1.4 “一带一路”战略面对的三大外交风险

核心观点：“一带一路”战略的实施需要面对三大问题：判断美国“亚太再平衡”战略的性质是遏制还是两面下注，获得“一带一路”沿线国家的配合与支持，规避“一带一路”战略实施过程中可能给中国带来的政治与经济风险。

2014年中国外交的关键词是“一带一路”（the Belt and Road）。“一带一路”战略已经成为中国的对外大战略，中国政府未来8—10年将从经济、政治、军事、文化等各个领域推进这一战略。中国学术界的普遍看法是：2013年是这一战略的规划年，2014年是布局年，2015年则是全面落实年。

2014年“一带一路”的布局工作可圈可点：政治与安全领域的亚信机制（CICA）与双轨思路（dual-track approach），经济领域的几个经济走廊（孟—中—印—缅、中—巴、中—蒙—俄）与升级版中国—东盟自贸区，基础设施领域的若干海陆大通道，贸易领域的亚太自贸区（FTAAP），金融领域的若干实体 [亚投行（AIIB）、金砖国家新发展银行（BRICS New Development Bank）、丝路基金（Silk Road Fund），以及规划中的上合组织银行]。这些机制或构想，有的由中国倡议建立，有的由中国发力推进。它们传递出一个强烈的信号：中国对外战略正经历大调整，“韬光养晦”的色彩急速淡化，“有所作为”已不能充分描述新一届中国政府的外交抱负，“奋发有为”很可能成为中国外交的新主旋律，而“主动布局、周边开始、聚焦经济、兼顾其余”似乎是贯彻这一战略的行动原则。因此，周边外交在中国外交中的重要性充分凸显，并有可能超过长期被当作“重中之重”的对美外交。

“一带一路”从2013年9月提出蓝图到2014年成为外交战略，再到2015年初出台具有操作性的规划，历时一年半左右。作为改革开放以来最大的外交转向，这一战略要获得成功，需要解决的问题众多，但以下三个可能是最重要的：第一，如何评估美国亚太再平衡战略的性质：是遏制（或曰围堵）还是两面下注？第二，如何获得“一带一路”沿线国家的认可与配合：是“你们申请，我选择性支持”，还是“我帮你们规划并实施”？第三，中方如何尽可能规避经济与政治风险：现有的规划是否会导致大量的“国际烂尾工程”？

◇◇ 如何判断美国“亚太再平衡”的性质

如果这个地球上没有美国，中国崛起的目标大致已经实现。美国推出亚太再平衡战略的主要目的是应对中国的崛起。而新一届中国政府规划“一带一路”战略的目标之一，就是化解“亚太再平衡”给中国带来的不利影响。

因此，对“亚太再平衡”战略目标的判断将在很大程度上决定中国的应对原则与实施手段。如果美国推行亚太再平衡是为了全面遏制（或曰围堵，英文为contain）中国，是冷战时期对苏遏制战略的21世纪版本，那么，中国的选择只能是对抗性的：通过构建与扩大同盟、增加准同盟与友好国家等方式，逐步扩大自己的势力范围，以便从周边开始，逐步排除、推开、推回美国的影响力。这是传统的崛起国应对模式。

但如果美国再平衡的目标不是遏制中国，而是要传递这样的信息：美国有能力与中国全面对抗，但那是最后手段；美国首先要做的是约束中国，促使中国尽可能以国际社会能接受的手段在周边与全球拓展国家利益，实现和平崛起；为此，美国愿意让中国在国际事务中发挥更大作用，如参加20国集团、增加人民币在国际货币基金组织中的份额。总之，这是一种又接触又防范的两面下注战略（hedging strategy）。那么，中美的战略目标之间就有了大量的交集和合作空间，“既竞争又合作”将成为一种新常态。

许多人认为美国要“围堵中国”大概基于如下原因：美国在意识形态与政治制度上一直试图西化中国，安全上通过强化同盟关系与支持中国的争端对手来牵制中国，军事上封锁高精尖技术与武器流向中国，经济上诱导中国进一步推行市场经济，文化与教育上通过人员交流与人才培养对中国进行渗透。

然而，上述诸领域只有“意识形态与政治制度的西化”一项符合围堵的标准，其余各项都可以用两面下注进行解释。但是，肇始于乔治·华盛顿的孤立主义在美国依然有强大的势能，而整体上信奉实用主义哲学的美国，像伊拉克与阿富汗这样已经实现了军事占领的小国家都无法“摆平”，更没有能力西化中国这样一个具有自身文明体系、经济总量飞速提升、综合国力直追美国的国家。美国现在的对华政策，并不迫切追求西化中国，奥巴马政府推行的亚太再平衡战略，虽然增添了“山巅之城”（city on the hill）的救世情怀，但整体上还是在执行盎格鲁—撒克逊国家的传统对外战略。这一战略，大英帝国在欧洲与殖民地已经实施了几百年，美国在“二战”后将之应用于全球治理而已。

追求商业利益是大英帝国全球扩张的主要动因，“实现力量平衡以维护地区稳定”有利于上述目标的实现，因而成为大英帝国国际战略思维的精髓，其主要做法是：扶助弱国一方以实现某一地区的力量平衡，防止地区大国进一步“坐大”继而冲击自己的安全与利益。这方面最典型的例子是英国实行了几百年的“大陆平衡政策”：支持弱的一方，促成欧洲大陆的力量平衡；如果欧洲大陆已经实现了力量平衡，英国则“袖手旁观”。这被进攻性现实主义理论的倡导者约翰·米尔斯海默概括为“离岸平衡手”（offshore balancer）战略。实际上，英国在殖民地经常采用的“把少数民族扶持为统治阶层”也是这种战略思维的体现。“二战”后实力独步全球的美国，则把这一战略当作“区域战略原则”：在欧洲支持西欧对抗苏联及其东欧盟国、在中东支持以色列对抗阿拉伯国家、在南亚支持巴基斯坦对抗印度、在东亚通过一系列双边同盟（美日、美韩、美菲、美泰）对抗社会主义国家（如中苏同盟、苏越同盟、中朝同盟）。现在则表现为在东海问题上支持日本，在南海问题上支持东盟声索国，以制衡崛起的中国。

冷战以后，作为全球唯一的超级大国，美国面临的最大挑战可能是：如何应对经济快速发展、军事能力快速提升、追求全球大国地位的中国。乔治·赫伯特·沃克布什政府在1990年和1991年的国家安全战略报告中都强调与中国接触和磋商。克林顿政府时期确立的对华战略是“接触+防范”（engagement+prevention）。由于当时中国的综合实力与美国差距较大，并没有对美国的国际地位与全球影响力构成实际挑战，美国的侧重点是“接触”，旨在把中国进一步拉入美国主导的国际政治经济体系内，防止中国“另搞一套”，出现类似冷战时期输出革命那样的“脱轨行为”。

进入21世纪特别是2008年全球金融危机后，中国在全球的政治与经济地位凸显：与美国经济总量的差距迅速缩小，赶上美国不过是时间问题，美国也明显感受到了中国在全球的经济影响力；军费开支的持续增长与军事技术的快速发展提升了中国的军事实力，令美国感到自己在亚洲的

军事优势受到了挑战。为此，奥巴马在2009年1月就任总统后，先是试图以“G2”笼络中国。发现中国“不接招”后很快转而采取“防范中国”的战略，表现为提出并执行“重返亚洲”（pivot to Asia）与“重返亚太”政策。但“重返”的说法备受争议，于是修正为“亚太再平衡”（Rebalance toward Asia-Pacific region）。但美国很快又发现，仅仅依靠亚太国家已不足以制衡中国，有必要把南亚国家特别是印度也纳入。这可能是太平洋战区司令萨缪尔·洛克利尔三世（Samuel J. Locklear Ⅲ）2013年3月在国会作证时提出“印亚太”（Indo-Asia-Pacific）概念的主要动因。虽然太平洋战区司令部新闻官唐纳莉强调，用这个新词取代亚太一词不是在排除中国，而是为了彰显亚太地区除了太平洋还包括印度洋。但这种解释说服力不足，也难以被中国学者接受。在笔者看来，美国提出印亚太这一概念主要是为了拉入印度等南亚国家，以便构建规模更宏大的“印太再平衡”。即使坚持不结盟政策的印度不那么配合，多少还是能发挥一点作用。因此，美国的“亚太再平衡”战略在2013年3月演化为“印太再平衡”战略。

值得一提的是，负责亚太事务的助理国务卿库尔特·坎贝尔2010年1月21日在参议院听证会上提出美国介入亚太事务的原则时，明确提到美国在亚太地区奉行的是接触战略。这里，作为亚太政策主要操盘手的他，强调的是接触的一面。遏制政策与接触（engagement）不兼容，只有两面下注战略才包括接触。为了防止形势发展到需要动用“防范”的手段，“保持一个地区的力量平衡”也就成了现实选项。

对于美国的印太再平衡战略，胸怀“成为有声有色的大国”抱负的印度所采取的立场是：以我为主，看情况利用某些有利因素，但拒绝从根本上修正其奉行了半个世纪的不结盟政策。巴基斯坦则因为反恐问题与美国冲突连绵。澳大利亚与新西兰的态度是：总体接受但不希望影响到与中国的经济关系。韩国的立场与澳大利亚和新西兰相似，但在强化与美国的军事关系上更谨慎些。日本、东盟成员国（尤其是南海声索国）则从各自的利益出发，对印太再平衡战略持欢迎态度：日本越来越意识到，在亚洲事务中靠自身无法与中国争锋，因此消极对待“东盟+3”的东亚整合进程，主张把印度、澳大利亚与新西兰拉入这一进程构成“东盟+6”以平衡中国的力量。东盟一直试图主导东亚整合进程，但综合实力不足，加上部分成员国与中国围绕南海问题存在领土与海洋权益争端，因此希望在分享中国经济增长红利的同时，为自己购买“安全再保险”，强化与美国的安全关系于是成为一些东盟国家的当然选项。

◇◇ 如何缓和与化解周边国家的猜忌与不信任

2013年9月初习近平在访问哈萨克斯坦时提出建设丝绸之路经济带，10月初访问印度尼西亚时又提出构建“21世纪海上丝绸之路”。两大构想正在得到越来越多的回应，截止到1月23日，“一带一路”涉及的60多个国家中，已有近60个表态支持。这无疑是好消息。但从口头上的支持到项目实际操作，再到实现共赢目标，中间还有许多不确定因素。

目前的情况是：中国是全球120多个国家最大的贸易伙伴，70多个国家的最大出口市场。其中包括大部分中国周边国家。但这些周边国家采取的是“经济靠中国、安全靠美国”的双重取利战略。“一带一路”战略的成功实施，有赖于“一带一路沿线国家”（以下简称“沿线国”）的大力支持。因此，有必要让沿线国确信，参与“一带一路”建设对自己安全上无害乃至有利，经济上利大于弊，文化上不会受到冲击。为此，中国需要换位思考：从沿线国的视野审视“一带一路”战略。

“二战”后的历史事实是，一些沿线国把自己的安全建立在与美国的同盟关系上（如日本、韩国、泰国、菲律宾）。一些沿线国（如蒙古、新加坡、越南）虽然不是美国的盟友，其中有的国家对美国还有各种不满，但基于种种原因（没有更好的选择、不担心美国对自己提出领土要求、美国在维持亚洲地区安全中的实际作用），还是选择在安全问题上或多或少地依靠美国，一些国家最近几年还强化了与美国的安全与军事合作。微妙的是，菲律宾在20世纪90年代通过修改宪法赶走了美国驻军，现在则谋求美军实质性的重返：2014年4月，美国与菲律宾签署了一项允许美军短期驻扎的10年期协议。日本追求正常国家地位的重要目标之一是希望减少对美国的安全依赖，但为了实现这个目标，民族主义色彩强烈的安倍却不得不先强化日美同盟。

对外政策的不确定性是国家崛起过程中必然出现的现象。这很容易引发周边国家的安全疑虑。中国在“一带一路”战略推出的过程中，这一因素尤为明显。中国尝试构建自己主导的各种国际机制、对大国关系的强调、奉行不结盟政策、在海洋争端中采取某些进取性措施，都导致周边国家担心，中国在追求国家利益的过程中会推行不利于他们的政策。

中国为实现和平崛起，有必要尽可能消除（至少是缓解）周边国家对中国的种种疑虑，尤其是在安全领域。这可能是中国推进“一带一路”战略过程中面临的最大挑战。应对的方法上，或许可以尝试从具体的功能领域着手，构建小多边安全机制，比如在南海建立共同休渔制度、开展联合巡逻、进行双边与多边军事演习，等等。

经济方面，中国在推进“一带一路”的过程中，主打经济牌，通过投资建厂、合作兴建基础设施等方式，让沿线国分享中国经济增长的果实。但其中的中小国家则有自身的顾虑，担心对中国的经济依赖程度太高，担心成为新版的“香蕉共和国”，担心中国人的大量涌入，担心增加官员的腐败。这些问题在发达国家当年进行对外投资的过程中并不存在或者影响不大，中国现在则不得不下功夫应对。

另一个挑战是，一些沿线国担心大型项目对生态环境的副作用，沿线小国担心大规模投资将改变自己的文化传统与生活方式。这些问题在中国国内尚处于摸索解决的阶段，却被要求在对外投资中先行解决。这些问题解决起来虽然困难，却难以回避。

◇◇ 如何尽可能规避政治和经济风险

一个国家在崛起的过程中，希望构建自己的政治、安全、经济、文化空间，乃普遍现象。从历史上看，这种空间通常是排他性的。即使美国现在力推的亚太再平衡，也旨在构建排他性的安全、经济机制：基于亚洲的政治、经济、文化、地缘特性，美国在冷战期间未能在亚洲构建起类似北约的集体安全体系，只是建立起一系列由双边同盟与小多边同盟构成的不完全地区安全体系。冷战结束后这种同盟关系有弱化的趋势（如减少在日本与韩国的驻军，菲律宾通过修改宪法废止了美军基地）。但为了应对中国的崛起，最近几年美国重新强化在亚太的双边与小多边同盟或准同盟关系，为此或增加在亚太的军力比重（典型如在关岛，一定程度上也包括日本），或增加军力（如在澳大利亚），或实现实质性重返（如在菲律宾），或实现变相的驻军（如在新加坡），也增加了对印度尼西亚、马来西亚的军事援助：解除对印度尼西亚特种部队的制裁并与印度尼西亚发展军事合作，向马来西亚出售先进武器与军事技术。此外，甚至与越战对手越南举行联合军演。经济领域，美国长期倡导基于市场经济的自由贸易，为此而倡导建立了关贸总协定与世贸组织。但时迁事移，美国在货物贸易领域已经没有比较优势，在服务贸易领域则依然保持比较优势。为此，美国在推行再工业化的同时，转而在货物贸易领域主张“公平贸易”，只是在服务贸易领域继续力推自由贸易机制，典型例子是针对欧洲的TTIP与针对亚太的TPP。但是，与囊括欧洲主要经济体的TTIP不同，针对亚太的TPP则把中国排除在外。众所周知，中国经济发展水平高于越南，也比越南更接近TPP标准。

与美国的做法不同，中国正在构建的地区机制如亚信、亚太自贸区与亚投行，都力邀美国参与。反而是一度倡导建立亚太自贸区的美国，态度犹疑乃至充当刹车器：2014年APEC北京峰会上中国提出建立亚太自贸区后，美国态度消极；对于建立亚投行，除了自己不参与，还以种种理由阻拦日本、韩国、澳大利亚等盟友参加。可见，与美国在亚太的做法相比，中国的做法体现了开放性与包容性，总体上更具有道义优势。这不由让人怀疑：如何让中国相信美国的太平洋世纪是个善意的表述？美国还能声称自己是亚洲稳定与繁荣的建设者与参与者吗？更重要的是，美国在建立北美自由贸易区后又试图将之扩展到南北美洲与加勒比地区。难道亚洲人没有权利建立自己的自由贸易区吗？

构建自己的区域与领域空间，是中国成为全球性大国的必要历练。但中国的主要优势在经济领域，“一带一路”的主要内容也是经济合作，包括投资建厂，以及道路、桥梁、港口、机场等基础设施建设，加上电网、通信网、油气管网等互联互通项目。许多人因而将之称作“中国版马歇尔计划”。马歇尔计划是冷战大背景下，在经济发达的欧洲进行经济重建，实际实施的时间只有4个财政年度（1947—1951年）。而“一带一路”则主要是在经济落后地区推动经济发展，涉及的国家达60多个，是一项前无古人的宏大设想，整体实施难度远大于马歇尔计划。中美之间也不是美苏之间那种遏制与反遏制的关系。坦率地讲，把“一带一路”沿线国的经济都带动起来超过了任何国家的能力与责任，中国所能做的不是替这些国家规划与实施基础设施与经济现代化计划，而是在这些国家提出要求的基础上，根据自己的能力给予配合，中国总体上是配角而不是主角。为此，中国不得不考虑“一带一路”战略实施中所蕴含的经济风险，甚至政治风险。

减少外汇储备、转移过剩产能（或曰优势产能）被许多人视作实施“一带一路”战略的国内经济动因。但是，初步研究表明，“一带一路”战略很难实现这两大目标。如果仓促铺开并大力实施，很可能酿成规模巨大的国际烂尾工程。2008年仓促出台的4万亿人民币经济刺激计划从经济效果上看难说成功，造成的不良后果还要许多年才能消化。中国应该尽力避免再酿造一个国际版4万亿计划。

“外汇储备是对外的国民财富”这一性质决定了外汇储备只能用于对外经济活动。它并非财政收入，而是银行对公民与企业财富的借贷，属于虚拟政府收入（virtual government income）。因此，管理外汇储备的三原则是安全性、流动性与盈利性，其中安全性居于首要地位，明显优先于盈利性。这是中国把大部分外汇储备投资于美国、欧洲等国家政府与机构债券的主要原因。不是因为这些债券多么理想，而是不容易找到符合三原则，尤其是安全性更佳的投资目标。

“一带一路”沿线国的投资环境整体上不如中国与欧美发达国家，中国无论是投资于基础设施还是第二产业，其投资回报率都不容乐观，其中一部分很可能成为坏账。把来自外汇储备的投资变成坏账，违背了管理外汇储备的三原则，中国有必要尽量加以避免。

“一带一路”战略在转移过剩产能方面能有多少效果呢？目前还没有公布投资项目等信息，难以知道其具体规模。以产能过剩的典型钢铁产业为例，假定“一带一路”所带动的钢铁需求量与国内铁路建设相同（这已经非常可观），2014年铁路建设带动的钢铁消费量为2100万吨。而中国钢铁工业协会副秘书长迟京东认为过剩钢铁产能达到4.5亿吨。也就是说，只能转移掉过剩产能的4.6%。从中可见，中国的过剩产能规模巨大，无法通过转移到沿线国来化解，“就地关闭”很可能是唯一有效选择。这虽然疼痛，却不得不采取。

总之，逾4万亿美元外汇储备是中国不合理经济结构与经济政策的必然结果，庞大的过剩产能则与仓促出台的4万亿人民币刺激措施有重大关系。作为超大型经济体，中国的经济问题只能靠内部调整来解决，切不可把希望寄托在经济欠发达、投资环境不佳的“一带一路”沿线国。

实施“一带一路”战略的政治风险也不能忽视。许多沿线国家或者政局动荡，或者腐败现象严重，或者面临恐怖主义威胁，或者兼而有之。如何寻找一些政治稳定、经济有潜力、愿意与中国合作的国家或项目，从而串起“一带一路”，应该成为下一步研究的重点。这里仅做简单分析。大致上，沿线国家可以分为四类：一般中小国家，主权争议国家，支点国家，次区域最强国。

针对一般的中小国家，如蒙古、塔吉克斯坦、吉尔吉斯斯坦、乌兹别克斯坦、伊拉克、伊朗、沙特、土耳其，以及外高加索3国，他们一般不属于“一带一路”重点实施对象，但在某些方面具有合作潜力，因此，适用于2002年以来陆续提出的一系列周边外交原则，如与邻为善、以邻为伴，睦邻善邻富邻，亲诚惠容，建设命运共同体等。

对于主权争议国家，特别是高度关注南海问题的东盟声索国（ASEAN Claimant States），这些原则依然适用。中国所需要的是把南海问题放在“中国—东盟”整体框架下来处置，“管控分歧、强化合作”是现实途径。为此，有必要加快落实“双轨思路”、提速“南海行为准则”制定进程。

周边支点国家是“一带一路”战略实施的重点对象。成为支点国家必须符合两个条件：“靠得住”，且有一定力量。如果把中国周边国家分为东北部（东北亚）、东南亚（东南部与南部）、西南部（南亚、西亚）、中亚4个次区域，有望成为中国支点国家的通常都不是次区域最强国，而是次强国乃至小国，如南亚的巴基斯坦、东南亚的柬埔寨与新加坡、中亚的土库曼斯坦，这些国家在经济与战略上都需要中国，也希望被中国认为“靠得住”，因而成为支点国家的可能性甚大。乌兹别克斯坦是中亚人口最多的国家，但对于区域整合持一种怨妇心态，在欧亚联盟、上合组织内不时充当合作进程的刹车器，很难成为支点国家。东北亚的韩国、东南亚的泰国、缅甸、马来西亚在经济上也比较需要中国，战略上对中国有一定的需要，同样有望成为中国的支点国家。但由于力量相对有限，上述潜在支点国家对于次区域内最强国的影响力不够大，也难以在其区域内发挥领导作用。这些国家通常是“一带一路”的重点实施对象，中国对这一类国家的处置原则应是：告诉我你希望的合作领域与项目，我评估后尽量满足要求，但肯定不会越俎代庖或大包大揽。

需要侧重强调的是周边大国，即次区域最强国。俄罗斯是中国的全面战略协作伙伴，无疑是“一带一路”战略的重要合作国。西亚缺乏公认的次区域大国，几个中等大国都只有某些方面的优势。但中国西边的哈萨克斯坦，西南部的印度，东南部的印度尼西亚与东北部的日本则是典型的次区域强国（当然，这不是说他们的强国地位仅限于某个次区域范围）。对于这类国家，目前的中国外交似乎缺乏系统性应对。全球性大国在全球事务中的作用是中小国家所不能取代的，地区性大国在地区事务中的作用也是地区内其他国家所不能取代的。因此，中国的“一带一路”战略，必须重视这个环节。为此，中国可以借鉴“二战”后美国全球治理的经验。鉴于中国与这四个国家在安全与军事领域建立合作机制的时机尚未成熟，应该首先从经济与文化领域着手。经济上，为了推进亚洲经济合作并强化五国间的经济联系，应考虑建立“亚洲五国经济论坛”（G5-Asia）。文化上，利用亚洲多文明并存的特点，推动成立“亚洲文明对话”机制。

对于是否把日本列入21世纪海上丝绸之路沿线国，目前存在争议。即使将之列入，也应制定特定的战略。

◇◇ 总结

本文分析的三个问题或曰风险，固然是“一带一路”战略所需应对者，但所涉及的对外环境评估和发展策略调整，则属于中国在崛起过程中需要常做的功课。“一带一路”战略的提出，意味着本届政府确定了中国成为综合性全球大国的路线图。

“一带一路”战略与“亚太再平衡”战略构成竞争关系，将从不同方面分别检验中国与美国的国家能力。中国如果处理得好，有可能把“美国的亚太”转化为“中国的周边”。而如果处理不好，“一带一路”或成为“中国的麻烦，美国的机会”。但是，“一带一路”战略是中国从“有世界影响的地区大国”转变为“综合性的世界大国”的一种尝试，一种路径。中国没有更好选择，只能直面应对，并争取最好的结局。规划已经制定，细节将决定成败。中国的国家实力已经比较强大，但在实施这一战略的过程中，要选择重点、量力而行，避免成为“沿线国的发改委加财政部”。

（本文发表于《国际经济评论》2015年第2期。此文源于作者2014年12月30日发表于FT中文网的一篇文章，为“一带一路与中国外交转型”系列评论的首篇）