下篇 大手笔是这样炼成的：公文写作实战训练

第四章 怎样写好指挥性公文

什么是命令（令）

指挥性公文是向下级机关和所属人员发布命令、做出决定、指导工作的文书。从行文关系来看，指挥性公文都属于下行文，它具有权威性、发令性和指导性，是传达、贯彻党和国家方针、政策、发布行政法规和规章，实施行政措施，指导工作的重要工具；是下级机关开展工作的重要依据，它主要包括命令（令）、决定、批复和意见等。

命令（令）是“适用于依照有关法律公布行政法规和规章；宣布实行重大强制性行政措施；嘉奖有关单位及人员。撤销下级机关不适当的决定”（《国家行政机关公文处理办法》）的公文。

命令（令）是上级机关向下级机关或人员发布的指令性下行文。它是上级机关指挥意志、工作意向、计划和主张的具体表现，也是下级机关工作的根据、活动的准则和言行的规范。

命令的主要种类有发布令、行政令、奖惩令、任免令。

1．发布令

发布令是用于公布重要法规和制度的文件。它由令文及附件组成。附件即应公布的法规或制度、规章。

2．行政令

行政令用于发布重大的强制性的行政措施。行政令由标题和正文两部分组成，正文一般包括三个部分：发令原因，即施行重大强制性行政措施的原因、目的或依据；命令事项，即施行的行政措施的具体内容；施行要求。

3．奖惩令

奖惩令是用来奖励和惩戒有关人员的命令，有嘉奖令和惩戒令两种类型。嘉奖令是奖励的最高级别，用于奖励贡献突出的个人或集体。它由先进事迹、性质和意义、奖励项目、希望和号召四部分组成。例如《最高人民法院嘉奖令〔2005〕189号》

4．任免令

任免令是用于发布人事任免事项的命令。

什么是决定

《国家行政机关公文处理办法》规定：“适用于对重要事项或者重大行动作出安排，奖惩有关单位及人员，变更或撤销下级机关不适当的决定事项。”决定是一种下行文，它是各级党政机关、社会团体和企事业单位对某些重要事项和重大行动作出安排和决策的公文。

决定的作用比较广泛，上至党和国家的重大决策和战略部署，下至基层单位的奖惩事宜，均可用其行文。但是，无论是哪级机关使用这一文种，所涉及的内容、事项，应该是对本级机关、单位相当重要的，由领导集体或领导者慎重考虑与决定研究通过的事宜。

按照决定的内容可分为决策性决定、奖惩性决定和事务性决定三类。

1．决策性决定

决策性决定主要用于对某一方面的工作或某一类重要问题做出安排或部署。

2．决策性决定

决策性决定主要用于表彰或惩戒。表彰性质的决定是对在一定时期的工作或突发事件中有重要贡献、事迹突出的单位、群体或个人予以奖励表彰而做出的决定。惩戒性的决定是对在工作中有严重违纪行为、造成重大恶劣影响或酿成重大责任事故，而对其责任者做出的惩戒处理的决定。

3．事务性决定

事务性决定主要用于某项重要活动的安排，变更或撤销下级机关不适当的决定事项。

什么是批复

批复是上级机关回答下级机关请示的文件。《国家行政机关公文处理办法》指出：“答复请示事项，用‘批复’。”

批复的主要作用是对下级机关请示的事项做出明确的答复，以推进工作的顺利进行。批复的内容大多是回复、表态，或同意，或部分同意，或不予同意。有时上级机关认为下级机关的报告有必要答复，也要用批复的形式指导下级工作。

批复有两种，即直接批复和转发性批复。前者属于对下级请示的直接答复；后者是对请示事项相关单位的一并批示，指示其按批示事项执行。前者如《国务院关于同意河北省地市体制改革调整行政区划给河北省人民政府的批复》，后者如《国务院办公厅关于深圳特区私人建房问题给广东省人民政府办公厅并福建省人民政府办公厅的批复》。

什么是意见

意见用于对重要问题提出见解和处理办法，是常用的行政公文。

意见以前只属于党的机关公文文种。而在实际工作中，意见一般都代表领导机关的领导意图，具有指导和遵照执行的作用。因此，使用频率较高，实用价值较大。2000年，国务院发布的《国家行政机关公文处理办法》把意见正式确定为行政机关公文文种。

《国务院办公厅关于实施〈国家行政机关公文处理办法〉涉及的几个具体问题的处理意见》（国办函〔2001〕1号）规定，“意见可以用于上行文，下行文和平行文。”这说明意见的行文具有多向性。作为上行文，主要是对某一主要问题或某一方面的工作提出看法和建议，呈报上级批准或批转执行；作为下行文，主要是对工作做出部署安排、阐明指导方针、提出具体意见；作为平行文，主要是向平行机关和不相隶属机关提出咨询、阐明主张或征求意见，提供给对方作为参考。

意见按照写作的目的和内容，分为指导性意见、建设性意见、征询性意见三种。

命令的格式及写作要领

命令一般由标题、正文、签署、日期构成。

1．标题

命令的标题主要有三种构成形式：一是完全式，如《国务院关于在我国统一实行法定计量单位的命令》；二是由发布者、文种构成的省略式，如《中华人民共和国国家经济贸易委员会令》；三是仅由文种构成的省略式，如《嘉奖令》。其中第二种标题最为常见。

命令的编号是领导人任现职以来发布命令的流水号，一般位于标题的正下方。

2．正文

命令的正文一般由命令缘由、命令内容和执行要求构成。其行文要简介准确，语气要坚决严肃，结构要严谨，语言要庄重朴实。

由于命令内容和要求的差异，写作方法不尽相同。发布令、行政令都带有附件，主体文稿一般是由有关主管部门代拟。所以，发布令、任免令的结构简单，格式相对固定，一般交代命令形成的过程，内容只有一句话或者两句话。嘉奖令的内容则复杂些，篇幅也较长，写作的难度较大，主要包括介绍主要的先进事迹；介绍奖励的内容；发出向先进学习的号召或提出要求。

3．签署

命令的签署命令必须标识在正文之下空一行右空四个字，职务标识在签名章左空两个字。

4．日期

命令的日期在签名章下空一行标识，右空两个字。

决定的结构及写作要领

决定一般由标题、正文、结语构成。

1．标题

决定的标题有两种构成形式。一是由发文机关、事由、文种构成；二是由事由、文种构成。如果是由会议通过的决定，还要加“题注”，即在标题之下用圆括号标注决定通过的时间和会议名称。

2．正文

决定的正文由决定缘由、决定事项构成。

决定缘由要写明决定的原因、目的和依据，即简要阐明决定的事由，说明决定的重要性和必要性，指出决定的政策、法规依据。

决定事项指决定的具体内容，这是领导机关意志的表现，包括工作的具体措施、要求，或者给予奖励、处罚或者其他。这部分要求语言简洁明了，条理清楚，便于受文者贯彻执行。属于重要事项或者重大行动的决定，可以分项列条，用小标题或者编序号，或者小标题加序号来表达。

3．结语

决定的结语一般是对受文者提出希望，发出号召或者对执行决定的要求做出说明，也可以不写。除会议通过且予以公布的决定之外，其他决定应标明主送机关、发文机关和成文时间。

批复的写作要求

（1）要有政策或法律依据。

（2）要了解问题或事项的具体内容。

（3）要观点明确，用语准确。

（4）要切合实际。

批复的结构及写作要领

批复一般由标题和正文构成。

1．标题

批复的标题一般由批复机关名称、事项、受文单位名称和文种构成。

2．正文

批复的正文由缘由、批复权词语、批复内容和结束语构成。缘由的写法往往将请示标题、来文字号写明，或者将来文年月日写清楚，以便显示批复的针对性和日后的查询。

批复的内容要求分清事实，逐条说明上级的意见，或者复述文中的请示事项。语句要写得庄重肯定，表现领导机关态度持重和批复的严肃性。

秘书在写作批复时，要注意以下几点事项：

（1）批复的时间性很强，要及时批答，不允许拖延时日。因为下级请示问题或事项都是在工作进程中出现的，稍微拖延就会影响工作的进程。

（2）批复与指示相比，它们之间是有区别的：

首先，指示往往在事前发生，而批复是在事中答复；

其次，指示是面对全体、面对全面工作所做的决定；批复是对某单位或某项具体工作事项所做的决定；

再次，指示的内容多阐述道理，布置安排和具体指导；批复多对具体问题做具体答复。在工作中不应把指示与批复相混。

意见的结构及写作要领

意见由标题、主送机关、正文三部分构成。

1．标题

常见的意见标题的拟法有两种：一种由“发文机关+发文事由+文种”构成，如《中共中央国务院关于进一步加强农村工作提高农业综合生产能力若干政策的意见》；另一种由“发文事由+文种”构成，如《关于做好稳定住房价格工作的意见》。

2．主送机关

直接发布的意见要有主送机关。需要转发的意见虽然没有主送机关，但在下达转发该意见的通知时要把主送机关写清楚。

3．正文

意见正文的开头要简单交代清楚发布意见的缘由、背景、根据等，文字简练概括，最后用过渡句转入下文。如《关于做好稳定住房价格工作的意见》一文的开头：“保持房地产市场持续健康发展，事关国民经济和社会发展全局，事关全面建设小康社会目标的实现。当前一些地区存在房地产投资规模过大，商品住房价格上涨过快，供应结构不合理，市场秩序比较混乱等突出问题。为进一步加强对房地产市场的引导和调控，及时解决商品住房市场运行中的矛盾和问题，努力实现商品住房供求基本平衡，切实稳定住房价格，促进房地产业的健康发展，现提出以下意见：……”接下来要说明具体意见、文章主题，要逐条将有关看法、意见、建议、措施写清楚。如果内容复杂，还可根据内容列出大小标题分块描述。最后简单陈述执行要求。

秘书人员在写作意见时要注意以下两点事项：

一是格式正确。意见是《国家行政机关公文处理办法》中新增加的文种，具有行文方向多向性的特点，在行文时应根据行文的目的确定行文的方向，选择相应的格式，不能把不同方向的公文格式糅为一体。

二是正文部分提出的意见要注意可行性、原则性，要符合党的方针和政策。

【例4-1】

湖北省人民政府对省交通投资有限公司的嘉奖令

各市、州、县人民政府，省政府各部门：

2014年，省交通投资有限公司坚决贯彻落实省委、省政府的战略部署，按照“竞进提质、升级增效”的总要求，充分发挥交通投融资平台功能，圆满完成2014年全省高速公路投资建设任务，全面建成保宜高速宜昌段、江南、谷竹、十房、恩来、恩黔、黄鄂高速团风段、麻竹高速随州西段、襄阳东段等9个高速公路项目，合计里程749公里，创造了我省高速公路建设史上年投资规模最大、建成通车里程最长、安全事故率最低的纪录。截至2014年底，全省高速公路通车总里程达到5106公里，结束了远安、石首、松滋、房县、竹山、竹溪、宣恩、来凤、咸丰等县（市）不通高速公路的历史，打通了我省与陕西、重庆、湖南的省际快速通道，有力推动了全省经济社会发展。

在深化交通投融资体制改革过程中，省交通投资有限公司紧紧围绕省委、省政府“一元多层次”发展战略，勇于担当、敢于创新、真抓实干、攻坚克难，不断探索新常态下筹资、融资、建设、管理的新方式，成立4年累计融资1462亿元，投资1458亿元，建成高速公路1127公里，带动社会创造GDP近1万亿元，投融资额以及建设里程在全国同类平台中名列前茅。为表彰省交通投资有限公司为全省稳增长、促改革、调结构、惠民生作出的突出贡献，省人民政府决定对省交通投资有限公司予以通令嘉奖。

希望省交通投资有限公司广大干部职工戒骄戒躁，再接再厉，乘胜前进，深入贯彻落实党的十八大和十八届三中、四中全会以及中央、全省经济工作会议精神，适应新常态，抓住新机遇，为全面完成我省“十二五”高速公路建设任务、加快推进“建成支点、走在前列”战略再立新功。

湖北省人民政府

2014年12月31日

【例4-2】

××省人民代表大会常务委员会关于

召开××省第七届人民代表大会第二次会议的决定

（20××年×月×日××省第七届人民代表大会常务委员会第五次会议通过）

××省第七届人民代表大会常务委员会第五次会议决定：××省第七届人民代表大会第二次会议于20××年×月×日在××地召开。

【例4-3】

最高人民法院最高人民检察院关于办理侵犯著作权刑事

案件中涉及录音录像制品有关问题的批复

（2005年9月26日最高人民法院审判委员会第1365次会议、2005年9月23日最高人民检察院第十届检察委员会第39次会议通过）法释〔2005〕12号

各省、自治区、直辖市高级人民法院、人民检察院，解放军军事法院、军事检察院，新疆维吾尔自治区高级人民法院生产建设兵团分院、新疆生产建设兵团人民检察院：

《最高人民法院、最高人民检察院关于办理侵犯知识产权刑事案件具体应用法律若干问题的解释》发布以后，部分高级人民法院、省级人民检察院就关于办理侵犯著作权刑事案件中涉及录音录像制品的有关问题提出请示。经研究，批复如下：

以营利为目的，未经录音录像制作者许可，复制发行其制作的录音录像制品的行为，复制品的数量标准分别适用《最高人民法院、最高人民检察院关于办理侵犯知识产权刑事案件具体应用法律若干问题的解释》第五条第一款第（二）项、第二款第（二）项的规定。

未经录音录像制作者许可，通过信息网络传播其制作的录音录像制品的行为，应当视为刑法第二百一十七条第（三）项规定的“复制发行”。

二〇〇五年十月十三日

【例4-4】

××市人民政府办公厅关于中央在改制科研单位

执行地方科研机构改革政策的意见

各区县（自治县、市）人民政府、市政府各部门、有关科研单位：

长期以来，中央在科研单位为促进我市科技事业和社会经济发展做出了较大贡献。为积极支持中央在科研单位体制改革工作，经市政府研究，原则同意中央在×改制科研单位执行地方科研机构改革政策。根据《××市人民政府关于印发××市科研机构体制改革实施方案的通知》（×府发〔2004〕74号）和《××市人民政府关于××市科研机构体制改革实施方案的补充意见》（×府发〔2005〕48号）有关规定，现就中央在×改制科研单位执行地方科研机构改革政策有关问题提出如下意见。

一、关于提前退休问题

在2005年12月31日以前，中央在××改制科研单位在征得主管部门同意后，可以参照《××市人民政府关于印发××市科研机构体制改革实施方案的通知》（×府发〔2004〕74号）和《××市人民政府关于××市科研机构体制改革实施方案的补充意见》（×府发〔2005〕48号）中有关提前退休的规定执行。从2006年1月1日起，各单位参加我市企业职工基本养老保险统筹，提前退休人员和正常退休人员一并作为统筹对象，其退休费由地方养老保险基金支付。

二、关于税收优惠问题

从2005年至2006年，免征中央在改制科研单位转制过渡期内的科研开发自用土地的城镇土地使用税、房产税。此前已经征收的部分不再退还。

三、关于公房出售款返还问题

中央在××改制科研单位上交的公有住房出售款，在建立20%的公共维修基金后，从余下的80%中返还30%给上交单位专项用于其机构改制。

四、关于职工调资问题

在2005年12月31日以前，中央在改制科研单位在征得主管部门同意后，其在职职工和离退休人员可按国家有关机关事业单位增加工资和调整离退休待遇的规定执行。在职职工增加工资所需资金，由单位自筹或向上级主管部门（总公司）申请解决。离退休人员调整待遇所需资金，今年由单位自筹或向上级主管部门（总公司）申请解决。从2006年1月1日起，各单位参加我市企业职工基本养老保险统筹后，按规定在统筹基金中解决。

二〇〇五年十二月五日

【即学即练】

参照以上命令（令）、决定、批复、意见范例，结合自身工作实际，分别撰写一份命令（令）、决定、批复、意见，字数根据需要确定。

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