第一章 绪论

第一节 中国城镇化发展轨迹

城镇化问题是国家、政府部门和学者共同关注的核心问题。我国正处于城镇化快速发展时期，城镇化的快速推进对我国的社会经济结构、人口结构、城乡结构、产业结构、就业结构等产生深远影响，不同专业领域的学者也从各自的角度对城镇化问题做了大量的分析和研究。随着工业化和城镇化的发展，城乡经济社会结构和生产方式的差别也越来越大，城镇经济社会管理的独有特点和特殊要求也就越来越突出。大量的实践表明，我国各级城镇的快速发展对传统的区域经济格局已经产生巨大冲击，如何保持区域经济发展格局与城镇化进程相适应，促进城镇化持续健康发展，是当前面临的一个重要问题。

一、新中国成立以来中国城镇化的发展历程

新中国成立之初，我国的城镇化水平仅有10.6%（见图1-1）。随后的15年基本处于停滞时期，到1978年仅有17.92%。改革开放以来，我国城镇化进程不断加快，到1985年达到了23.71%，到1995年达到了29.04%。随后进入了加速发展时期，从城镇化水平29.92%（1997年）增长到2010年的49.68%（第六次全国人口普查公报数据），增长20%仅用了13年的时间，年均增长速度为1.5个百分点。截至2013年底，我国（大陆）的总人口约为13.6亿，其中城镇人口约为7.3亿，城镇化水平为53.73%，已有一半多的人口居住在城市，目前正处于城镇化快速推进、城乡变革明显的时期。

以改革开放为分界点，我国城镇化大致经历了缓慢起步阶段和加速发展阶段。新中国成立到改革开放前，城镇化进展缓慢。新中国成立初期城镇化水平只有10.64%，经历了三年恢复和“一五”时期平稳发展、大起大落的“大跃进”与调整时期，到1962年达到17.33%，属于城镇化较快发展的一个时期。伴随着上山下乡运动“三线”建设，“文化大革命”的十年处于城镇化的停滞甚至倒退阶段。到1978年我国城镇化水平只提高到17.92 %，设市城市由132个增至193个，仅增加61个。这与我国选择的重化工业道路、城市发展政策以及城镇化水平起点低等因素有关。改革开放以来至20世纪末城市化进程进入加速发展阶段。1978—2000年，城镇化水平由17.92%上升到36.22%，年均增速0.83%，设市城市由193个增至663个。这个时期明确了以经济建设为中心的工作重心的转变，将我国工业化战略由重化工业化转变为符合我国经济发展阶段的以轻纺工业为重点的工业化战略，大力实施了以城市中心带动区域发展战略以及向沿海倾斜的区域发展战略。沿海大城市成为城市建设重点，同时沿海地区涌现出众多的中小城市和小城镇。21世纪以来，城镇化进入快速发展阶段，2000—2013年，城镇化率由36.22%提高至53.73%，年均增加1.35个百分点，城镇人口增加到7.3亿，城镇建设重点是区位条件较好的建制镇、大城市附近的新城区，同时经历着小城镇规模扩展和城镇群发展，城镇规模扩大、城镇之间联系程度不断增强，城镇群的空间形态和城市分工协作的格局逐渐显现。

二、中国城镇化发展特征

1．城镇化速度波动性较大，受政策影响大

我国城镇化发展进程几经波折，在不同时期的城镇化水平差异较大。“文革”时期倡导的上山下乡运动，属于特殊的“逆城镇化”阶段，10多年间城镇化水平停滞不前。而城镇化水平出现大的发展跨越，基本上和几次人口普查的时间相一致，这与每次人口普查时城镇人口的统计口径不同直接相关。特别是第五次人口普查的结果，由于包括了在城市居住半年以上的在城镇工作的农民工，使我国的城镇化水平直接由1998年的30.4%增加到1999年的34.78%，增加了4.38个百分点。2010年开展的第六次人口普查显示，我国的城镇化水平由2009年的46.59%增加到2010年的49.68%，增加了3.1个百分点。党的十八大以后，稳步推进新型城镇化作为新时期的主要任务，重点提升城镇化质量，城镇化速度有所减低，基本上每年提高0.8个百分点左右。

2．城镇化水平的区域差异显著

我国城镇化水平稳步推进，地区间存在较强的区域差异性，东部及东北地区城镇化水平较高，中西部的城镇化水平较低。近年来，城镇化水平的提高幅度基本均衡，中西部略快于东部，但各大区域水平差异依然明显（见表1-1）。东部地区的城镇化水平在1990年至2012年的22年间，上升了32.46个百分点，达到52.78%，高于全国平均水平值52.57%，也高于中部地区的50.78和西部地区的50.76%。东北地区的城镇化水平位于较高水平，近年来增速下降。西部地区大城市首位度较大、中小城市发展不足，以及东西部城镇化发展不平衡。政策因素、经济因素对城镇化水平提升有积极影响，特别是经济因素对不同区域间城镇化水平差异有显著影响，随着中西部一系列经济发展战略的实施，特别是在国家新型城镇化规划（2014—2020）中提出的未来五六年时间将推进中西部地区1亿人的就地转移，由此将大幅度提高中西部地区的城镇化水平，到“十三五”末，四大地区之间的差距将逐步缩小。在国家推进新型城镇化过程中，将更加注重城镇化水平落后地区的经济发展，促进不同区域之间大中小城市的协调发展；注重产业发展与城镇化的协同演进以及城乡之间、城市内部之间二元差距等问题的解决，这些新思路与新措施的推进必将重塑未来区域城镇化协调发展的新格局。

3．城镇化的规模扩张有所减缓，越来越注重城镇化的质量提升

2000年至2010年，中国人口城镇化率由36.22%增加至49.68%，每年平均1.35个百分点。与此同时，中国城市也进入了快速的空间扩张时期。一方面，城市建成区迅猛增长、新区新城的建设如火如荼。《中国城市统计年鉴》数据表明，10年间全国地级及以上城市市辖区平均城镇建设用地面积由61.68km2上升至110.68km2，年均增长高达6%。另一方面，城市政区扩张活跃，以撤县设区为典型的行政区划调整蔓延开来，10年间全国地级及以上城市市辖区平均行政面积由1677.66km2上升至2190.15km2，年均增长近3%。随着城镇化步伐的加快，我国部分城市的规模过度扩张，过于追求城镇化速度和土地的城镇化，人口城镇化相对滞后，特别是广大进城务工的农民工没有真正实现市民化，存在城镇化率高估的现象。城镇化规模扩张过度导致一系列问题的出现，如：大城市建设用地过度扩张、资源环境压力加大；资源向大城市高度集聚，小城市（镇）发育不足；土地资源利用粗放，人均建设用地高于国家标准；地方违规设置、盲目扩大城市规模；城镇扩张、农村居住用地没有减少，空心村现象严重；土地征用与开发利益难以协调，农村集体建设用地流转不规范；城镇人口比重不断上升，但是城镇居民的素质、消费行为、思想观念却发展滞后。因此，按照新型城镇化的要求，今后将转变发展思路，越来越重视发展质量，将农民的市民化和享受均等的公共服务作为下阶段城镇化的重要任务。

党的十八大报告明确提出了“提高城镇化质量”的要求，中国新型城镇化建设也强调土地集约节约利用，严格控制建设用地增量，按照“以大城市为依托，以中小城市为重点，逐步形成辐射作用大的城市群，促进大中小城市和小城镇协调发展”的要求，推动城镇化发展由速度扩张向质量提升转型。中国改革开放30年，已经积累了相当丰厚的物质基础，城市经济实力极大提升、城市基础设施初具规模、城市服务功能显著增强。因此，伴随着城市社会经济发展整体转型将越来越重视城镇化的质量提升，通过技术和产业提升转型、增加附加值来提升城市发展品质，通过稳步推进农民市民化，加强城市基础设施建设和公共服务设施建设来提升城镇化的质量和水平。

4．城市等级规模结构不合理，区域分布不均衡

随着城镇化进程的加快，城市数量也不断增多，特别是改革开放以后，进入快速增加的阶段。城市数量从1978年的193个增加到1985年的324个，再到1995年的640个。1998年以后，随着县改市审批的冻结和部分发达的县级市改区，城市数量有所减少，到2013年共有658个城市（见表1-2）。

我国城镇体系等规模结构，直辖市数量偏少、地级市数量适中、县级市数量太少，而且分布不均衡，是城市体系中最薄弱的部分。从1997年开始冻结设市工作，最近16年来我国城市的数量不增反降。从城市的区域分布看，东部地区所占比重较大，共245个（其中地级市96个）；中部地区次之，共236个（其中地级市103个）；西部地区城市数量最少，共173个（其中地级市87个）。根据第六次人口普查的数据，我国1000万以上人口的城市已有6个，500万—1000万的有10个，300万—500万的有21个，100万—300万的有103个，50万—100万的有138个，50万以下的有380个（见表1-3）。总的来看，城镇规模结构不合理，50万以下的中小城市数量偏少，与资源环境承载能力不匹配。东部一些城镇密集地区资源环境约束趋紧，中西部资源环境承载能力较强地区的城镇化潜力有待挖掘，设市数量有待增加；中小城市发展滞后、缺乏活力，集聚产业和人口不足，潜力没有得到充分发挥。

从城市的区域分布看，东部地区所占比重较大，中部地区次之，西部地区城市最小（见表1-4）。从城市的发展情况看，主要以大城市和特大城市发展较快，经济总量更大，经济效率更高。相对而言，中小城市发展较慢，并缺少活力。从城镇化的地域差异看，东部地区的城镇化进程在加速发展，已经形成了几个重要的城市群或城市带，中西部地区的城镇化速度相对较慢。

5．城镇群成为城镇化的主体形态，人口集聚态势越来越明显

改革开放以来，我国城镇数量和规模不断扩大，城市群形态更加明显（见图1-2），城市群已经成为拉动我国经济快速增长和参与国际经济合作与竞争的主要平台。我国“十一五”规划纲要就已经明确“要把城市群作为推进城镇化的主体形态”，“十二五”规划再次提出“以大城市为依托，以中小城市为重点，逐步形成辐射作用大的城市群，促进大中小城市和小城镇协调发展”。在国家的新型城镇化规划中，再次明确将城市群作为未来城镇化发展格局的主体形态。目前我国已经形成了10个城市群：京津冀、长三角、珠三角三个国家级城市群；7个已经形成一定规模的城市群分别是辽中南、山东半岛、海峡西岸、中原、长江中游、关中、川渝城市群。按照发改委的目标，下一步京津冀、长江三角洲和珠江三角洲城市群将向世界级城市群发展，在更高层次参与国际合作和竞争，另外再打造哈长、呼包鄂榆、太原、宁夏沿黄、江淮、北部湾、黔中、滇中、兰西、乌昌石等10个区域性城市群。上述已经形成的10个城市群并非全部集中于沿海，其中东部地区5个，东北地区1个，中部地区2个，西部地区2个。这10个城市群面积占全国陆地总面积的10%，人口占全国人口的39.44%,GDP占全国的67.68%。

城镇群作为城镇化的主体形态，城镇群之间及内部人口流动规模庞大，人口流入和流出均呈集中趋势，人口流入集中特征尤为明显。城镇群流动人口分布呈现“极化”和“属地化”特征，东部城镇群和所在经济区内城镇群是主要人口流入区域。东部城镇群大规模的人口流入与流出并存，且绝大部分流入人口来自城镇群覆盖省份以外。城镇群的空间结构正由单中心向多中心转变，大城市周边中小城市不断崛起，人口集聚态势越来越明显，使城镇群发展走向均衡和稳定。

6．开发区建设成为推进城镇化的重要载体

截至2012年底，中国国家级经济技术开发区达到132个，国家级高新技术开发区111个，其他各级各类开发区已达1500多个，包括经济技术开发区、高新技术开发区、高科技工业园、保税区以及各类产业工业园。开发区一般是管委会体制，有财政人事等权力，但没有人大、政协、法院、检察院等机构，独立于行政区划体制之外。开发区已经成为我国经济发展重要动力和对外开放的主要载体。随着开发区的空间规模不断扩大，各种经济功能区彼此相邻甚至互相掺杂，经济功能区与行政区的分工交叉、功能重叠、机构重复设置，各功能区、行政区的政策不统一，流动人口管理难、社会治安混乱、环境污染严重等一系列问题出现。开发区作为政府派出机构，已经难以履行整个区域的社会管理职能，新时期如何规范和引导开发区的持续健康发展，探讨适合社会经济发展要求的行政管理体制成为今后重点考虑的问题之一。

三、中国城镇化发展态势

展望未来，我国的城镇化进程将出现一系列新问题，呈现出一些新的发展趋势。

1．人口和产业集聚趋势不断加强，城镇化发展的地区差异仍比较突出

经济发展是城镇化的第一推动力，城镇化水平和速度与这个地区的经济发展水平直接相关。我国的三大地域区域经济发展不平衡，导致城镇化的水平也存在很大的差异。东部沿海地区是我国的经济发达地区，城镇化水平很高，一般都达到了60%以上。未来沿海地区的城镇化的速度仍将保持较快的速度，人口和产业集聚的趋势不断增强，同时由于行政分割，各个城市之间、城市与外围地区之间的矛盾也不断加大，已成为我国城市群的整体协调发展的重要限制性因素。相对而言，中西部地区的城镇化水平仍然较低，进程较缓慢，缺少经济实力雄厚的大城市，中小城市发育水平低，还没有形成完善的城镇体系。由于历史原因以及技术资金的约束，中西部地区的发展活力不足，今后仍需要国家的政策倾向，大力扶持中西部地区各个城市的快速发展。

2．沿海地区以大都市区为中心的产业和空间集聚明显，城市集聚区在区域经济发展中的地位进一步凸现

我国东部沿海地区经济发达，经济实力雄厚，城镇化的速度很快。未来一段时间内，东部地区仍将成为我国经济发展的发动机，在我国城镇化进程中扮演重要角色。由于经济发展的惯性作用，沿海地区以都市区为中心的产业和空间集聚越来越明显，像珠江三角洲、闽南三角洲、长江三角洲、环渤海地区、辽中南地区、山东半岛等城市密集区正在以区内的特大城市为中心，形成大的都市连绵区，区域经济一体化的趋势不断加强。城市向郊区的蔓延是通过“兼并”或“合并”的形式进行的。在大都市区政府分治的模式下，各单个城市政府一般难以经济有效地提供各种基础设施和服务，加重了政府的负担，很难统一规划建设，越来越成为大都市区发展的障碍。各大城市向都市区的发展是一个总体趋势，但我国目前对大都市区和都市连绵区的研究尚少，对其行政区划体制和运作机制的研究更显不足，如何构建联系密切、运作高效的大都市区经济体制和行政管理体制，是将来一段时间内需要重视和解决的一个主要问题。

3．以开发区为代表的产业集聚区不断发展壮大，行政管理体制亟待完善

开发区凭借优越的政策优势和资源优势，产业经济获得持续快速的大发展，在未来一段时期内，以开发区为主体的产业集聚区仍然是中国经济发展的重要引擎。随着产业规模的不断壮大，开发区不仅成为城市重要的经济隆起点，也逐渐形成较大的人口集聚区，流动人口多带来社会治安混乱的问题，同时也出现较突出的环境污染问题。开发区作为政府的派出机构，对开发区繁重的社会管理职能越来越力不从心，需要开发区管委会逐步完成一级完全政府的机构设置转变。如何理顺各种开发区和新的产业区的行政管理体制，也逐渐成为政府操作层面上需要解决的问题。

4．经济发达地区乡村小城镇发展迅速，半城镇化现象及由此带来区域管理问题突出

在经济发达地区，中小城市也获得快速稳定的发展，经济总量较大，城镇化水平比较高。许多城镇已经成为第二、三产业为主导的工业城市，但由于行政建制的约束，仍然是城镇或县的建制，已经远远不能适应城镇经济发展的需要。在民营经济发达的珠江三角洲地区，如东莞市的虎门镇和厚街镇，2009年常住人口分别超过了50万和30万，已经达到大、中等城市的规模，但仍然实行镇—村的建制，给经济社会发展和各种配套设施建设和管理带来很大困难。江浙一带、山东沿海一些城镇也存在类似的问题，已经严重阻碍了我国城镇化的健康发展。经济发达地区出现了许多的半城镇化现象，表现为以下特征：大量外来人口涌入；经济增长迅猛；非农化发展快、程度高，但集聚低；非农建设用地扩展迅猛，但空间分布破碎零散；仍然实行各自为政的农业管理体制，不利于人口和产业的空间集聚和基础设施的共建共享等。

5．许多城市的快速发展，导致自身城市建设用地不足，要求空间扩张的需求日益强烈

随着城镇化进程的加快，城市人口不断增多，城市用地规模也不断扩大，原有的城市用地越来越不能满足城市快速发展的需要，城市空间的扩张越来越大。同时城市中心区与外围地区的经济联系也日益密切，迫切需要重新整合城市与周边地区的行政体制关系，保证城市未来发展有充分的扩展空间，以利于资源的高效利用、产业的优化配置、基础设施的整体配套。从福建省的实例来看，改革开放以来泉州市中心城经济和人口有了很大发展，而土地面积没有扩大，以致当前中心城区经济和人口密度过高。从未来城市可用地分析，中心城可用地只剩约20km2，与城市发展需要用地相差甚大，只有通过扩大市辖区范围，才能满足城市发展用地的需求。

6．不同城市缺少分工协作，各自为政的现象日趋突出，行政区边缘管理薄弱，发展混乱

由于我国特定的历史和体制背景，行政区的经济功能十分突出。在追求自身利益最大化的动机驱使下，各个城市政府对经济的不合理干预行为比较严重，使得行政区界限成为区域经济联系和发展的巨大障碍。在行政区的边缘地带，双方的政府都不予以重视和开发，基础设施建设和交通建设不配套，污染严重的一些企业便容易在管理薄弱的行政区边缘地带落户，脏、乱、差的情况非常严重，建设和管理特别混乱。要解决这些行政区边缘的问题，必须变革行政管理体制，加强区域的空间管理和协调，通过有效的区域空间管理，统一解决区域发展中出现的各类问题。

第二节 我国国土空间管理格局的演化态势与发展格局

一、我国国土空间管理格局演化态势及其面临的挑战

1．城镇化速度加快，城镇化水平快速提高——人口城镇化的挑战

改革开放以来，我国城乡人口的自由流动不断加快，城镇化进程快速发展。改革开放30多年来，城镇人口已经由1978年的1.72亿增长为2013年的7.31亿，城镇化水平由17.92%上升为53.73%，年均增长1个百分点，城镇化进程十分迅速。城镇化水平的快速提高，给城市的发展带来了很大的活力，同时也产生了交通拥挤、住房不足、城市负荷过大，资源承载力不足等一系列城市问题。

城镇化水平的快速提高，使城市发展规模越来越大，但没有引起城市数量的增多。从图1-3可以看出，新中国成立以来，我国的城市数量变化经历了三个阶段：第一阶段是新中国成立后到1980年，城市数量基本没有变动；第二阶段是1981年到1997年，这个阶段县级城市的数量快速发展，地级市的数量有一定的增长；第三阶段是1997年至今，县级市数量不增反减，地级市数量基本保持稳定。这主要是由于设市审批的冻结和（县级）市改（市辖）区造成的。凭借优越的区位优势和良好的发展基础，沿海地区的城镇化速度更快，人口和产业的空间集聚态势越来越明显，都市经济区和人口产业集聚区不断发育，开始形成以特大城市为中心的、多层次的、功能互补的规模庞大的城市群。截至2007年底，珠江三角洲地区的城镇化水平已达到82%，空间发展集中连片，基本呈现连绵成片的城市景观。

目前，我国已进入城镇化快速发展的新时期。据专家预测，今后10—15年，城镇化水平年均增加0.8到1个百分点。也就是说，每年将新增加1000万到1300万的城镇人口。如此庞大的城镇人口规模将如何分布？目前的658个城市已经不堪重负，考虑到有限的资源环境承载力，不可能再容纳太多的城镇人口，因此，快速的城镇化进程给我国的国土空间格局和城市发展带来新的挑战。

2．城市建成区扩展迅速，空间发展混乱无序——土地集约利用的挑战

伴随着快速的城镇化进程，城市自身的规模也不断扩大，城市建成区面积增长也十分迅速。全国各地区城市建成区面积从1984年的（295个城市）8842km2增长到2012年的35633km2（658个城市），城市数量翻了一番，而建成区面积翻了两番。近年来，北京、上海、天津、哈尔滨、武汉、南京、广州等特大城市周围的若干县区，均已建设成为城市新区。

由于缺少有效的空间管制，城市扩展呈现无序蔓延的发展态势，大城市“无限”扩大，呈“摊大饼”式圈层扩展，空间发展混乱无序。全国各地兴起的开发区建设、大学城建设造成了新时期的“圈地运动”，吞噬了万顷良田，国土空间开发集聚与粗放并存，土地浪费十分严重。面对国家18亿亩保有耕地的红线和最严格的土地保护政策，如何引导我国城市的健康有序发展成为亟待探讨和解决的重要问题。

3．区域差距不断拉大，社会矛盾突出——构建和谐社会的挑战

社会主义市场经济体制的不断完善，加快了各种生产要素的自由流动和空间集聚。人口和产业的空间集聚态势越来越明显，区域差距不断拉大。截至2012年底，东部地区9.5%的国土面积上，承载了38.2%的人口和51.3%的经济总量，人口和产业的集聚特征比较明显，并且与1992年的相应指标比较，东部地区增长最快。就人均GDP而言，东部地区20年内增长了28倍，而其他三个地区一般增长了17—22倍（见表1-5）。这说明区域差距不断拉大，国土空间发展不平衡的问题越来越突出。

区域差距的拉大造成了各地区发展的不平衡，由于经济发展缓慢，常常造成就业机会不足、公共服务设施不配套、社会服务与社会保障措施不到位的情况，由此也产生了很多的社会矛盾，给我国构建和谐社会带来了很大挑战。由于资源禀赋和发展基础的巨大差异，区域之间的经济发展差距很难缩小，但通过投资倾斜和政策配套，完全可以扶持落后地区的发展，逐步缩小社会发展差距，实现公共服务均等化，为构建和谐社会创造良好发展环境。

4．空间管理乏力，空间资源意识薄弱——主体功能区划的挑战

长期以来，我国政府集中精力抓经济建设，主要通过制定宏观的经济调控政策促进各地经济的快速发展，而对于空间管理长期缺位，一直没有制定相关的空间发展政策，空间意识淡薄。在新的形势下，政府职能正在发生积极转变，逐渐由管理型政府转变为服务型政府，对经济的直接管理将不断减弱，而对于区域的宏观调控力度将不断加强，也就是说，空间管理和优化调控将成为政府的一项新的重要职能。

为了抑制各地高度膨胀的发展冲动，科学理性地认识各地的发展优势，制定差别化的区域政策，我国政府在“十一五”规划中明确提出了实施主体功能区划的发展思路，希望通过各个地区不同的主体功能定位，引导不同的地区形成规范有序的发展格局。全国和省区两级主体功能区划的实施，都力图突破原有的行政管理体制，而按照不同地区的主体功能定位进行空间引导和优化调控，由此也给现行的行政区划格局带来了新的挑战。

二、我国国土空间管理的新格局

1．我国国土开发的总体格局

我国各地区支撑经济建设的资源系统和生态基础大不相同，对外对内联系条件和区位条件因地而异，经济社会发展水平和经济技术基础差距很大。因此，各地区在全国经济、社会、资源、生态系统中所履行的功能应当是不同的，发展战略和发展政策应当是有所差异的。从发达国家的经验看，规范的市场作用和健全的法制约束，有助于各地区在扬长避短的基本原则下，通过实现自身的功能价值，而获得持续发展的机会和效果。因此，推进形成主体功能区将是构筑我国未来国土利用空间格局的重要基础。

未来我国国土开发利用空间格局变动的主要趋势是：人口产业的集疏过程和功能的区域分异过程。由此形成了空间人口产业的集疏格局和主体功能区格局。人口的集疏过程是人口产业的空间集疏格局形成的主导过程。其中，人口和产业集聚的区域，在未来15年的中国经济发展中，将进一步发挥重要的作用。而我国未来国土开发空间结构的基本形态，将由“发展轴—集聚区—其他类型区”组成（见表1-6、图1-4）。

2．发展轴

（1）一级发展轴。

发展轴是人口、城市和产业集聚形成的带状区域。按照发育阶段、集聚规模及其对全国经济空间组织发挥的作用程度，可以分为一级轴和二级轴。一级轴被称为经济带，至少贯穿2个都市经济区，包括沿海和长江两个经济带，形成“T”字型的结构。经济带主要以优化整合、提升改造为发展重点。二级轴被称为开发轴，则至少贯穿2个人口-产业集聚区或都市经济区，以重点开发为主体功能。其中，以海岸地带和长江沿岸作为今后几十年我国国土开发和经济布局的一级发展轴线。

（2）开发轴。

目前，我国正在形成的开发轴有4条：京广开发轴、东北开发轴、西北开发轴和西南开发轴（见表1-7）。

3．集聚区

集聚区是人口、城市和产业密集分布的区域。按照发育阶段、集聚规模、在全球经济体系中的地位以及在全国经济空间组织中发挥的作用等，集聚区可分为两类：都市经济区与人口-产业集聚区。都市经济区具有国际意义，体现国家竞争能力，并直接参与国际竞争，是国家综合竞争力的重要组成部分，也是引导国家实现全面发展的核心地区。人口-产业集聚区具有国家发展战略意义，承担国家大区域经济发展的职能，是我国区域级发展的重要地区。

（1）都市经济区。

都市经济区的主体功能，是我国参与国际竞争的核心区域，在我国国土开发利用的总体格局中，具有很强的控制力和影响力。改革开放以来，这类区域在经济社会发展取得巨大成就的同时，资源和环境问题日益突出，发展需求和资源供给之间的矛盾冲突不断加剧，生态质量整体恶化。都市经济区内部人口和城市分布不尽合理，盲目的快速城市化和城市间缺乏协调发展，削弱了区域的整体竞争能力。区域基础设施共建程度和共享程度低，体制和机制建设远远不能满足都市经济区现代区域管理的要求。今后，要以提升参与经济全球化的能力为主体功能塑造的基本导向，建立高密度、节约型、高效率的区域经济社会运行系统和空间格局。为此，都市经济区应首先成为国家创新体系和现代服务业网络系统中的主要节点和支撑区域，工业发展应以先进制造业和高技术产业为主导（见表1-8）。以区域整体观念审视单个城市的发展取向和规划，城市化和工业化切实走资源节约和环境友好型的道路。把营造发达的区域基础设施体系和资源环境保障系统，作为进一步加大都市经济区人口和经济集聚的根本举措。加大对外开放力度，尽快实现对外贸易和利用外资结构上的根本转变。

（2）人口-产业集聚区。

人口-产业集聚区是未来我国人口和产业进一步集聚的重点区域，在组织大区域经济、支撑全国整体实力进一步抬升中，发挥着重要作用。改革开放以来，这类区域在所处的大区或省内中，都是经济最具活力、人口和产业经济持续快速增长的地区，大多形成了优势产业群（见表1-9）。目前，资源环境承载能力依然较强，尽管同都市经济区的发展条件、前景不处于一个层次，区域发展的自然条件、区位因素、经济基础、竞争能力和前景等都有一定的差距，但整体上发展不足，工业化和城镇化水平不高，区域比较优势还没有充分得到发挥，仍有很大的发展余地和潜力。今后，要进一步强化处于龙头地位的中心城市对区域经济的组织协调、辐射带动功能，推进城镇化健康发展，在积极吸纳外来人口过程中，注重提高城镇化质量。着力发展优势产业，立足区域合作，加强产业配套能力，形成产业发展集群。特别要注重传统产业的改造，在技术提升过程中培育新的经济增长点。重视发挥人口产业进一步集聚过程中区域规划的合理引导与约束作用，避免重蹈都市经济区在大开发过程中出现的资源浪费、环境污染的覆辙。

4．其他类型区

其他类型区是指在国土开发利用中具有战略功能的类型区，包括应扶持的欠发达（贫困与相对贫困）地区、陆域边境地区、食物与矿物和能源安全保障地区、生态保障地区，以及自然文化遗产保护地区等类型地区。由于不同类型地区的空间尺度差异很大，加之不同类型区之间以及同“集聚区”之间的关系具有不同特点，因此，有必要将“其他类型区”在国土利用空间结构组织中划分为两个层次。禁止开发区、反功能区（大的功能区内部存在的与大功能区主体功能不同的其他功能区）为第二个层次，该层次在功能定位、发展导向和区域政策方面，属于优先级。

在充分认识经济全球化和国家管理体制转型对塑造我国国土开发格局影响的基础上，高度重视国土的自然本底和开发利用现状赋予不同地域的功能要求，科学把握人口空间流动和产业发展布局的基本趋势，把构建高效、节约型、疏密有致的国土利用格局作为核心内容，是实现增强国家可持续发展能力和整体竞争力的重要途径。

第三节 都市经济区的崛起与重要地位

一、都市经济区是发达地区城镇化发展的高级形态

在全球城镇化水平提高的过程中，大都市连绵带与城市群的快速扩张是一个具有普遍意义的趋势。1950年全球超过100万人口的城市约50个，1982年达到278个，1992年达到230个，2008年达到420个。在两代人的时间里，墨西哥城从1950年的310万人增长到1999年的1790万人，圣保罗从280万人增加到1750万人，首尔从100万人增加到1000万人。1975年，全世界仅有纽约、东京和墨西哥城3个人口超过千万的超级大城市，目前已经有20多个，全球排名前25位的超大城市承载了全球一半的财富创造。据联合国预测，到2050年全球城市人口的比例将超过75%。与此同时，未来全球最大的40个超级大都市区仅占地球极少的面积，却有18%的人口在其中生活，这些人将参与全球66%的经济活动和大约85%的技术革新（周民良，2010）。由此可见，都市经济区是发达地区城镇化发展的高级形态，都市经济区在全球区域发展格局中占据越来越重要的作用。

二、中国都市经济区的重要地位

我国发育比较成熟的都市经济区主要分布于珠江三角洲、长江三角洲和京津冀北地区。这三大都市经济区以4.7%的土地面积，承载了我国40%以上的经济总量和人口（见表1-10），是全国经济发展的引擎，具有很强的控制力和影响力，在全国经济格局中占有重要地位，引领我国经济的持续快速发展。

长期以来，国家只重视经济要素的调控，忽视了空间的管理和调控。在国家“十一五”规划中提出划分主体功能区，以加强和规范国家的空间管理政策和财政转移政策。目前业已启动并开展的全国主体功能区划工作，其中的“优化开发地区”是经济实力雄厚、城镇化水平高、经济联系紧密的地区，也就是都市经济区。尽管三大都市经济区的经济社会取得持续快速的发展，但资源和环境问题日益突出，发展需求和资源供给之间的矛盾冲突不断加剧，生态质量整体恶化。随着城市土地的快速扩展，工业区无序布局，粗放的土地利用不可持续，都市经济区的空间管理亟待加强。但目前来看，对于都市经济区内部的地域构成还不清楚，急需寻求科学的判读方法，掌握都市经济区的发展现状，有针对性地加强空间管理和空间调控。

第四节 内容设计与研究框架

一、主要内容

本研究以“珠江三角洲都市经济区的空间组织”为题，选择珠江三角洲都市经济区为主要案例，探讨都市经济区的形成过程、空间格局、空间演化机理以及地域功能与空间结构变化对生态环境的影响。概括起来，研究内容包括以下几个方面。

（1）探讨都市经济区相关概念的演进与辨析，全面综述都市经济区地域功能演化方面的国内外研究进展。与都市经济区相关的概念比较多，如城市群、城市经济区、都市圈、都市带、都市连绵区、巨型城市区等。本研究尝试从概念提出的背景、概念的内涵及应用领域等方面进行系统深入的分析和整理，厘清相关概念的区别与联系；系统回顾和评价近20年来国内外的相关研究成果，为本研究提供理论铺垫和分析思路。

（2）深入分析珠江三角洲都市经济区地域功能演化的阶段性特征，系统总结珠江三角洲都市经济区的形成过程。本项目拟利用珠江三角洲1980年、1990年、2000年和2007年的TM/ETM影像以及土地利用数据进行遥感解译，并结合社会经济统计数据进行GIS空间分析，比较不同发展阶段地域功能的变化以及空间格局的主要特征。

（3）综合运用GIS和数理统计方法，对珠江三角洲都市经济区的地域类型与空间分布格局进行空间判读，探索都市经济区地域类型的划分方法，识别都市经济区的各种地域类型，明确各种地域类型的内涵；研究都市经济区内部各种地域类型的基本特征；研究都市经济区各种地域类型的空间关系，解读都市经济区的地域空间结构。

（4）全面解读珠江三角洲都市经济区地域功能演化的影响因素。本研究试图从城镇化进程与地域功能演化、产业转移与地域功能转换、人口流动与地域功能变化、区位条件变化与地域功能重组、区域政策与地域功能变化等方面深入分析珠江三角洲空间演化的影响因素。

（5）分析珠江三角洲都市经济区地域功能演化的生态环境效应。建设用地的快速扩张与农用地的急剧减少是同步发生的两个过程，地域功能的快速变化引起都市经济区地域空间格局的急剧变化，由此也引起区域生态安全格局的变化，对区域生态环境带来了诸多影响。一般说来，在不同的发展阶段、不同的地域功能对生态环境的影响程度不同。通过本项研究，试图总结在不同的演化阶段生态环境的区域响应，探讨都市经济区的空间演化对区域生态安全格局的影响。

（6）探讨珠江三角洲都市经济区地域功能结构的形成演化机理，分析其空间演化态势。在珠江三角洲都市经济区地域功能的演化过程和空间格局研究的基础上，进一步深入分析都市经济区地域功能演化的作用机理，拟重点从经济驱动力、社会驱动力、自然驱动力、交通引导与区位重塑、空间需求与供给、结构与功能转换等方面展开探讨。

（7）分析珠江三角洲都市经济区地域演化过程中存在的问题，提出优化调控的对策与建议。针对都市经济区空间演化中存在的主要问题，树立科学的空间观，贯彻主体功能区划的原则与思路，重视都市经济区的空间安全，以区域空间结构和功能结构的有序化和提高空间运行效率为导向，进行地域主体功能分区，探讨相应的空间调控和优化对策，保障珠江三角洲的生态安全，优化区域空间格局，促进珠江三角洲都市经济区形成合理的地域功能结构和实现区域可持续发展。

二、研究方法

1.RS及GIS方法

地理学研究的基本问题之一是“哪里有什么”。RS（遥感）和GIS（地理信息系统）分析方法，为研究区域空间形态与空间结构问题提供了新的方法。本研究拟突破传统的界定方法，引入遥感影像分析方法，从形态学和景观学的角度研究都市经济区内部由哪些地域类型构成，不同的地域类型是怎么分布的，彼此的空间关系如何。同时运用GIS的空间分析功能，分析都市经济区内部各种地域类型的空间关系，在此基础上总结都市经济区的地域空间结构。

现代遥感和GIS技术使进行空间结构的研究成为可能。本研究利用高分辨率的TM遥感影像和Google Earth数字影像，运用ENVI和ArcGIS等空间分析软件进行空间解译和类型判读，增加了科学性和时效性，能够客观地反映出都市经济区各种地域类型的实际分布情况，另外还运用了PhotoShop和CorelDraw等软件进行了辅助制图，图文并茂，增加了直观性和可读性。

2．定性与定量相结合

从文献综述到都市经济区的基本理论，先进行总体的概述和定性分析。再根据统计数据对都市经济区的结构特征进行定量分析。结合对珠江三角洲遥感影像资料的解译，运用ArcGIS的空间分析功能，定量分析各种地域类型之间的空间关系。定量分析与定性论述相结合，解析都市经济区的发展特征和空间组织过程。

3．室内研究与野外调查相结合

珠江三角洲是我国发育比较成熟的都市经济区，以此为案例开展都市经济区地域类型的研究具有较强的典型性和代表性。运用综合分析与典型案例分析方法，首先根据珠江三角洲都市经济区的遥感影像资料进行室内判读，初步把握其基本格局，然后再进行实地调研和验证。2006年，作者参与广东省国土规划的编制，在珠江三角洲进行了半个多月的实地调研，在室内处理好影像结果后，为了验证图像处理的准确率，又进行了近十天的实地探勘和样本点验证，基本保证了研究数据的科学性和可信性。

4．归纳比较法

通过解译珠江三角洲不同时段的遥感影像，运用比较法分析各个阶段地域功能演化的异同点，揭示不同阶段影响地域功能演化的主要因素，探讨都市经济区地域功能的形成演化机理。进一步抽象和归纳都市经济区的形成演化过程，总结地域功能的演化模式，指导其他都市经济区空间结构的合理有序发展。

5．多视角多理论综合研究

运用经济地理学、城市地理学和空间经济学等学科的理论，对都市经济区的空间结构与空间组织、演化机理进行深入探讨。“问题导向与目标导向相结合，格局研究与机理研究相结合”，主要指系统总结都市经济区的成长过程，发现都市经济区形成过程中存在的主要问题，同时以构建都市经济区合理的空间结构为目标，研究都市经济区的形成机理及调控途径。

三、技术路线与研究框架

遥感具有感测范围大、综合、宏观、信息量大、获取信息快、更新周期短、动态监测的特点，而ArcGIS具有强大的空间分析功能。本书应用遥感技术和GIS技术，从陆地卫星获得不同时期的遥感图像，通过遥感图像解译，得到珠江三角洲都市经济区1980年、1990年、2000年和2007年4个时段的土地利用格局和生态景观格局，获取不同功能地域类型的遥感矢量数据。结合社会经济数据的空间分析，用所解译出来的矢量数据制作不同时期的珠江三角洲都市经济区功能地域的空间分布图，借鉴地域分异理论、景观生态学理论、因地制宜和空间结构的有序法则等战略思想，利用计量地理学中多元回归和聚类分析方法，从时间序列和空间序列两个角度探讨珠江三角洲都市经济区近40年来的地域功能演化过程。具体的研究视角如图1-5所示。

以国内外相关文献的整理和综述为前期准备，以遥感影像及相关社会、经济、生态环境的统计数据的分析为依据，以讨论都市经济区地域功能的演化过程及演化特征为基础，以总结都市经济区地域功能演化的影响因素及其生态环境效应为突破口，以归纳总结都市经济区空间演化的作用机理为重点，以优化调控都市经济区区域空间结构的合理有序化发展为落脚点，系统深入地讨论珠江三角洲都市经济区地域功能的演化过程、空间格局及演化机理、三位一体，进一步预测珠江三角洲地域功能结构的演化趋势。通过地域主体功能分区进行空间的引导和调控，为新时期加强区域空间管理和优化组织提供有力的参考依据（见图1-6）。

四、数据资料来源与处理方法

1．数据主要来源

由于本研究拟立足于地域功能演变的角度探讨珠三角都市经济区的发展演化过程，因此需要的支撑数据较多。作者先后向中科院资源环境科学数据中心、中科院地球系统科学共享网络和广东省国土规划课题组找到了一系列相应的数据，有力地支撑了本研究，具体的数据情况见表1-11、表1-12、表1-13。

2．数据处理流程与处理方法

由于从数据中心获取的基础影像较丰富，给数据的分析处理带来了一定的便利。其中，1980年和2005年的珠三角土地利用图已处理好，直接按照本书界定的地域功能进行分类提取即可。1980、1995、2000、2008年四个时间段提供的是TM/ETM原始数据，需要经过复杂的图像处理流程，方能解译出这几个时间段的土地利用矢量分析图。

首先，配合中国行政区划1∶100万基础地理数据确定研究范围和辅助遥感图像预处理。卫星影像图经波谱融合、辐射增强、几何校正、遥感解释、专题输出、叠置分析等技术处理，得到不同时期珠江三角洲都市经济区不同地域类型的规模、形态及空间分布等信息，结合统计数据以及生态环境相关资料，组成本研究的基础数据。

图像处理流程大致可以分为以下几个阶段（见图1-7）:①遥感图像前期处理阶段。包括图像辐射纠正、几何纠正、图像匹配等。该过程是整个土地利用研究的关键所在，图像几何纠正和图像匹配的精度直接影响着图像分类精度和改变监测处理精度，而且这种影响是不可弥补的。②遥感图像分类处理阶段。本研究主要采用监督分类和决策树分类相结合的方法进行土地利用类型解译。③改变监测处理阶段。本书利用图像差分、分类后比较法对图像分类进行二次校正。

解译好不同时段的土地利用矢量图之后，就可以按照本书的地域功能分类分别提取9种主要的地域类型，分别建立相应的图层，并通过ArcGIS空间分析功能进行土地利用转换矩阵的运算和统计分析。