二、基层法律服务制度概述

（一）基层社会组织

基层（base course）本意指的是设在面层以下的结构层，主要承受由面层传递的车辆荷载，并将荷载分布到垫层或土基上。如果用基层来指代社会组织，它是各种组织中最低的一层，它跟群众的联系最直接。基层的内涵十分丰富。过去一谈到基层，很多人的第一印象就是农村和穷乡僻壤。而基层应该是一个大概念，既包括广大农村，也包括城市的街道社区；既涵盖县级以下党政机关、企事业单位和社会团体组织，也包括非公有制组织和中小企业；既包含自主创业、自谋职业，也包括艰苦行业和艰苦岗位。在城乡最基层的地方是社区，现代的人都生活在一定的社区，归属于一定的社区。什么是社区？社区是指聚集在一定地域范围内的社会群体和社会组织根据一定规范和制度结合而成的社会实体，它不是单个人的组合，而是以一定制度联系在一起的群众或组织的结合体。在现代意义上，这种社区生活是一种共有、共治、共享的生活。因此，如何实现社区内的各种群众和组织的有效整合关系社区共同体能否和谐进步，换句话说，社区的健康发展，离不开通过各种不同关系相互联结而成的有机社区组织体系的发展。社区组织有许多，如居民会议或村民会议、社区居委会或村民委员会。它们是最基层的社会组织，属于村民或居民自治性组织，非政府派出组织，但它们与基层政府有着密切的联系。

1．居民（或村民）会议

依据《中华人民共和国城市居民委员会组织法》和《中华人民共和国村民委员会组织法》规定，居民（或村民）会议（或居民代表会议、村民代表会议）是居民（或村民）发扬民主的组织制度和民主决策的组织形式，是实行自治的决策机构，真正的权利属于居民会议或村民会议。

居民（或村民）会议（居民代表会议、村民代表会议）由18周岁以上没有被剥夺政治权利的本居住区居民（或村民）或者每户派1名代表组成；也可以由每个居民（村民）小组选举代表2～3人组成。本社区党组织成员、（村）居委会成员或居住在社区的各级人大代表、政协委员为当然代表，享有户代表或居民代表等权利和义务。

居民（或村民）代表应热心社区工作，办事公道，代表居民意愿发表意见、表决，了解、监督居委会的工作。建立居民代表联系居民制度。居民代表由居民小组组织居民民主选举产生。任期3年，与居委会同时换届，可连选连任。

居民（或村民）会议由居委会或村委会召集，每半年至少召开一次。以下情况应当及时召集居民（或村民）会议：①讨论决定属于居民（村民）会议职权范围内的问题；②需要听取居委会（或村委会）的工作报告；③有1/5以上的居民（村民）代表和党员代表提议。

居委会或村委会应当在居民（村民）会议（或居民代表会议）召开前3天通知出席对象，并告知议题。必须有相应的会议组成人员的过半数出席，才能举行。

居民（或村民）会议（或居民代表会议）作出的决议，必须由出席会议人员的2/3以上通过才能生效。居民（或村民）会议作出决议，由居委会或村委会负责实施。

居民（村民）会议的职能包括：①议听取并审议居委会（村委会）的工作报告和资金筹集的收支情况报告；②选举、撤换或补选居委会（村委会）成员；③讨论并决定社区建设规划建议、居委会（村委会）年度工作计划及实施项目；④讨论涉及全体居民（村民）利益的重要问题。

居民（村民）会议（或居民代表会议）在讨论和决策时应遵循以下原则：①贯彻党的路线、方针、政策的原则；②遵守国家的法律、法规和规章的原则；③体现居（村民）民意志和利益的原则。

2．社区居委会

社区居委会，全称为“社区居民委员会”，简称“居委会”或“社区居委会”，它是中国大陆地区城市街道、行政建制镇的分区即“社区”的一个主要社会组织机构，属于城镇居民的自治组织，地位相当于农业区的村民委员会，管辖对象为城市、镇非农业居民为主。

（1）社区居委会的性质

根据《中华人民共和国城市居民委员会组织法》的规定，社区居委会是指党领导下的社区居民依法实行自我管理、自我教育、自我服务、自我监督的基层群众性自治组织，是我国城市基层政权的重要基础。

不设区的市（县级市）、市辖区的人民政府或者它的派出机关（街道及其办事处）对居民委员会的工作给予指导、支持和帮助。居民委员会协助不设区的市、市辖区的人民政府或者它的派出机关开展工作。

（2）社区居委会的职责

根据《中华人民共和国城市居民委员会组织法》有关规定，结合各地实际，社区居委会的基本职责包括以下方面。

①宣传宪法、法律、法规和国家的政策，维护居民的合法权益，教育居民履行法律规定的义务，爱护公共财产，合理利用自然资源，保护和改善生态环境；

②发挥社区自治组织作用，执行社区居民会议或社区居民代表会议的决议；

③引导居民开展健康向上的文体活动，建设人际关系和谐的文明社区；

④扶持和发展社区服务业；

⑤指导业主委员会工作，监督物业管理企业；

⑥整合社区资源，发展社区公益事业；

⑦加强社区救助保障等社会事务的管理；

⑧反映社情民意，评议和监督政府部门的政务工作；

⑨完成市、市政府交办的事关全局的临时性工作；

⑩履行法律、法规规定的其他职责。

（3）社区居委会的主要任务

①宣传宪法、法律、法规和国家的政策，维护居民的合法权益，教育居民履行依法应尽的义务，爱护公共财产，开展多种形式的社会主义精神文明建设活动；

②办理本居住地区居民的公共事物和公益事业；

③调解民间纠纷；

④协助维护社会治安；

⑤协助人民政府或者其他派出机关做好与居民利益有关的公共卫生、计划生育、优抚救济、青少年教育等项工作；

⑥向人民政府或者其他派出机关反映居民的意见，要求和提出建议。

3．村民委员会

根据《中华人民共和国村民委员会组织法》第2条明确规定，村民委员会是村民自我管理、自我教育、自我服务的基层群众性自治组织，实行民主选举、民主决策、民主管理、民主监督。

根据《中华人民共和国村民委员会组织法》，村民委员会的基本职能和任务是：

（1）宣传宪法、法律、法规和国家的政策及社会主义道德，教育和推动村民履行法律规定的义务，督促村民遵守村民自治章程、村规民约，维护村民的合法权益；

（2）支持和组织村民依法发展各种形式的合作经济和其他经济，承担本村生产的服务和协调工作，促进农村生产建设和社会主义市场经济的发展；

（3）依照法律规定，管理本村属于农民集体所有的土地和其他财产，教育村民合理开发利用自然资源，保护和改善生态环境，管理本村财务；

（4）编制并实施本村建设规划，办理本村的公共事务和公益事业；

（5）调解民间纠纷，促进村民之间、村与村的团结和家庭和睦；协助维护社会治安，促进社会稳定；

（6）组织开展文化教育、普及科技知识，开展多种形式的精神文明建设活动；

（7）维护村民的合法财产及其他合法权益和利益；

（8）召集村民会议和村民代表会议，讨论涉及村民利益的事项，执行会议决定决议；

（9）协助乡、民族乡、镇的人民政府开展工作，向人民政府反映村民意见、建议和要求；

（10）教育村民加强民族团结，相互尊重，相互帮助。

（二）基层法律服务

1．什么是基层法律服务

法律服务是指律师、非律师法律工作者、法律专业人士（包括法人内部在职人员、退、离休政法人员等）或相关机构以其法律知识和技能为法人或自然人实现其正当权益、提高经济效益、排除不法侵害、防范法律风险、维护自身合法权益而提供的专业活动。

本教材所讲的基层法律服务，不是指基层法律服务所这样的机构所提供的法律服务，而是指针对特定社区提供相应的法律服务，主要是指律师、非律师法律工作者和一些法律专业人士为特定社区内的组织、企事业单位和社区居民或村民等提供有限的法律服务，也就是老百姓通常说的“法律服务进社区”。

法律服务的角色是整个社区服务的一个组成部分，是法律服务于社会最直接的体现，也是对人民群众生活最直接的关怀。

2．基层法律服务的特征

基层法律服务具有亲民、本土、高效率、低成本的基本特征。

（1）空间距离近。设在基层社区的法律服务站，与社区民众、农村百姓地理位置较近，与普通民众的生产生活区域密切接触。

（2）心理距离近。基层法律服务的办公场所设在社区，设施多为普通低档的办公环境设施，它的朴实简单，给一般的民众、普通的寻求法律帮助者提供了一个出入随意自在，访谈无心理压力，熟悉适宜的背景环境。

（3）文化背景近。基层法律工作者多为本土出生人士，或者虽为外乡人，但是已在当地工作多年，充分了解所在地区的乡土民情并已基本融入当地文化的人员，基于相同的文化背景，社区法律服务工作者与当地民众遇事也就有着共同的心理反应，双方互有认同感，这也是基层法律服务工作者与本土民众易于交流沟通的有利条件之一。

（4）高效率。基于上述三点，基层法律服务工作者在为民众提供法律服务时自然具备了时间成本节省、交通成本节省、沟通成本节省的特点，再加上绝大多数法律服务工作者的敬业、努力、勤奋，随叫随到，效率当然也就大大提高。

（5）低成本。一是在基层、在社区，法律服务是免费的，可以节约经济成本；二是空间距离近，可以节约时间成本；三是心理距离近，可以降低心理成本。

（6）解决法律纠纷的手段多样化。基层法律服务工作者一般以化解纠纷、维护团结为目的，能不诉讼就尽量不诉讼，重在调解解决，拒绝挑词架讼，反对浪费司法资源。

（三）基层法律服务与纠纷调解的重要意义

1．基层呼唤法律服务与调解，群众急需法律服务与调解

历经20多年的普法工作，我国公民的法律意识明显增强，法律这个概念已经被公民所普遍知晓、接受。在遇到各种矛盾和纠纷的时候，已经有越来越多的群众想到运用法律武器维护来自己的合法权益，但是遇到具体问题该如何使用法律武器，具体运用哪类部门法，很多公民还没有完全掌握，这就需要我们加强基层（社区）法律服务，为社区居民提供法律宣传、法律咨询、法律援助等具体服务，把普法宣传工作做到社区，把法律知识送到每一位社区居民（或村民）身边，积极为居民（或村民）提供优质、便利、高效、低廉的法律服务，切实维护社区居民（或村民）的合法权益，为社区居民（或村民）创造一个安定、团结、文明、和谐的美好社区环境。

2．加强基层社区建设，提高居民自治水平离不开法律服务

在基层，无论是城市社区还是农村社区，其建设都离不开法制，法制建设是社区建设的重要保障，法律服务是民主法制的重要内容之一。这些年，基层政府通过“法律服务进社区”，为老百姓提供形式多样的法律服务，普及法律常识，增强基层老百姓法制观念，调动广大老百姓积极参与社区事务管理，充分行使自己的民主权利，依法维护自身的合法权益。通过“法律服务进社区”，为社区管理组织当好法律顾问，为依法管理社区起到参谋和助手作用。另外，还可以对基层干部进行法律知识的培训，提高基层干部依法决策、依法管理的能力水平，不断提高社区法制化管理水平，促进基层民主法制建设。

3．维护社会和谐，保障社会稳定需要法律服务与调解

随着我社会主义市场经济体制的逐步建立，人们的生活质量、思想观念、邻里关系也发生了很大的变化，呈现出很多新的特点和新的发展趋势。从实践总结来看，主要体现在以下方面：一是家庭和邻里矛盾纠纷增多；二是合同纠纷，尤其是劳务合同、买卖合同等纠纷增多；三是企业经济之间的纠纷增多。而这些问题如果不在社会的基层一一社区内部解决，就会使矛盾越积越深，或者激化爆发，造成社会的不稳定；或者诉讼到法院，加重司法负担。因此，把法律知识送进社区，把各种问题和纠纷放在基层解决，有利于公民、企业知法、守法，维护社会稳定，加速经济社会发展。

4．新形势新任务对基层工作提出的新要求

《中华人民共和国宪法》明确规定，要依法治国，建设社会主义法治国家，要加快实现社会主义的法制化。要实现这个目标，公民的拥护和参与是关键，而最有效的做法便是把法律知识送进社区，提高公民的法律意识和道德文化素质，增强公民的主人翁责任感，自觉拥护党和国家的方针政策，使公民参与到社区建设、城市建设、国家建设中来，使公民安居乐业，维护社会稳定。

（四）基层法律服务的内容范围

1．制度服务

法律制度服务主要是指为基层社区组织的制度建构提供法律服务。在社区制度性法律服务问题上，我们应当有一个基本的共识：社区的制度建设在我国尚处于探索阶段，法律服务不能仅以既有的制定法作为依据，否则就只能缩手缩脚。只有不断进行社区组织的制度实验，才能积累经验，才能为完善社区立法提供更加翔实的感性材料。

制度性法律服务的核心是如何理顺有关社区组织内外两个方面的关系：一是社区组织与社民（包括居民和村民，下同）的关系，这包括社区组织的权力机构如何产生、机构设置和人员安排、社区组织资金的来源及运作方式、社民控制社区组织的形式和程序、突发性事件的预案及实施细则等问题；二是社区组织与街道等政府机构的关系，包括处理与政府组织关系的原则和对话协商方法、影响政府机构的渠道和方式、抵御政府机构非法干预的预案及具体措施等。

2．权利服务

基层权利服务的内容有许多，包括：①社区自治权。这是基层权利系统中一项最重要的权利，它直接关系其他权利实现的范围和程度。社区自治权主要包括社民有权利选择社区自治组织的形式、选择社区负责人及决定社区自治组织的运行方式、经费来源、工作范围等重大事项，这是社区权利积极的一面。②物业管理权。物业管理权是维持社区正常运转的基本权利，它应当由社区业主选举产生的业主委员会聘请的物业公司来具体行使。但目前出现了物业管理权由社区房地产开发商掌控的情况，因而是社区权利中一项最容易引发纠纷的权利。③环境权。环境权是社区的一项重要权利，社区所坐落的位置、周边环境是人们选择社区的重要依据之一。环境权利包括宁静权、采光权、排除环境污染权等具体权利。只要是在社区开发之后的工程，又可能影响到社区环境，其立项论证就必须包括社区业主委员会的意见，否则，立项工程就造成对社区环境权利的侵害。④政府、社会救济接受权。作为自治组织的社区，除了社民的管理费和少量捐助之外，没有其他任何经济来源，维持日常管理都捉襟见肘，特别是当社区遇到突发性事件需要救助时，国家和社会的经济和其他力量可能会显示出来，此时，社区就有享有接受国家和社会救助的权利。

当然，社区权利不限于上面列举的这些，在日常服务过程中，社区要为社区居民所享有的相关权利提供服务，帮助社民行使权利，维护自身的合法权益。

基层权利服务最常见、又是最重要的项目是社民房产权的完善性服务。主要包括房产权的形式要件、实质要件的合法性审查，社区整体性拆迁时房屋产权的合理性补偿，土地使用权，特别是房产附属性权利的保护。这些问题解决不慎会给社会带来震动。因此社区要合理调解社区居民之间的纠纷，维护社区居民们的权利。

当前，权利服务中容易被忽视的项目是社民参政、议政等民主权利的保护。对于原来习惯于单位生活的居民来说，对社区中的生活，尤其是民主政治生活很不习惯。如何保障他们的民主权利是社区权利保护的一项重要内容，并且随着政治文明程度的提高，社民的民主权利显得愈加重要。

3．调解和诉讼服务

基层法律服务中的调解和诉讼与一般的民事调解和诉讼有不同特点。

（1）基层权利纠纷的调解和诉讼可能涉及的是群体利益，在法律上表现为整体性权利。与个体性权利不同的是，整体性权利的处分必须反映权利主体的整体意志和愿望。

（2）帮助社区建立自己的调解组织，这是基层法律服务者的一项基础性工作。社区调解工作的一项重要内容是调解社区内部、社民之间的权利纠纷，社民之间的权利纠纷与传统中国社会的邻里纠纷有些近似。调解并不仅仅是为了解决眼前的纠纷，还为了更长远的权利共存。

（3）与一般的民事诉讼不同的是，涉及社区权利的诉讼主体可能表现为集团诉讼的比较多见。这就需要注意主体权利资格的审查问题，既不要遗漏有关权利主体，也不要虚设权利主体。此外，从民事诉讼程序上看，有些简便的诉讼程序可以为集团诉讼中的权利主体节省时间和费用，在社区权利诉讼中可以采用。

4．法律咨询和宣传

基层法律服务有一个重要的领域就是法律咨询和宣传。与法律宣传相比，法律咨询服务更注重对话与交流，更容易使服务对象理解法律，并形成法律理念。传统法律咨询方式是法律工作者深入社区，摆摊设点，现场答疑。这种方法的好处是能够现场解决问题，且更方便交流，更能把握服务对象的心态和想法，有针对性地答疑解惑。解答社区居民的法律问题其实也是在宣传法律，除此社区还要有专门的法律要有专门的法律宣传。在新时期，法律宣传从内容上使社区法律宣传更生动、更接近社区居民权利，使他们认识到社区法律宣传是站在社区角度，而不是站在其他主体角度考虑问题，增强社区法律宣传的亲和力，使社区法律宣传真正落到实处。

5．提供法律援助与法律帮助

（1）协助办理法律援助

法律援助是指由政府设立的法律援助机构组织法律援助人员，为经济困难或特殊案件的法律主体给予无偿提供法律服务的一项法律保障制度。法律援助是一项扶助贫弱、保障社会弱势群体合法权益的社会公益事业，也是我国实践依法治国方略，全面建设小康社会的重要举措。社区法律服务机构为有困难和有需要的社区居民办理法律援助或提供这方面的信息与便利。

（2）法律帮助

能为基层老百姓提供的法律帮助包括：为弱势人员代理非诉法律事务、代写法律文书等。

社区法律服务工作者可以为社区老百姓代理无争议非诉讼法律事务，也可以代理有争议但可通过非诉讼解决的法律事务。

什么是无争议非诉讼法律事务？无争议非诉讼法律事务主要指为本社区居民代办公证事务、遗嘱执行、遗赠事务代理、见证及出具相关法律意见书等非诉讼法律事务。

办理有争议非诉讼法律事务，主要包括办理民事、经济、行政方面所发生的各种非诉讼法律事务，以及因轻微刑事案件引起的非诉讼法律事务；办理方式主要有代理参加仲裁、代理参加调解和居间调解、代理申诉或申请复议、代理和解等。

代写法律文书包括：诉讼文书，包括起诉状、答辩状、上诉状、申诉状等；有关法律事务文书，包括委托书、遗嘱等；非法律事务文书。

出具法律意见书。法律意见书是指律师或非律师法律工作者应当事人之委托，根据委托人所提供的事实材料，正确运用法律进行分析和阐述，对相关事实及行为提出的书面法律意见。

6．协助办理公证

公证是国家专门设立的公证机关根据当事人的申请依法证明法律行为、有法律意义的文书和事实的真实性、合法性的非诉讼活动，只能由国家设定的公证处来办理。社区可以协助办理公证，因为有的地方离公证处比较远。一般情况是社区收集居民所需公证的信息，通知居民将所需要公证事项的材料准备齐全，或者是将需要办的公证手续弄全后，攒到一定数量，然后到公证处去统一办理；或者是请公证处的公证员到社区来为居民办理公证。这样节省了社区居民的车船路费。

7．有限制地开展见证服务

此处“见证”是指社区工作人员接受当事人委托或经各方当事人同意，对当事人的申请事项的真实性、合法性进行审查并予以证明。社区可以为居民的某些正当需求提供见证服务。

（五）基层（社区）法律服务的方式

基层法律服务的方式在一个典型的社区法律事务中心中，应该有纠纷调解机构、法律服务业务、法律咨询帮助、法律援助和各种形式的法制宣传。

一般情况下，社区法律服务中心的人员有专职和兼职构成，兼职人员主要包括：社区周边的律师事务所指派的律师；一些熟悉法律的志愿人员；在本社区居住的司法机关的工作人员，如法官、检察官等；人民调解员。