第四章 村务公开和民主管理

本章导读

第一节 村务公开制度

一、村务公开概述

村务公开是指村民委员会组织把处理本村涉及国家的、集体的和村民群众利益的事务的活动情况，通过一定的形式和程序告知全体村民，并由村民参与管理、实施监督的一种民主行为。它是农村村务管理的重大改革，适应了家庭承包、统分结合的双层经营体制，符合社会主义市场经济的要求，因此它得到了各级党委、政府和党中央、国务院的高度重视和推广。

二、村务公开的内容

（一）村级财务公开

包括财务收支，农业基本建设，村组干部工资及奖金，救济扶贫款，公益福利等。

（二）村民自治事务公开

包括村集体投资项目和村办企业的承包方案，一事一议，村干部年度工作目标、工作安排及民主评议。

（三）村级政务公开

包括计划生育、宅基地审批，救灾款物发放，社会各界支持新农村建设，招工征兵，优扶五保，低保对象等。

三、村务公开的主要形式、时间和程序

（一）村务公开的主要形式

坚持“实际、实用、实效”的原则，在便于群众观看的地方设立固定的村务公开栏，同时还可以通过广播、电视、网络“明白纸”、民主听证会等有效形式。

（二）村务公开的时间

一般村务事项每季度公开一次，涉及农民利益的重大问题及群众关心的事项应及时公开，账务收支每季度公开一次。

（三）村务公开的程序

1．村民委员会根据本村实际情况，依照法律、法规、政策的有关要求提出公开的具体方案。

2．村务公开监督小组对方案进行审查补充，完善后提交村党组织和村民委员会联席讨论决定。

3．村民委员会通过公开栏等形式及时发布。

四、村务公开监督小组

（一）村务公开监督小组成员的条件

村务公开监督小组及其成员应当热爱集体，公道正派，有一定的议事能力，其中应有具备财会知识的成员。村干部及其配偶、直系亲属不得担任村务公开监督小组成员。

（二）村务公开监督小组的产生

村务公开监督小组成员应由村民会议或村民代表会议从村民代表中民主推选产生。

（三）村务公开监督小组的职责

村务公开监督小组要负责监督村务公开制度的落实。依法履行职责，认真审查村务公开各项内容是否全面、真实，公开时间是否及时，公开形式是否科学，公开程序是否规范，并及时向村民会议或村民代表会议报告监督情况。对不履行职责的村务公开监督小组成员，村民会议或村民代表会议有权罢免其资格。

（四）群众对村务公开意见的表达方式和解决办法

群众对公布的内容有疑问的，可以以口头或书面形式向村务公开监督小组投诉，村务公开监督小组对群众反映的问题应当及时调查，如果确有内容遗漏或者不真实，应督促村民委员会重新公布；也可直接向村党组织、村民委员会询问，村民委员会应在10日内予以解释和答复。

五、村务公开和民主管理的意义

当前，我国正处在全面建设小康社会、加快推进社会主义现代化的新的发展阶段，农村改革、发展和稳定的任务十分繁重。实行村务公开和民主管理，是实践“三个代表”重要思想，维护农民群众根本利益的具体体现；是完善村民自治，发展社会主义民主的重要内容；是顺利推进农村改革和发展，加快农村全面建设小康社会进程的必然要求；是促进农村党风廉政建设，密切党群干群关系的有效途径。为了把党在农村的各项政策落到实处，切实解决好“三农”问题，必须进一步健全和完善村务公开和民主管理制度，扎实推进村务公开和民主管理工作，增强推进村务公开和民主管理的自觉性和紧迫感，真正把这一关系亿万农民切身利益的大事抓紧抓好、抓出成效，实现好、维护好、发展好广大农民群众的根本利益。

第二节 民主管理制度

一、民主管理概述

民主管理是相对于绝对服从、绝对权威的管理而言的。即管理者在“民主、公平、公开”的原则下，科学的将管理思想进行传播，协调各组织各种行为达到管理目的的一种管理方法。因此，民主管理既符合人们的心理要求或“以人为本”的管理思想，也是管理者所追求的一种管理艺术，即一种被管理者意识不到的正在接受的管理，而事实上他却正在接受管理的积极性，唤醒人的主体意识，弘扬人的主体精神，发挥人的主体能力。因此，民主管理又是一种群众参与下的多数人管理多数人的管理。

二、村级民主决策

（一）村级民主决策的基本组织形式

村级民主决策的基本组织形式是村民会议和村民代表会议。

村民会议是村民参与村务决策，直接行使民主权利的重要形式，对本村村务享有最高决策权。村民代表会议讨论决定村民会议授权的事项。村民代表会议是村级民主决策的一种主要组织形式，在村民会议授权范围内行使部分村务决策、管理和监督的职能，是村民自治活动的重要方式。

（二）村民会议的召开形式

召开村民会议，应当由本村18周岁以上村民的过半数参加，或者有本村2/3以上的户的代表参加，所作决定应当经到会人员的过半数通过。必要的时候，可以邀请驻在本村的企业、事业单位和群众组织派代表列席村民会议。村民会议由村民委员会召集。

（三）村级民主决策的基本程序

由村党组织、村民委员会、村集体经济组织1/10以上村民联名或1/5以上村民代表联名提出议案；由村党组织统一受理议案，并召集村党组织和村民委员会联席会议，研究提出具体意见或建议；由村民委员会召集村民会议或村民代表会议讨论决定；由村党组织、村民委员会组织实施村民民主决策事项的办理。对提交村民会议或村民代表会议讨论决定的事项，会前要向村民或村民代表公告，广泛征求意见；会后要及时公布表决结果；对决定事项的实施情况，要及时公布，自觉接受群众监督。涉及村民利益的重大事项，必须按照决策程序提请村民会议或村民代表会议讨论决定。

（四）对村级违规决策如何进行责任追究

除发生自然灾害等紧急情况外，村民会议或村民代表会议依法形成的决议不得随意更改，如因情况发生变化确需更改的，要通过村民会议或村民代表会议讨论决定。村民会议或村民代表会议讨论决定的事项，要形成书面记录并妥善保存。未经村民会议或村民代表会议讨论决定，任何组织或个人擅自以集体名义借贷，变更与处置村集体的土地、企业、设备、设施等，均为无效，村民有权拒绝，造成的损失由责任人承担，构成违纪的给予党纪政纪处分，涉嫌犯罪的移交司法机关依法处理。

对在村级重大事务决策和管理中违反程序，独断专行，以及因工作失误造成重大损失，或村务公开不及时、不全面、弄虚作假、侵犯农民民主权利的干部，村民会议或村民代表会议有权提出批评并要求限期改正；对拒不改正的，是村党组织班子成员的，按党内有关规定给予相应的党纪处分，是村民委员会班子成员的，依法予以罢免。

三、村级事务民主管理

（一）村级民主管理的主要形式

《村民自治章程》是村民自我管理、自我教育、自我服务的综合性行为规范，是村级民主管理的主要形式。

（二）村级民主管理工作的重点

村级民主管理工作的重点是农村集体资金、资产和资源的管理。

四、村民民主理财

（一）村民民主理财小组的产生

村民民主理财小组成员应由村民会议或村民代表会议从村民代表中推选产生。

（二）村民民主理财小组的主要职责

村民民主理财小组负责对本村集体财务活动进行民主监督，参与制定本村集体的财务计划和各项财务管理制度，有权检查、审核财务账目及相关的经济活动事项，定期逐项审核财务收支票据、集体资产和资源台账的变动手续，有权否决不合理开支。民主理财小组要坚持财务收支审批程序：经手人必须提供有效的财务收支原始凭证，注明用途并签字（盖章），交民主理财小组集体审核。审核同意后，由民主理财小组组长签字（盖章），报经村党组织、村民委员会负责人审批同意并签字（盖章），由会计人员审核记账。经民主理财小组审核确定为不合理财务开支的事项，有关支出由责任人承担。村民有权对本村集体的财务账目提出质疑，有权委托民主理财小组查阅、审核财务账目，有权要求当事人对财务问题作出解释。对群众反映财务问题较多的村，县、乡党委和政府及有关部门要帮助其搞好财务清理整顿工作，解决存在的问题，建立健全财务管理和民主理财制度。制定和完善集体资产监管办法，防止集体资产流失，确保村集体资产保值、增值。

（三）村级财务审批程序

要规范农村集体财务收支审批程序。财务事项发生时，经手人必须取得有效的原始凭证，注明用途并签字（盖章），交民主理财小组集体审核。审核同意后，由民主理财小组组长签字（盖章），报经村党组织、村民委员会负责人审批同意并签字（盖章），由会计人员审核记账。经民主理财小组审核确定为不合理财务开支的事项，有关支出由责任人承担。财务流程完成后，要按照财务公开程序进行公开，接受群众监督。乡级人民政府及业务主管部门要对村级财务活动加强指导和监督。

（四）农村财务审计查出问题的处理

在审计中查出侵占集体资产和资金、多吃多占、铺张浪费的，要责令其如数退赔；涉及国家工作人员及村干部违法违纪的，需要给予党纪政纪处分的，移交纪检监察机关处理；构成犯罪的，移交司法机关依法追究当事人的法律责任。

五、村民民主评议

（一）村级民主评议的对象

村级民主评议对象为村党组织班子成员、村民委员会班子成员、村集体经济组织班子成员、村民小组长以及享受由村民或集体承担误工补贴（工资）的其他村务管理人员。

（二）村级民主评议的参加人员

村级民主评议的参加人员为：

1．对村党组织班子成员的评议，村党组织成员必须参加，由村党员大会吸收村民代表进行民主评议。

2．村民委员班子成员、村集体经济组织班子成员、村民小组长以及享受由村民或集体承担误工补贴（工资）的其他村务管理人员的评议，被评议的对象必须参加，一般情况下可通过召开村民会议或村民代表会议方式进行，对居住分散、村街规模较大、流动人口较多的村，不便召开村民会议或村民代表会议进行的，也可以分别与村民座谈形式进行，也可以几种形式结合起来进行。

六、村党组织的领导

（一）村党支部的主要职责

《中国共产党农村基层组织工作条例》对村党支部的主要职责作出了明确规定：

1．贯彻落实党的路线方针政策和上级党组织及本村党员大会的决议。

2．讨论决定本村经济建设和社会发展中的重要问题。需由村民委员会、村民会议或集体经济组织决定的事情，由村民委员会、村民会议或集体经济组织依照法律和有关规定作出决定。

3．领导和推进村级民主选举、民主决策、民主管理、民主监督，支持和保障村民依法开展自治活动。领导村民委员会、村集体经济组织和共青团、妇代会、民兵等群团组织，支持和保证这些组织依照国家法律法规及各自章程充分行使职权。

4．搞好支部委员会的自身建设，对党员进行教育、管理和监督。负责对要求入党的积极分子进行教育和培育，做好发展党员工作。

5．负责村、组干部和村办企业管理人员的教育管理和监督。

6．搞好本村的社会主义精神文明建设和社会治安、计划生育工作。

（二）村党组织在推行村务公开和民主管理工作中的地位和作用

按照有关政策、法律及《党章》的规定，村党组织在推行村务公开和民主管理工作中，处于领导核心地位。党的十六大报告指出，“完善村民自治，健全村党组织领导的充满活力的村民自治机制”，把坚持党的领导、充分发扬民主、切实依法办事有机统一于农村基层民主政治建设的实践之中。村党组织要领导和支持农民群众依法参与村级事务管理，监督村务公开和民主管理制度的落实，及时听取群众的意见，不断完善制度、改进工作。农村党员特别是党员干部在村民自治活动中，要发挥先锋模范作用，尊重农民群众的民主权利，带头执行村务公开和民主管理制度。村民委员会、村集体经济组织和其他村级组织要在村党组织领导下，团结广大农民群众，齐心协力做好村务公开和民主管理工作，促进农村各项事业全面发展。

强化训练

一、填空题

1．召开村民会议，应当有本村________以上村民的过半数参加，或者有本村________以上的户的代表参加，所作决定应当经到会人员的过半数通过。必要的时候，可以邀请驻在本村的企业、事业单位和群众组织派代表列席村民会议。村民会议由村民委员会召集。

2．村务公开监督小组成员应由________民主推选产生。

3．一般村务事项每________公开一次，涉及农民利益的重大问题及群众关心的事项应及时公开，账务收支每季度公开一次。

4．村级民主管理工作的重点是________。

5．村级民主评议对象为________、村民委员会班子成员、村集体经济组织班子成员、村民小组长以及享受由村民或集体承担误工补贴（工资）的其他村务管理人员。

二、简答题

1．简述村务公开的内容。

2．简述村务公开和民主管理的重大意义。

3．简述村党支部的主要职责。

4．简述村级民主评议的对象。

三、论述题

论述如何进一步规范民主决策机制，保障农民群众的决策权。

参考答案及解析

一、填空题

1．18周岁 三分之二

2．村民会议或村民代表会议从村民代表中

3．季度

4．农村集体资金、资产和资源的管理

5．村党组织班子成员

二、简答题

1．[答案要点]（1）村级财务公开。包括财务收支，农业基本建设，村组干部工资及奖金，救济扶贫款，公益福利等。

（2）村民自治事务公开。包括村集体投资项目和村办企业的承包方案，一事一议，村干部年度工作目标，工作安排及民主评议。

（3）村级政务公开。包括计划生育、宅基地审批，救灾款物发放，社会各界支持新农村建设，招工征兵，优扶五保，低保对象等。

2．[答案要点]当前，我国正处在全面建设小康社会、加快推进社会主义现代化的新的发展阶段，农村改革、发展和稳定的任务十分繁重。实行村务公开和民主管理，是实践“三个代表”重要思想，维护农民群众根本利益的具体体现；是完善村民自治，发展社会主义民主的重要内容；是顺利推进农村改革和发展，加快农村全面建设小康社会进程的必然要求；是促进农村党风廉政建设，密切党群干群关系的有效途径。为了把党在农村的各项政策落到实处，切实解决好“三农”问题，必须进一步健全和完善村务公开和民主管理制度，扎实推进村务公开和民主管理工作，增强推进村务公开和民主管理的自觉性和紧迫感，真正把这一关系亿万农民切身利益的大事抓紧抓好、抓出成效，实现好、维护好、发展好广大农民群众的根本利益。

3．[答案要点]《中国共产党农村基层组织工作条例》对村党支部的主要职责作出了明确规定：（1）贯彻落实党的路线方针政策和上级党组织及本村党员大会的决议。（2）讨论决定本村经济建设和社会发展中的重要问题。需由村民委员会、村民会议或集体经济组织决定的事情，由村民委员会、村民会议或集体经济组织依照法律和有关规定作出决定。（3）领导和推进村级民主选举、民主决策、民主管理、民主监督，支持和保障村民依法开展自治活动。领导村民委员会、村集体经济组织和共青团、妇代会、民兵等群团组织，支持和保证这些组织依照国家法律法规及各自章程充分行使职权。（4）搞好支部委员会的自身建设，对党员进行教育、管理和监督。负责对要求入党的积极分子进行教育和培育，做好发展党员工作。（5）负责村、组干部和村办企业管理人员的教育管理和监督。（6）搞好本村的社会主义精神文明建设和社会治安、计划生育工作。

4．[答案要点]村级民主评议对象为村党组织班子成员、村民委员会班子成员、村集体经济组织班子成员、村民小组长以及享受由村民或集体承担误工补贴（工资）的其他村务管理人员。

三、论述题

[答案要点]（1）推进村级事务民主决策。凡是与农民群众切身利益密切相关的事项，如村集体的土地承包和租赁、集体企业改制、集体举债、集体资产处置、村干部报酬、村公益事业的经费筹集方案和建设承包方案等，都要实行民主决策，不能由个人或少数人决定。村民委员会的设立、撤并、范围调整，由乡级人民政府提出意见后，必须经村民会议讨论同意，并报县级人民政府批准。集体经济已实行股份制或股份合作制改革的村，要按照改革后的有关要求进行民主决策和民主监督。村级民主决策的事项要符合党的方针政策和国家法律法规，不得有侵犯村民人身权利、民主权利和合法财产权利的内容。

（2）明确村级民主决策的形式。村级民主决策的基本组织形式是村民会议和村民代表会议。召开村民会议，应当有本村18周岁以上村民的过半数参加，或者有本村三分之二以上的户的代表参加，所作决定应当经到会人员的过半数通过。涉及农村土地承包、调整等重大事项，应依照《中华人民共和国农村土地承包法》等相关法律法规进行民主决策。村民代表会议讨论决定村民会议授权的事项。村民代表由村民依法推选产生，妇女代表要占一定比例。要完善村民会议和村民代表会议议事规则，建立健全村民代表联系户制度，确保村民代表真正代表民意。认真研究和探索村庄撤并、外出务工经商人员不断增多情况下村级民主决策的有效形式。

（3）规范村级民主决策的程序。涉及村民利益的事项，原则上要遵循以下决策程序：由村党组织、村民委员会、村集体经济组织、十分之一以上村民联名或五分之一以上村民代表联名提出议案；由村党组织统一受理议案，并召集村党组织和村民委员会联席会议，研究提出具体意见或建议；由村民委员会召集村民会议或村民代表会议讨论决定；由村党组织、村民委员会组织实施村民民主决策事项的办理。对提交村民会议或村民代表会议讨论决定的事项，会前要向村民或村民代表公告，广泛征求意见；会后要及时公布表决结果；对决定事项的实施情况，要及时公布，自觉接受群众监督。涉及村民利益的重大事项，必须按照决策程序提请村民会议或村民代表会议讨论决定。

（4）建立决策责任追究制度。除发生自然灾害等紧急情况外，村民会议或村民代表会议依法形成的决议不得随意更改，如因情况发生变化确需更改的，要通过村民会议或村民代表会议讨论决定。村民会议或村民代表会议讨论决定的事项，要形成书面记录并妥善保存。未经村民会议或村民代表会议讨论决定，任何组织或个人擅自以集体名义借贷，变更与处置村集体的土地、企业、设备、设施等，均为无效，村民有权拒绝，造成的损失由责任人承担，构成违纪的给予党纪政纪处分，涉嫌犯罪的移交司法机关依法处理。