表大会制度的功能与地位
（一）人民代表大会制度的功能
人民代表大会制度有如下功能或作用：
1.人民代表大会制度是人民行使国家权力的制度安排
宪法规定：中华人民共和国的一切权力属于人民。人民行使国家权力的机关是全国人民代表大会和地方各级人民代表大会。全国人民代表大会是最高国家权力机关，地方各级人民代表大会是地方国家权力机关。可以说，没有人民代表大会这样一个国家权力机关，人民就无法行使自己当家作主的权力，人民当家作主就是一句空话。人民代表大会制度是人民行使国家权力的制度安排，它使我们找到了人民当家作主的合理而有效的形式。我们的国家是人民的国家，我们的政权是人民的政权，一切权力属于人民，这是不言而喻的事情。但是，在一个十几亿人口的国家里，人民如何公平、合理而又高效有序地行使自己的权力呢？这是一个看似容易，实则不好解决的问题。当然，代议制是当今各国普遍采取的政权组织形式；但也并不是有了代议制就把问题都解决了。问题是代议制的具体形式怎么与国体、国情相适应。我们前面讲到的人民代表大会制度的几个特点，充分表明了它是我国人民当家作主的合理而有效的形式。
2.人民代表大会制度是推动民主法治建设的制度力量
人民代表大会制度从它初创之时起，就是与民主和法治联系在一起的。1954年之前，我国在地方实行人民代表会议制度，作为实行人民代表大会制度之前的一种过渡，然后又进行了全国范围的普选运动。与此同时，全国范围的起草和制定宪法工作也进入了高潮。在宪法通过后的最初几年中，按宪法办事，言必称宪法，成为国家领导层和政府官员以及普通百姓的时尚。这无疑是围绕着人民代表大会制度建立开展的一次民主与法治的大演练。再一次民主法治建设高潮的涌起就是1978年以后的事情了。邓小平总结“文化大革命”的教训，大声疾呼必须加强民主与法制建设，而这一切都需要人民代表大会制度发挥主要角色的作用。首先是人民代表大会制度的复兴，也包括地方人大常委会的设立；而后就是民主法治建设的大步推进。可以说，这30余年是我国的民主法治建设取得重大成就的30余年。我想强调的是没有千百万人民群众广泛参与的人民代表大会制度的伟大实践，就不可能有我们今天民主与法治的巨大进步。
3.人民代表大会制度是国家权力合法性的制度来源
任何一个国家都需要有国家公职人员，他们掌握着各级国家公共权力，或者说由他们出掌国家权力。否则，这个国家就无法正常运转，国家也就不成其为国家了。但是，从具体由哪些个人来作为掌握公共权力的各级国家公职人员并行使国家各级公共权力的角度说，从他们经由什么渠道产生的角度说，还有一个权力来源的合法性问题。它指的是在一个主权在民、一切权力属于人民的国家里，掌握国家公共权力的各级国家公职人员，经由什么途径产生出来的问题。这个问题就构成了国家权力来源的合法性问题。在现代，一般说来，民主选举是国家权力合法性的来源，即根据法律，经由民主选举产生国家公职人员，执掌国家公共权力，这样的途径才是合法途径。在我们国家，掌握国家公共权力的公职人员都是依据法律在人民代表大会制度的体系内经由民主选举或投票表决任命产生的。就是说，权力属于人民，人民通过选举代表，把自己的权力授予代表，由代表组成人民代表大会代表人民行使权力。而人民代表大会又通过选举把权力授予那些选出来的国家公职人员，由他们代表自己行使部分国家权力。这是一个完整的法定的民主权力授予过程。我们讲“权为民所赋”，这就是“赋”的过程。其实，人民代表大会制度的重要意义之一，就是要解决人民如何向官员赋权的问题。所以，在我国，人民代表大会制度是我国国家权力合法性的来源。
4.人民代表大会制度是国家机关密切联系群众的制度性途径
执政党最大的优势在于联系群众，最大的危险在于脱离群众。那么，执政党怎样保持这个最大优势，又怎样避免这个最大危险，就成为执政的最大问题。这是从执政党角度说的，其实对于共产党领导的国家机关而言，也是如此。应该说，这个问题已经有了切实可行的制度化的解决方案，那就是运用人民代表大会制度来解决这个问题。因为共产党执政以后，群众路线的核心问题是让人民当家作主的问题，是让人民监督政府的问题。让人民当家作主，让人民起来监督，既是群众路线的最终目的，也是密切联系群众的根本措施，还是防止腐败的基本途径；而人民代表大会制度，也恰恰就是人民当家作主的制度，是组织人民进行监督的制度。所以，我认为，如何贯彻落实党的群众路线，有效地发挥我们的最大优势、避免最大危险，既需要不断地进行思想教育、学习整风；又需要把人民代表大会制度坚持好、完善好、发展好，这是更切实的制度保障。我认为，我们现在在贯彻群众路线、联系群众方面出现的问题，一个重要原因是由于没有很好地运用人民代表大会制度；反过来，如果我们把人民代表大会制度运用好了，这些问题在很大程度上能够解决。因此中央领导同志说，人民代表大会制度是党和国家机关贯彻群众路线、保持与群众的密切联系的最高实现形式和最好实现形式。其实，人民代表大会制度就是我们党在成为执政党以后群众路线的法律化、制度化和具体化。所以，从制度上保证国家机关（也包括执政党在内）贯彻群众路线、永远不脱离群众，防止或减少腐败现象的滋生，乃是人民代表大会制度的又一重要功能。