台湾的青年贫穷化与住宅问题

黄丽玲（中国台湾）

摘要：在台湾，年轻人面临低薪资、工作不稳定的状况，不安感日渐增加，高房价又加重生活负担，导致有越来越多人选择不婚不育。超高房价不再是经济发展的良性指标，而变成了对于台湾社会可持续发展的威胁。近年来，由于社会住宅推动联盟以及其他民间团体的倡议，政府开始推动只租不卖的公共住宅政策，满足都会中青年与弱势者需求。本文分析台湾的住宅和财富积累与贫富差距恶化的关系，并从中讨论世代不正义的问题。本文也整理近年来政府通过公共住宅政策，吸引年轻人支持的相关方案，并分析公共住宅可作为连接公共服务、社会资源再分配以及重塑都市生活的政策潜力。

关键词：台湾 青年 贫穷化 住宅问题 公共住宅

作者黄丽玲，台湾大学建筑与城乡研究所（台北）

 

2011年占领华尔街运动以“我们都是99%”为要求，控诉全球化经济所带来的不平等日益恶化、公司集团利益凌驾公共利益、位于金字塔顶端的1%人口占取社会多数财富的状况。在《纽约市占领宣言》中，宣告了由经济利益主导民主过程所带来的种种社会不公义，包括：大公司将工作外包而削减劳工保障与薪资，由纳税人支付的纾困方案却给付了管理阶层巨额红利、大公司也垄断了农业体系等状况，以及各种市场化对于社会福利的削减（莎拉·冯·吉尔德，2012）。在政府的种种新自由主义的政策下，造成青年贫穷化的现象。例如教育的市场化，使青年背负沉重的助学贷款，损及教育作为基本人权的意义亦加深其困境。占领华尔街运动在2011年底快速地扩张到其他各地，而在许多地方，占领运动以年轻人为主体，表达了青年对于社会前景的忧心。他们是来不及享受经济增长果实，却承担经济发展之不正义的一代。他们成长在传统权威松动、网络与社会媒体兴起的时代，也对生活方式有更多样的想法，但是他们面对的现实却无比艰困。

虽然台湾在2011年10月有劳工团体亦发起占领101大楼的行动，但真正的大规模占领行动在2014年3月才发生。台湾的年轻人为了反对草率审议就匆促通过的《两岸服务贸易协议》而占领了“立法院”，他们要求法案的审议要能符合公民参与、保障人权、信息公开、“国会”监督、政府负责等原则。事实上，促使年轻人采取激烈抗议形式的是持续累积的对政府施政的普遍不满。市民与民间团体在“立法院”周围长期集会，讨论包括教育、社会发展、人权等各种社会议题。期间也有数次大规模群众动员。3·18青年占领“立法院”的行动为期约3周，被称为“太阳花学运”。《今周刊》与世新大学财务金融系教授郭乃锋、波仕特在线市调网合作，在2014年学生反服贸抗议行动的隔月发表了“青年世代正义大调查”。调查发现，年轻人除了抗议审议的草率与不透明，他们也担心，台湾以中小企业为主体，反映地方特色与灵活的经济模式，在面临大资本的竞争时，将会流失优势而导致边缘化。更重要的是，他们对于政府所谓的自由化政策也充满怀疑。虽然台湾出口一直增长，但是薪资水平却停留在十五年前，证明经济发展的结果没有反映在人民的生活质量上。低薪、高房价、高失业率是让年轻人对社会不抱期待的主因。21到35岁的民众中六成认为生活将不如父母，《今周刊》更称年轻一代是“被出卖的世代”。

“太阳花学运”带动了台湾年轻人参与社会改革的热潮，也有些人参加了2014年6月的市长以及议员等“9合1选举”以及2016年的台湾地区领导人大选。在这两次选举中，公共住宅议题成为有指标意义的社会政策，以弥补逐渐加深的贫穷化现象。而2014年10月4日，许多曾参与“太阳花学运”、由年轻人所组织的团体也与住宅运动团体结合，参与了以住宅人权为要求的“巢运”。由于选票考虑，许多地方政府陆续锁定年轻人为新建公共住宅的主要入住对象。本篇文章以台湾为背景，分析青年面对的都市社会状况与居住困境，并探讨台北市与新北市新近的公共住宅政策中，针对青年入住者在制度与规划设计上的相关安排。除了相关学术论文、相关杂志与政府文件的引用，本文的写作架构大部分来自于我近年来对于台湾住宅政策的观察与参与，尤其是2010年以来我与都市改革组织的伙伴们与日本、韩国、荷兰等住宅运动团体进行交流，大家也更清楚地认识到台湾住宅问题与其他地方的共同点与差异性，并且在这些思考上发展我们的社会住宅运动。近年来“内政部”、台北市政府与新北市政府陆续推动社会住宅政策，我多次受到地方政府、社会组织或青年团体的邀请，参与相关讨论。文章中的观点除了来自于自我反思，亦多受到相关团体与听众的启发。

一、穷忙族与住宅问题

在亚洲，以日本为首，有许多地区从二次大战以后曾经享有快速的经济增长。1990年代初期，韩国、中国台湾、新加坡与中国香港地区，并列亚洲四小龙，更被世界银行认为是缔造了“东亚奇迹”（East Asian Miracle）（World Bank, 1993）。然而历经约一个世代的高速经济增长并未持续。相反，跨越千禧年之后，这些地区很多的年轻人都面临了比上一代生活更为艰困的情境。这一方面是由于过去依赖于劳力密集的工业多数外移，新的产业转型不易，导致失业率逐渐提高；另一方面则是这些地区也迈入了经济增长之后的人口转型（demographic transition），从高死亡率、高出生率，转移到低死亡率、低出生率的人口发展阶段。因此有如世界银行所预测的，东亚虽是世界上人口转型最快速的区域，之前在1965年到1990年曾有的劳动人口增长率大幅超越受扶养人口增长率的“人口红利”已经消失，取而代之的是高龄化与少子化。年轻人的扶老率快速增加，负担日益沉重，“东亚奇迹”不再，新的经济增长区域则逐渐转向东南亚与南亚（Bloom & Williamson, 1998: 419-455）。面对这一社会情境，政府理应大力介入，引导社会分配与投资，但是主流政策却倾向削减税收与社会福利、加重政府债务。另一方面，由于高等教育的市场化，年轻人的教育支出越沉重，但学历却未保证较佳的就业机会。种种不友善的社会发展走向，威胁了生活的安定性，年轻人的结婚年龄不断延后，不婚与不育率也大幅提高。

日本早在1990年初期就遭受泡沫经济崩坏的震撼，因此对于脆弱群体（vulnerable groups）的社会成因与处境累积了大量精辟的研究。大前研一在2006年出版了《M型社会》（M-shaped Society）一书，指出日本中产阶级消失、社会阶级逐渐两极化，以及中产阶级流为低薪阶级的状况。他指出，中下阶层占日本社会80%，社会流动的减少也使得贫穷世袭化（大前研一，2006）。近年来，日本社会崩坏的状况日益严重。日本学者藤田孝典于2015年出版《下流老人：一亿総老后崩壊の冲撃》一书，提出了年金制度崩坏、老人长期照顾缺乏人力、医疗与生活质量恶化的预言（藤田孝典，2015）。接着2016年，藤田又出版了《贫困世代》（Poor Generation）一书。这个名词指称日本目前15到39岁的年轻人，他们是新的社会弱势，未来将成为“底层老人”后备军。藤田指出，相较前一阶段泡沫经济崩坏时年轻人所遭受暂时失业或短期生活困苦的状况，现在日本的年轻人因为雇用环境的激烈变化而陷入了一辈子的困境，也就成为“穷忙族”（working poor），社会贫困更使年轻人被迫放弃结婚与生养小孩（藤田孝典，2016）。

但是如何解决这一社会困境？有意思的是，藤田引用川田菜穗子的研究指出，欧美先进国家经验显示，能够提供低房租的国家，其家庭组成率越高，越能够有效改善少子化。藤田分析，日本以前在二次大战后经济大幅增长阶段，曾经通过地方政府以及都市再生机构（UR）提供公共集合住宅，架构了优秀的住宅政策作为劳动者的后盾。在那个时代，只要顺利就职，公司就会提供宿舍，或是介绍低房租宿舍，或是提供房租补贴。但是现在除了大企业之外，几乎都没有这样的福利。近年来公营住宅与UR住宅的数目保持在一定比率，并没有持续增加。另一方面，日本的“持家”（ownership）（所有权）政策，鼓励劳工贷款购屋，促使住宅高度商品化。目前日本公营住宅的社会福利角色日渐弱化，社会福利领域中也以身障人士、高龄者为优先入住对象，因此单身年轻人无法住进公营住宅。藤田认为，房租便宜又能让年轻人安心居住的住宅是“社会资产”。如果这些住宅的存量充裕，即使年轻人面对不稳定的雇用模式，或是遭遇低收入的情境，也都还能生活。但现在情况不然，多数劳工失业时，因为居住稳定受到威胁，无法拥有基本的生活质量而陷入困境。因此，藤田认为政府应该以社会投资的观点来整顿住宅政策，因为对于贫困世代来说，住宅是最重要的社会福利制度（藤田孝典，2016）。

的确，住宅资源扮演的角色值得我们进一步检视。住宅是人类基本需求之一，也与获得工作、教育、健康及公共服务等机会的可及性（accessibility）紧密相关。此外，住宅也有重要的经济意涵。主流的住宅经济学倾向于连接住宅与所有权（ownership），把住宅看成个人累积资产、在经济阶梯上快速前进的工具。但是另类的发展观点则认为住宅与土地不应该被商品化。社会所有与公共所有（socially and publicly owned）的住宅更能对社会平等与人类发展发挥贡献（Bratt, Stone & Hartman, 2006: 1-23）。不管是被称为社会住宅或公共住宅，指涉的都是政府以资金、土地、租税等手段积极介入住宅供给，而非将住宅视为商品、交由市场决定。从这个角度来看，社会住宅或公共住宅有高度的社会整合（social cohesion）的意涵，也有助于消弭社会不平等（黄丽玲，2016：381-408）。但是也有学者指出，欧洲与亚洲国家在住宅政策取向上有所差异。欧洲住宅发展是与福利国家的发展有密切关联，而亚洲国家的公共住宅政策，在早期多出于发展经济、发展都市建设与降低劳动力成本的考虑（福雷斯特·雷，2012：91-99）。对年轻人来说，离开与父母同住的状态，迈向成人化、拥有独立生活以及具有独特生活风格的过程中，住屋是关键议题。但是由于年轻人的经济能力与社会网络尚未稳定，他们的住屋资源往往非常容易受到劳动市场以及更大的社会条件的影响（Forrest & Yip，2013）。住宅价格的昂贵，更使得在住宅所有权成为世代间继承现象，买不起房子的年轻人则沦为更加贫穷化的状况。

二、台湾的青年与住房问题

类似藤田孝典所做的，早在2011年，在台湾由一群社会学者与工会组织者所出版的《崩世代》一书，已完整地描绘了台湾年轻人身陷的经济与社会困境，也点出这些不正义的成因。他们指出，与上一个世代相较，现今台湾的年轻人面临的困境包括创业难、薪资低以及学历贬值等现象。以往台湾社会的特性是高度的社会流动，其通道包括创业，以及通过高等教育与考取证照等途径，取得更好的职业生涯。就创业而言，1980年代晚期促使台湾名列亚洲四小龙的经济发展的基础是数目众多、灵活的中小企业，台湾的创业率也在1993年达到13%的高峰，也就是说100家企业中有13家是新创企业。但是在1990年代全球化加速，企业外移之后，1999年创业率已经下滑到6%。中小企业败退的结果是，大型财团逐渐主导台湾经济。《崩世代》作者群分析，台湾的大学毕业生薪资从2006年一路下滑，在2010年初次就职薪资大约只有26000元台币，研究所毕业生也只有31 000元。此外，由于在1990年代台湾有广设大学政策，随着大学入学率的大幅提高，年轻人开始面临学历贬值，出现了高学历高失业率以及工作贫穷（working poor）的状况。台湾生育率几乎为世界最低，学界认为是由于创业与就业面临困境，缺乏经济安全感，雇主不愿负担劳工的结婚与生育之相关成本、政府提供的社会福利保障不足等问题所导致，减低了年轻人的结婚与生育的意愿，使得人口生育率降低，有如对社会现状所提出的“生育罢工”（birth strike）。《崩世代》作者群也分析，政府不断减税、跟财团靠拢，更加深世代不公平现象。例如在社会支出方面，1994年之前台湾的社会福利支出占岁出比例不到9%；之后因为民主化的几次选举，社会福利支出逐渐提高到2001年的17%。但是后来由于财政赤字，社会福利支出只能维持在16%上下。另一方面，台湾的公债占税收比例却不断上升：1996年约占税收的10%，到2010年已经接近税收的40%。不断举债的结果是让年轻人以及后世子孙背负更多的债务（林宗弘等，2011）。

与新自由主义的全球化趋势相近的是台湾的社会贫富差距日益扩大的情境。以综合所得税计算，台湾家庭年所得最高5%与最低5%家庭的贫富差距倍数，在2005年时为55倍，到了2013年，所得差距飙升至99倍（郑琪芳，2015）。《天下杂志》报道，虽然根据政府主计总处的家庭收支调查，台湾所得前5%的家庭，收入约占全体比重的13%，但是若按照税赋资料统计，真实差距应比官方数据还要高出1倍多，接近31%。《天下杂志》引用洪明皇的研究，1977年到2011年间，金字塔顶端1%的高所得者，收入与其他99%逐渐拉大。此数字在2011年创下史上新高，为1 077万元比78万元。而其中1%的富裕家庭，在2011年所得占全台总所得约为14%；而10%的有钱人，则拿走了全体财富的44%。更重要的是，《天下杂志》指出，根据2012年调查，从2007年到2011年，台湾家庭5年来的财富增加，高达70%来自房地产和证券，总额达11兆元新台币。又因为台湾税制漏洞，房产、股票资产等隐形财富难以追踪，因此台湾财富集中、贫富差距的真实面貌，应远比上述统计更为严重。台湾所得分配恶化的状况，远甚于欧亚诸国，若加上土地交易等看不见的财富，台湾的贫富差距甚至可能超过美国，是国家竞争力与社会稳定的警讯，也使“台湾经济奇迹”形同破灭（张翔一、吴挺锋、熊毅晰，2014：67-91）。

《天下杂志》分析，所得分配日益恶化的问题，税制是关键。因为台湾所得税结构中，来自受薪阶级的薪资所得应纳税额始终超过一半，来自股市和房地产交易的税收比例却不到1%。在台湾房地产和证券的资本利得，占国民所得约60%，却几乎不课税，使得税基只有真正所得的30%到40%（张翔一、吴挺锋、熊毅晰，2014：67-91）。相对于美国富人的资产结构大部分靠有价证券和分红，在台湾，是否拥有房产与土地成为决定贫富的关键。在台湾，房屋和土地分开课税，但又不是按市价课税。房地产交易转移，是按照房屋评定现值与土地公告现值为基准，但这两个数字都与实际市价有很大的差距。如果按照现金赠与，必须要扣10%的赠与税，但是把现金变成房屋，在台北市节税空间超过70%。台北市在精华区一户市价3000万台币的住宅，缴的持有税比一台不到百万的国产车缴的税还要少。甚至在台北市位于仁爱路的“帝宝”豪宅，要缴的持有税都比大厦管理费还要便宜（熊毅晰，2014：84-85）。根据“中研院”赋税改革研议小组的研究，台湾以土地为主的资本利得税，未按实价课税，是国际罕有的现象。税率更低于国际水平。在先进国家中，赋税相对较低的美国，房地产持有税加上交易所得税平均将近15%。相较之下，台湾的房地产持有税，每年不到0.1%，交易所得税的资本利得税更仅有1.65%。台湾持续的“减税救经济”的思维，不但使台湾的租税负担率几乎名列全球最低，为12%，薪资所得与资本利得纳税额也呈现悬殊比例，加深社会不公，财富积累成为世袭。在2014年的调查显示，在台湾将近70%的人认为靠薪资收入无法改善自己的经济状况，中产阶级产生了强烈的相对剥夺感（贺桂芬，2014：86-91）。

在台湾，高房价已成为民怨之首。根据“内政部”统计，2010年房价所得比在台北市为16.42倍，新北市则为9.78倍，对大台北地区的一般家户而言，买房梦已遥不可及。而台北市30岁以下的年轻人，房价所得比已经超过21倍，贷款负担比更高达将近88%（见表1）。大台北地区的房价也超出国际大城市甚多（见表2）。虽然房价如此高，但人们高价所购得的房子却普遍质量不佳，景观、服务设施与管理维护也都和先进国家有不小的距离。另一方面，弱势者则面临居住危机，因为其经济能力无法在市场购得住宅，但只租不售的公共住宅却极端不足。2010年全台湾只租不售的公共住宅比例仅为住宅存量的0.08%，台北市的比例为0.68%，与需求相差甚远。弱势居民只能仰赖私人廉价出租房，但是身障人士、高龄者与低收入者等社会群体在租屋时又经常面临房东不愿出租的状况，都市更新又使便宜的租房快速消失中。

如果比较台湾居住状况从1990年到2000年再到2010年的变化，共住率从13.3%上升到17.4%，再到20.5%，显见房价增高，许多负担能力不足的家庭必须以共住形式解决住屋需求，特别是年轻人更加依赖与父母共住。另一方面，根据2010年住宅普查，全台湾有超过19%的空屋率。在首善之区台北市，更高达13.8%的空屋率。台北都会区的高房价与高空屋率，说明了房价的腾高并非“供需”议题，而是炒作以及住宅资源的错置，也是财富集中与社会不平等的根源。都市地区在缺乏公共住宅政策介入、租税制度有利土地商品化取向下，导致住宅不安定的状况，甚至危及人权。

三、住房问题的成因

在台湾，居住权受到忽视的状况是长期以来住宅政策方向偏误所致。台湾在战后以及高度经济发展期间，并未有过计划性的公共住宅政策。早期在美援与联合国专家影响下的住宅政策，被转化资助与国民党有关的社会群体建屋与购屋的方案。虽然有少数住宅，例如“整建住宅”被提供为都市开发安置违建户，但对弱势族群仍缺乏系统性的住宅资源的照顾。政府比较积极介入住宅市场的，主要是各相关机关配住的部分，例如政府组织或国营企业单位的宿舍，特别是军人眷舍等。在这一段快速都市化的过程中，私人住宅市场才是住宅供应的主要来源。1970年代中期，由于全球经济危机，物价上涨、住宅价格飙涨，使住宅问题升级为都市危机，于是国民党政府在1975年推出“6年经建计划”以提振经济发展，其中包括“国民住宅6年兴建计划”。此外，政府并颁订《国民住宅条例》，规定由政府负责法令研拟、政策推动及督导，而市及县则负责实际兴建。但国民住宅也是属于出售“所有权”（ownership）的住宅形态，租赁国宅存量极少。后来由于国宅区位不良、兴建成本升高以及贷款额度等限制，加上第二次石油危机导致住宅市场不景气，也造成了国宅滞销的状况。1982年开始，虽然国宅仍持续兴建，但政策实际上已经转为“以奖励民间兴建为主，政府兴建为辅”（台大土木研究所，1988）。此一时期的国宅不仅完成率低，更由于国宅单位不愿积极负担管理责任，而允许国宅承购或转租，国宅的转租与转售率较高。另一方面，国宅居住者以中收入者占多数，真正低收入者少之又少（张世典，1981），说明国宅政策无法服务真正需要的对象。究其原因，由政府所兴建的国民住宅虽然售价较民间市场为低，但中低收入家庭偿还能力及自筹配合款的能力却更薄弱。在后期则因为采用都市的精华土地营建价位的高质量国宅，以致中低收入者无法负担。甚至为了促销，政府逐步开放国宅承购对象的限制，而忽略了早期所宣示要照顾的中低收入者（米复国，1988：97-147）。

1987年“解严”之后的政治转型中，地方派系的政商关系进一步上升到“立法院”，使政府朝向解除管制、强化市场机制的方向前进。政府多次宣示将房地产定义为“火车头产业”，给予税法与土地的优惠，这加速了房地产的市场化以及土地炒作（王振寰，1996）。在1990到2001年间，政府直接兴建方式与奖励投资兴建模式已各占一半左右（陈怡伶、黎德星，2010：105-131）。这个阶段的另一特点是，国宅兴建并非针对中低收入阶层，而是以（军）眷村改建（眷改）为主要内容。眷改推动模式从早期军方和地方政府合作直接兴建模式，在1996年增加了奖励民间参与投资兴建、委托民间机构兴建以及办理标售等方式。这些兴建机制以及成屋多采标售，使眷村改建演变为独特的国有土地私有化之途径。另一方面，在房产炒作风气中，许多国民住宅更由于在都会中的区位佳，在近年都市房价炒作热潮中跃升为炙手可热的商品。1989年无壳蜗牛运动兴起，要求政府干预房地产市场，使中产阶级能够负担买房，加上当时空屋率逐渐上升，学者多建议政府短期内应减少兴建国宅，而转以购买住宅贷款补贴鼓励消化余屋。在1990年代，住宅政策逐渐转向以政府以贷款补贴人民购屋自有为政策导向。1999年，政府正式宣布停建国宅。2000年以后，各地方政府国宅相关管理单位逐渐裁并，逐渐以提振经济等说法，进行数次优惠房贷方案，更以减轻民众负担之由减低相关税率，鼓励购屋。

相对于购屋市场，租屋市场则受到政策忽略。在台湾多数屋主通过非正式（未经法院公正）的契约出租房屋，以逃避租金的课税。非正式契约的状况也使房客的权益难以受到保障，往往在遭遇到租赁纠纷时成为弱势的一方。房东也不积极维修房屋，租屋居住质量无法提升。大学生在外租屋，消防等各种安全也常有疑虑。老年人、身障人士、受家暴妇女等弱势族群，还经常面临有钱租不到租屋的歧视状况。政府对民间租屋市场采取放任态度，因此也缺乏具体法令保障人民租屋权益与需求。

总结以上台湾国宅政策的演变，政府以“有土斯有财”作为将土地与住宅商品化的借口，放弃政府应该要负担的居住人权的责任。公有出租住宅理应是公共住宅政策的核心，然而它在台湾的国宅发展史中却始终只有微不足道的角色。若以2010年公有出租住宅数量占所有住宅存量的比例计算，全台湾仅为0.08%，其中台北市占有0.64%、新北市（原台北县）0.02%、高雄市（合并后）0.03％。与邻近地区，如日本接近7%、韩国6%、香港约为30%的数字形成很大的对比。但是在房价高涨的状况下，台湾的社会住宅需求很高。根据“内政部”2011年3月的调查显示，全台社会住宅需求量达33万户，其中大台北地区就有8万3千多户需求量（“内政部”，2011）。供给与需求间有很大缺口，而据《今周刊》统计，全台25~40岁的青年族群高达50%的人与父母同住。台湾24.4%的青年是租屋族，44%想申请社会住宅，年轻人的需求引人注目。

四、社会住宅运动

（一）社会住宅运动之要求

2010年成立的“社会住宅推动联盟”（以下简称为“住盟”），主要由13个民间团体组成，包括1989年无壳蜗牛运动后成立的崔妈妈基金会与都市改革组织，以及其他11个以老人、身心障碍者、青少年、家暴受害妇女等为服务对象的社会福力团体。“住盟”认为政府向来依赖于市场的住宅政策有许多盲点。将住宅视为可高度替换商品的取向忽略了住宅的社会功能，弱势社群在市场上也经常面临许多租屋歧视。各运动团体也以欧洲等福利国家为模板，并期望能够透过住宅以及小区设施的提供，以软硬件的规划设计来整合弱势者的居住与服务需求，并链接在地照顾的模式。“住盟”主张政府应推动社会住宅政策，将它应该视为社会福利之公共投资。

但是在台湾的脉络中，社会住宅运动也隐含了另一个任务，也就是上个阶段的住宅运动尚未解决的住宅负担的课题。2010年，住宅的议题面临了一些新的状况。在政商联手推动之下，长久以来政府将房地产业视为火车头产业，任由不公平的补贴与税制带动住宅的豪宅化，1998年都市更新条例通过之后，公有土地带动更新哄抬私人土地的趋势产生明显的“高级化”（gentrification）现象。然而，近年来经济增长大幅趋缓，社会阶级则进一步分化，伴随着贫富差距扩大、中产阶级薪资衰退，毕业青年因为就业前景黯淡成为潜在的都市贫穷人口等新趋势。在高等教育补贴不足的条件下，就学中的青年有更重的学费与生活费的负担。而都市的中下阶层，成为非典型劳动的大军与后备军，沦为不安定的（precarious）社会阶层。随着经济所得的改变，都市空间也开始重组。都会地区的房价所得比仍持续攀高，促使以往市中心不同所得阶层混居的状况逐渐改变：富人不断兼并与囤积住宅，并以金手指将它豪宅化；一些中产阶级放弃梦想的城市生活，往市郊出走；中低收入阶层在都市更新加快的战鼓声中，于旧市区中寻求仅存的廉价租房；居住于公有土地上的弱势居民则因都市更新的迫迁威胁而惶惶终日。

（二）地区与地方的第一波响应

在社会住宅运动兴起之初，因为2010年下半正值五都选举，地区政府曾提出“合宜住宅”以及“青年安心成家方案”等政策，试图响应年轻人的居住课题。合宜住宅是地区政府提供国有地、由建商负责兴建、提供符合一定资格的民众购买的住宅。2015年，板桥浮洲合宜住宅落成，对象为在台北、新北、基隆、桃园市设籍，或就业、就学的民众，总户数为4455户，446户出租，其中有134户提供弱势族群，其他4409户住宅以低于市价出售，10年后即能转售。但是即使已经低于市价出售，仍有30%的中签者因缴不起头3期款项而弃权，但也有许多幸运中签者选购了房价1000万新台币的大3房，可见合宜住宅并非是能够照顾有住宅需求但低负担能力者的最适政策。新北市浮洲合宜住宅推出不久，建筑物也被发现有多处结构不良，桃园县八德合宜住宅也曝出官商勾结弊案。“住盟”强调，“住盟”所推动的是只租不卖、针对弱势者提供资源的社会住宅，目的是要提供居住安全网。由政府兴建之出售式住宅难以奏效，也让住宅资源错置，并容易形成官商勾结弊案。要解决投机炒作的问题，对症下药之策应该是要藉由信息透明、落实管理以及合理税制等措施健全房市。有关政府兴办出租式与出售式住宅之比较见表3（社会住宅推动联盟，2016：7）。

2012年6月，“行政院”也核定了“青年安心成家方案”，针对因新婚、育儿等有购屋需求的青年办理购屋优惠贷款。这个政策对于收入的限制颇宽，收入在80%分位点即可申贷。最高可获得房贷八成最高新台币 800 万元，贷款年限最长 30 年。此政策最初申办年龄是20到45岁，但实施第2年，“财政部”就以45岁以上无自用住宅的民众需求也要照顾为由，取消年龄上限。此门一开，就遭质疑与原本照顾“青年”的目的不符。由于房价实在太高，政策实施一段时间后，新闻调查指出，“青年安心成家”贷款人不年轻，有超过两成申办人超过40岁。甚至出现“已可以领老人年金，却来办青年安心成家贷款”状况（沈婉玉，2016）。事实证明，政府持续以优惠购屋贷款作为针对青年进行住宅补贴，但房价已经高涨到与青年所得能力脱钩，优惠补助贷款也失效。

2011年马英九政府为了响应社会住宅推动联盟要求，促使“行政院”核定“社会住宅短期推动方案”，选定台北市松山宝清段、万华青年段，以及新北市中和秀峰段、三重大同南段、大安段共5处，采取地区提供土地，地方政府兴办的方式，兴建社会住宅，目前已次第落成。在执行的过程中，由于住宅法规定，仅提供基地的10%户数给符合法令定义的弱势族群，就能符合“社会住宅”的定义，地方政府则虽然自行提高到30%，但其他大部分的户数则为选票考虑，多设定为青年族群。2013年6月，在台北市松山段与宝清段基地，为社会住宅进行规划设计的张清华与郭英钊建筑师进行了有趣的尝试。他们征选志愿者，包括身障人士与青年家庭，进行“公共住宅居住模拟设计”参与式工作坊，了解他们在规划设计上的需求，为公共住宅订出更符合使用者需求的设计准则、具弹性的空间组合以及小坪数低租金负担的设计。

相较于台北市在宝清段与青年段采用地方政府出资兴建、只租不售的模式，新北市在2013年宣布与日胜生集团采取以BOT（build, operate, transfer）模式，在新北市人口密集的中和、三重地区兴建近千户、打造“青年住宅示范区”。区位与交通条件良好，邻近捷运站区、学校和公园等公共设施，基地也提供使用面积共达1 800平方公尺的公共托育中心及活动中心等社会福利空间，另外也兴建大型商场。整体土地以“30%出售、70%出租”方式开发，与市政府签约的日胜生公司未来不只有兴建硬件，也负责管理“只租不卖”的青年住宅部分，兴建期总投资金额达44亿元。最先动工的中和段基地，预计兴建1108户，限定年龄20至40岁者优先承租，当中有336户则以“市价8折”租给弱势族群。针对新北市模式，社会住宅推动联盟认为，如果只是以市价出租，对于青年租屋者没有帮助，“不如回到租屋市场找房”，而勉强符合社宅原则、以市价8折出租的，以楼地板面积换算，仅有21%；社宅盟批评根本是“假社会住宅”，并认为“鼓励民间兴办”政策效果有限，却让建筑商赚取利润（陈韦纶，2013）。

对比于地区政府坚持不兴建社会住宅的态度，地方政府也在民意压力下逐渐开始尝试以己身土地与财政来试行。台北市首先以市有地推动大龙峒公共住宅示范案（见图1），工程于2011年完成，已于2012年1月入住。合计115户，租金约为市价8折。申请对象的资格必须符合家庭所得在台北市平均50％分位点以下（即147万元以下），且平均每人每月不得超过台北市最低生活费标准之3.5倍（每月5万3 067元）。家庭人口数之家庭成员均无位于台北市、新北市、基隆市或桃园市之自有住宅。住宅的租金约为市价8折，总计有110户、不同大小的房型提供出租。承租时间最多为5年，因此在2017年已经有第二批承租户入住。除了强调采用“绿建筑”之外，大龙峒公营住宅与其他大部分新建私人的高层集合住宅大厦不同的是，它采用比较开放的规划设计，建筑后方庭院不设围墙而是与其他邻里共享。目前进驻的1楼商店也与都市一般商家不同，除了由社福机构经营的友善商店、采用有机食材的实验型店铺，还有设置了呼应地方文化的大龙峒偶戏文化馆（台北市政府都市发展局，2012）。

新北市则在2013年尝试只租不售的“永和青年住宅”。“永和青年住宅”原为兴建于1969年的永和警眷宿舍，为地上2层建物，共22户，年久失修且闲置多年，2012年采用旧有住宅活化再利用方式改建为青年出租住宅，并纳入了通用设计概念，整建过程中也将封闭式庭院改为开放式广场及花园绿带。住宅规格分别为14.5坪与20坪两种，租金分别为7 500以及10 000元，皆为2房2厅1卫格局。其中8户作为青年出租住宅使用，3户保留给身心障碍朋友租住，2户整建作为复合式公共空间，9户保留作为永和警局备勤室使用。入住申请资格为年满20未满41岁青年，于台北市及新北市无自有住宅。家庭年收入须为50分位点以下。过去两年曾于新北市内租屋或就学就业者，同时同意入住于青年住宅后须参与小区服务工作。新北市政府在这个示范性的案例，引入了在地参与，也邀请了民间团体例如崔妈妈基金会以及伊甸基金会协助营运。永和小区大学进驻青年住宅中提供给NGO的办公室，他们为这个基地的邻里进行了3个月的田野调查，收集原警眷宿舍的文史相关资料。小区大学与崔妈妈基金会也带领住户共同打造为疗愈花园（新北市政府城乡发展局，2013）。参与过程的崔妈妈基金会的工作人员回顾，因为当时比较着重在短时间推出，因此户数很少，用的也是旧屋改建，跟后续新建高密度的公共住宅性质完全不同，管理方式也不同，因此仅具有示范性的意义。但是当时这个做法，有助于在政策先行期与周围小区居民的沟通，避免社会住宅被标签化，导致小区排斥的状况，结果也算是成功的。未来当新的公共住宅陆续落成后，这个小型实验基地也就可以功成身退。

（三）“巢运”与青年运动结合

2011年，社会住宅运动曾与由以青年为主要组织者、针对“高房价、贫富差距”议题所形成的“反贫困联盟”合作。“反贫困联盟”以“缩短贫富差距、健全社会安全网、保障人民尊严与生活权利”为宗旨。“反贫困联盟”反对政府长期纵容投机炒房，他们认为离谱的高房价剥夺了青年和中下阶层居住的基本权利。2014年10月4日，在“太阳花运动”半年之后的世界人居日前夕，由“住盟”发起“巢运”，这也是1989年以来最大规模的住宅运动。5大要求包括：居住人权入法，终结强拆迫迁；改革房产税制，杜绝投机炒作；广建社宅达5%，成立住宅法人；检讨公地法令，停建合宜住宅；扩大租屋市场，制定租赁专法。此次主要发起成员除了“住盟”原本成员之外，还加入了公平税改联盟、台湾居住正义协会、房市改革行动联盟、参玖参公民平台等团体，又结合包括反迫迁以及各类以年轻人为主的社会运动团体。这场运动更进一步地打开了住宅议题的视角，并将居住链接上社会分配与世代正义的课题。

（四）地区与地方的第二波响应

2014年六都选举中，大部分市长候选人都承诺将兴建相当数目的社会住宅（见表4）。选后台北市长柯文哲提出4年2万户、8年5万户、达全市住宅存量5%（5万户）的目标。2016年台湾地区领导人大选，蔡英文也提出20万户社会住宅政策。在她当选之后，已经将住宅法成功修法，重要的修正包括将社会住宅中的弱势比例从10%提高到30%、租金的制定能够依照所得负担比率而非市价比率等。各地方政府也期待地区政府就社会住宅议题，能够进一步提供土地以及财源的协助。

台北市是全台湾公共住宅的指标，也是需求最高的区域。台北市政府预计在2014年到2018年完成47处，约21 400户的公共住宅，其中30%是社经弱势家户，10%项目实验型/居家照护家户，另外60%为青年家户。台北市政府分析公共住宅对象包括租屋族、青年、就学就业及弱势家户。资格限制是年满20~45岁，设籍或在台北市就学、就业有居住需求者。规定家庭成员均无位于本市、新北市、基隆市或桃园市之自有住宅，且家庭成员均未承租本市国民住宅、公营住宅、社会住宅，或借住平价住宅。家庭年所得低于公告受理申请当年度本市50%分位点家庭之平均所得，且所得总额平均分配全家人口，平均每人每月不超过本市最低生活费标准之3.5倍者。

台北市政府分析，台北市公共住宅存量仅占全市住宅存量的0.68%，但公共住宅为健全社会发展及永续生存的重要基础，应效法先进国家做法，积极追赶。台北市住宅特性为“高房价与高公宅需求”，但现况有“低公宅供给与低生育率的问题”。2000年到2010年，台北市租屋的家户比例从13.6%提高到18.0%。台北市住宅价格的昂贵，也使得青年选择台北市以外的地方居住或购屋。因此台北市的公共住宅政策的目标之一是让年轻人口能回流台北市。根据市政府统计，设籍于台北市的租屋人口有约11万户，台北市青年人口有86万人，其中44%有意愿申请公共住宅。台北市同时有26所大专院校，学生的租屋需求大。另外有约3万户为弱势家户，居住环境不佳，面临有钱也租不到的状况。公共住宅主要的服务对象包括租屋族、青年就学就业以及弱势家户，租不到、住宅环境质量差是主要课题。台北市政府目前积极与地区政府协商，希望能够将台北市公营住宅纳入地区政府20万户的数目，以无偿拨用国有土地、减轻台北市土地与财务的负担。

近期台北市在公共住宅新建案次第落成后，开始尝试拟定“青年创新计划：10%的力量”提案。因为台北市公共住宅中，属于开放给弱势家户租住的30%的比例是由社会局管理，其他60%的青年家户以及10%实验型家户则是由都市发展局管理。都市发展局拟定10%实验型家户作为青年创意提案申请。提案者必须以当地与周边里民为回馈对象拟定相关计划内容，内容可有助于社会福利、空间环境或是小区营造等事务之推动，由市政府协助提供相关经费。市政府将委托青年事务委员会与公共住宅委员会等专家进行评选，由地方里长管委会与小区组织参与评估计划执行。此一计划构想预计首先运用于2017年即将开放入住的安康兴隆公营住宅以及宝清段健康公营住宅两个基地。

另一个值得注意的地方政府是桃园市。桃园市拥有扩建中的国际机场，目前产业与人口还在高度增长期，过去十年是六都之中人口增长最快的区域，也拥有最高的幼年人口与最低的老年人口比率。新任郑文灿市长上任后，宣示短期市府兴建3 300 户，也由于桃园市中坜区、龟山区等拥有多所大专院校学生，桃园众多的工业区也有劳工居住需求，短期以前述族群为主。中长期计划则以提供20000户社会住宅为目标，计划达到住宅存量的2.5%。此外，因为桃园市也有大量的空置住宅，因此桃园市的政策强调将透过盘点公有闲置与低度使用建物，加以整建维护作为社会住宅的可行性。也因为可发展的市有地有限，政策的一个重点是透过“包租包管”计划将民间空闲住宅转化为社会住宅，针对租屋市场中较弱势者（独老、身障等）给予较高的中签几率。此外，透过租金补贴以及对于青年与劳工的相关就业和创业资源协助，强化租金支付能力（桃园市政府都市发展局，2016）。

五、小结

居住的高成本，对于台北都会区的年轻人来说，已成为主要的压力来源。就如日本学者藤田孝典所指出，低租金的住宅是重要的社会资产，也是让年轻人生活安定的重要政策，台湾一直到近年来的社会住宅运动才真正促使政府资源往只租不售的公共住宅推进。而现今地区政府与地方政府也锁定了青年作为公共住宅要服务的对象，试图响应青年的居住问题。然而台湾的困境在于，政府目前是以“混居”、去除公共住宅弱势集中、标签化等理由将大部分的公共住宅入住者设定为青年。但是在公共租赁住宅才刚起步，数量极端缺少的状况下，这个取向已经排除了其他中低收入户、身障者以及高龄者等其他弱势群体的需求。另一方面，台北市原本锁定青年群体而订定的公共住宅中“青年住宅”占60%的比例，也在其他社会团体，如老人福利推动联盟（老盟）的反对下，解除了年龄的限制，而是看各基地所的负担能力以及居民需求等特性，订出青年比例。参照世界公共租赁住宅或社会住宅发展的历史，现今台湾的公共住宅发展所面临的一方面是有如早先欧洲的社会福利模式或亚洲的经济发展模式都必须顾及的困境，但也有一个独特性，是今日的资本主义模式下，年轻人是主要的劳动力来源，但同时也成为新贫阶级。面对多样的弱势群体，台湾的公共住宅供应，不可避免地要以“多样化供给”的取向来达成量的目标与因应多样化的需求。

针对年轻人的住宅困境，除了政府提供新建公共住宅的政策外，也有一些人认为，年轻人的问题在于低薪资以及不稳定或称为非典型的就业，也就是以派遣为主的雇用形态，因此政府应该想办法提高薪资以及就业稳定性，这样年轻人就能够支付住宅成本，而不需要将年轻人设定为公共租赁住宅的主要服务对象。许多年轻人在相关议题讨论中也常提及，他们有较高的移动能力，也不需要集中的社会福利服务，因此年轻人居住的需求不一定需要以公共租赁住宅的方式来解决，利用民间闲置空屋，政府给予租金补贴可能是比较有弹性的方式。因此近一两年，社会住宅推动联盟与崔妈妈基金会共同推动租赁专法，让一般民间的租屋市场对房客更友善，保障租客的法令权益，消除租屋市场的歧视。另一方面则促使地方政府扩大租金补贴，让年轻族群能够更顺利获得租屋。

对于台湾这样公共住宅的后进者，以上种种课题的确应有更广泛的讨论，年轻人的低薪资与就业问题需要有更全面的经济政策与劳动环境的改善。公共住宅中的青年家庭与其他家庭的共生共享共利关系，则是深富创造力的课题，如台北市拟定，公共住宅中10%比例的“青年创新计划”，应该也是出于这样的想法。我认为政府必须摆脱以往依赖市场、任由住宅商品化的逻辑，而应该将公共住宅提升为关键的社会发展政策。政府不应以短期财政平衡，而必须要以长远的公共投资与社会投资的角度，让公共住宅作为提升住宅环境的准绳：在公共住宅基地上设置老年照护、公共托育、青年创业或者绿能管理等工作，并且尝试链接台湾的小区营造模式，尝试在地雇用，甚至创造小区经济。这样，公共住宅将不仅是居住的地点，也将成为集结创新政策与社会经济的基地。而这样的公共住宅仅是整体新的公共政策取向的一环；政府的角色必须重振，抗衡资本与市场的力量，让公共利益重回公共决策的舞台。只有这样，我们才能归还下个世代一个值得期待的未来。

参考文献

[1] 陈韦纶，2013，《青年社会住宅中和动土，社宅盟批为骗局一场》，苦劳网12月4日（http://www.coolloud.org.tw/node/76582）。

[2] 陈怡伶、黎德星，2010，《新自由主义化、国家与住宅市场：台湾国宅政策的演变》，《地理学报》第五十九期。

[3] 大前研一，2006，《M型社会（ロウアーミドルの冲撃）》，刘锦秀、江裕真译，台北：商周（原作2006年出版）。

[4] 福雷斯特·雷，2012，《社会住宅：过去、现在和未来》，黎德星译，《住宅学报》21卷第2期。

[5] 贺桂芬，2014，《1%比99%的战争:你想不到的贫富差距》，《天下杂志》6月11日。

[6] 黄丽玲，2016，《土地与住宅：住宅作为商品或社会人权》，《发展研究与台湾社会》，台北：巨流出版公司。

[7] 林宗弘、洪敬舒等，2011，《崩世代：财团化、贫穷化与少子女化的危机》，台北：台湾劳工阵线。

[8] 米复国，1988，《台湾的公共住宅政策》，《台湾社会研究季刊》1（2&3）（1988/07/01）。

[9] “内政部”，2011，《社会住宅需求调查报告》（https://drive.google.com/file/d/0B2kB_BXdB1VyT0xfMEg0SmRWQXM/view）。

[10] 社会住宅推动联盟，2016，《居住NEXT：一场值得投资的新居住运动》，台北：社会住宅推动联盟。

[11] 莎拉·冯·吉尔德，2012，《我抗议：占领华尔街，改变一切》，睿容译，台北：广场出版。

[12] 沈婉玉，2016，《青年成家贷款年龄不设限……可领老人年金却跑来申办》，联合报12月19日（http://udn.com/news/story/10663/2177686）。

[13] 台北市政府都市发展局，2012，《公营住宅示范计划-大龙峒公营住宅》，台北市政府都市发展局网页12月28日（http://www.udd.gov.taipei/pages/detail.aspx?Node=44&Page=5445）。

[14] 台大土木研究所，1988，《台湾的住宅政策:“国民住宅计划”之社会学分析》，台北：台湾大学土木工程研究所都市计划研究室。

[15] 藤田孝典，2015，《下流老人: 一億総老後崩壊の衝撃》，东京：朝日新闻出版社。

[16] 藤田孝典，2016，《貧困世代: 社会の監獄に閉じ込められた若者たち》，东京：讲谈社现代新书。

[17] 桃园市政府都市发展局，2016，《“桃园市住宅年度计划及中程计划”委托专业服务案总结报告书》，学邑工程技术顾问股份有限公司。

[18] 王振寰，1996，《谁统治台湾？转型中的国家机器与权力结构》，台北：巨流出版公司。

[19] 熊毅晰，2014，《1%比99%的战争:负爸爸囤房赠子节税七成》，《天下杂志》6月11日。

[20] 郑琪芳，2015，《贫富差距99倍！最穷5％家庭年收4.4万》，《自由时报》7月1日（http://news.ltn.com.tw/news/focus/paper/894078）。

[21] 张世典，1981，《台湾地区国民住宅规划设计之研究》，《“行政院”研考会》。

[22] 张翔一、吴挺锋、熊毅晰，2014，《1%比99%的战争》，《天下杂志》6月11日。

[23] Bloom, David E. & Jeffrey G. Williamson 1998, "Demographic Transitions and Economic Miracles in Emerging Asia." World Bank Econ Rev12 (3).

[24] Bratt, G. Bratt, Michael E. Stone and Chester Harman.2006, "Why a Right to Housing is Needed and Make Sense?" In Rachel G. Bratt, Michael E. Stone, and Chester Hartman Philadelphia (Eds.) A Right to Housing : Foundation for a New Social Agenda. PA : Temple University Press.

[25] Forrest, Ray 2013, "Making Sense of the Housing Trajectories of Young People." in Forrest, Ray and Ngai ming Yip (eds.), Young People and Housing: Transitions, trajectories and generational fractures. London: Routledge.

[26] World Bank 1993, The East Asian Miracle: Economic Growth and Public Policy. New York: Oxford University Press.