国家和社会的平衡

无论是政治制度还是经济制度的设计，都是为了建设社会，或者说，社会是政治和经济的终极目的。

那么，从国家和社会的关系来说，如何建设一个好社会呢？前文我用（政）府内市场来形容中国的政府和经济之间的关系，实际上在国家和社会的关系上，也存在类似的现象，我们可以称之为（政）府内社会，就是说，中国是一个政府主导下的社会，社会空间的大小取决于政府。

最近几年，中国的执政党努力从以往的GDP主义挣脱出来，开始强调社会建设的重要性。2011年2月时任总书记胡锦涛在省部级主要领导干部社会管理及其创新专题研讨班上提出“社会管理”、“管理创新”等新政策概念。之后，中国各个省市纷纷成立了社会管理创新领导小组来细化和落实新的政策。这是大势所趋。不过，社会管理的内容还有待于充实和发展。从历史的角度来看，社会管理既是以往政策的延续，也反映出以往政策转型的一种要求。在很多年里，随着中国社会不稳定因素的凸现，各级政府把“维稳”提到一个无以复加的高度。从中央到地方设立了一个庞大的机构，各级政府投入大量的资源。不过，维稳手段缺少创新，结果不仅成本极高，而且显现出越维越不稳的趋势。

要创新社会管理，人们就要首先对“社会管理”的概念有一个理性的认识。历史地看，有效的社会管理取决于国家和社会或者政府和人民之间的平衡。具体说来，我们可以看到，社会管理有两种方式，一种是社会的自我管理，一种是社会的“被”管理。在任何社会，这两种情况都存在。在中国，大家比较不重视的是前一种，即社会的自我管理。中国传统上一直是一个家长式社会。中国历来强调秩序，但这个秩序往往是自上而下施加的。这种传统不仅没有随着社会的发展而变化，反而在得到强化。直到今天，一旦提到社会管理，各级政府官员很自然地把它理解成为自上而下的控制。

社会如果发展出一个自我管理的秩序，那么就要求国家和政府给予社会很多空间。有了空间才能发展出真正意义上的社会；有了社会，才能发展出社会的自治组织或者自下而上的秩序。很多发达国家就是这种情形。

在国家和社会的关系上，中国存在一种很不好的现象，就是没有在国家和社会、政府和人民之间形成一个良性互动循环。政府官员经常视社会为自己的对立面，动用政府力量对社会进行管制。在国家不给社会发展空间的情形下，社会就很难发展出有效的自治能力，更无法产生一个自觉的秩序。社会没有这种能力，只好高度依赖政府对所有社会事务的管理。所以，在社会管理上，中国政府的负担远远大于其他很多国家的政府。政府什么都管，但并不是永远有能力来管理社会。

不管社会是自我管理，还是“被”管理，都涉及一个关键问题，就是国家和社会、政府和人民之间的关系问题。这种关系在学术界被称为regime，或者政权形态。西方社会所讨论的“regime change”，中文翻译成为“政权更替”。这个译法的意思并不是很确切。西方政府在一些非民主国家利用那里越来越壮大的非政府组织搞政权更替，使得“公民社会”这个概念在中国变得非常具有政治上的敏感性。一些人简单地认为公民社会的发展不仅不利于社会稳定，反而会对政权构成威胁。

但是“regime change”比“政权更替”具有更丰富的含义。如果“regime change”仅仅是“改朝换代”，那当然比较敏感。实际上的情况并不是这样的。这个概念更多指的是政权形态的变化，也就是要改变国家与社会、政府与人民的关系。这种变化不是革命，而是改革，就是对现存的国家与社会、政府与人民之间的关系进行变革，使其走向一个良性的互动关系，因此对政权和社会都有好处。

很多人把国家和社会、政府和人民对立起来。在对立的意义上，就会产生两个极端，要不只有政府，没有社会；要不只有社会，没有政府。两者似乎都是零和游戏。中国曾经有一个时期就是只有政府，没有社会。当时人们在理论上视国家和社会之间的关系为一种零和游戏，在实践上，基本上就不存在任何社会，所有社会个人都被“原子化”，通过各种人身限制，依附于国家和政府。

在另一个极端是只有社会，没有政府。这个极端的典型，最糟糕的情况就是无政府状态，而最好的情况就是社会的完全自治或者自发的组织。不过，从历史上看，完全自治的社会无论中外都没有出现过。凡是有人的地方就有政府，不管政府是以什么样的形式出现。

在学术界，几十年来，人们对国家和社会、政府和人民之间的关系一直有很多争论。两者之间的关系基本上可以归纳为四种情形：第一，强政府、弱社会；第二，强社会、弱政府；第三，弱政府、弱社会；第四，强政府、强社会。很显然，最差的情况是弱政府和弱社会，而第四种情形即强政府、强社会是最理想的。

中国属于哪一种？很多人肯定会说是“强政府、弱社会”。但实际上，要回答这个问题并不容易。

一方面，无论在理论还是实践上，中国都体现出典型的强政府现象。中国政府很强大，具有强大的社会动员能力来实现其政策议程，似乎总能“从容”应付来自社会各方面的挑战。但从另一方面看，中国不仅社会很弱，政府也很弱。政府什么都要管，但往往管理效果不太好。越来越多的政策从理论上看都非常好，但就是很难推行下去，往往停留在字面上。

政策推行难，和社会弱有关系。社会对政府很难施加影响力。中央政府只有依赖官僚机构来推行政策。但没有社会对官僚机构的压力，官僚机构就没有动力来实施政策。而弱社会本身更是没有力量来实施政府政策。中国政府的强大动员能力来自政治方面的动员。不过，政治方面的动员一旦使用过度，就会产生很多负面效应，其中最大的负面效应就是使得本来已经很弱的制度变得更加弱了。例如法制。法制是任何一个国家制度能力的保障，中国各种形式的政治动员经常是超越甚至是破坏法制的。在很多地方，一些领导人尽管也强调法制，但往往更热衷于通过政治动员来执行政策，这使得中国社会法治化目标的实现还是遥遥无期。无论是政策的制定还是执行，社会都难以施加影响；同时社会本身又因为没有被赋予足够的空间来发展自我管理的能力，这样就产生了政府和社会都被弱化的情况。

显然，在社会管理方面，人们应当争取的是第四种情况，就是强政府和强社会。国家和社会、政府和人民不是一场零和游戏，可以是双赢游戏。中国需要的是一个具有自我组织能力的社会。没有社会，政权就没有基础。如果社会是脆弱的，政府必然是脆弱的。

那么，如何实现强政府、强社会的目标？以经验看，这样一个社会必须是这样三种秩序的共存。第一个也是最重要层面的社会秩序是社会的自我管理。社会如果没有自我管理的能力，那么什么都必须依赖政府。政府什么都管的话，必然超出政府的能力，管理也必然无效。要社会形成自我管理，必须赋予社会足够的空间。这就要求政府必须放权给社会。政府不仅必须把那些社会可以自我管理的领域开放给社会本身，也应当把那些自己管理不好的领域让渡给社会。就是说，分权的方向和内容都要发生变化。在过去，一提到分权，人们总是强调不同层级政府间的分权，主要是上级政府向下级政府的分权。现在，要明确提出向社会分权，就是政府向社会分权，无论是还权于民还是赋权于民。但是，应当强调的是，社会的自我管理并不是社会的放任自由，政府要对涉及公共利益的社会领域进行规制。这和政府要对经济活动进行规制是一个道理。

第二个层面是政府和社会的伙伴关系。在一些政府必须参与管理的领域，也不见得政府要亲自管理，而是可以委托给社会组织来进行管理。就是说，政府和社会可以是伙伴关系。委托给社会管理可以减少管理的成本，使得管理更加可以持续。

第三个层面才是政府管理的社会秩序。尽管近现代国家最大的特征就是垄断暴力，使用暴力机器来维持社会秩序，但从大多数先进国家的经验看，政府在社会管理方面的作用主要体现在制度建设上，包括法制、社会制度（社会保障、医疗、教育、住房）等。使用暴力是维持社会秩序的最后一种也是不得已的方式，政府应当把重点放在制度建设上。制度就是社会个体和群体活动的舞台。

在中国，政府显然把重点放在了第三个层面。就第一个层面而言，尽管社会自治也具有意识形态的合法性，例如表现在村民自治的概念中，但在政策层面，自治的范围非常狭小。因为不能充分放权给社会，社会发展缺少空间。在农村基层，尽管村民选举制度已经实行了那么多年，但党的机构仍然居于主导地位。基层农村党的机构和民选的村委会之间的关系还没有处理好。尽管我们有了自治的概念，但没有自治的内容。在一些地方，官员把自治理解成为放任自由，缺失规制，导致黑社会盛行和无政府状态的出现。如何实现农村的真正自治仍然是一个艰巨的任务。在第二个层面，政府和社会的伙伴关系不是中国的传统。在中国的传统中，社会历来就是政府的附属品，被管理的对象。政府和社会平等的观念的出现需要时日。

不过，政府所强调的第三个层面的问题似乎更为严峻。一方面是维稳过程经常倾向于过度使用暴力机器，另一方面甚至出现了国家暴力“私有化”的现象，最突出的就是这些年曝光的“黑监狱”事件。而暴力的“私有化”更助长了维稳的暴力性。

很显然，前两个层面社会秩序的缺失和暴力机器的凸现促使了国家和社会、政府和人民之间关系的对立化。而这种对立才是社会不稳定的真正根源。

但是，中国并不是一定要走上这样一条道路，其他更有效、更符合人性的途径也是存在的。实际上，改革开放以后，中国在社会管理方面积累了很多很好的经验。在20世纪90年代，执政党通过把社会力量容纳进政权的政治过程来管理社会。这主要表现在容许民营企业家入党、参政上。改革开放之后，中国改革最成功的地方就是容许在国有部门之外发展出一个非国有部门来，民营经济很快在很多指标上超越了国有部门。但这里就出现了一个问题：民营企业家怎么办？这是个很大的新兴社会群体，他们在社会上扮演着很重要的角色。对这个新兴群体，尽管当时社会有很大的争议，但执政党还是为这个群体开放了政治过程。无疑，容许民营企业家入党是共产党最具有创意的决策。在整个国际共产主义运动历史上，共产主义的目标就是要消灭资本主义，消灭资本家。容许民营企业家入党，是中国共产党的创举，也使得将中国共产党和其他共产主义政党区分开来。这种实事求是的做法使得执政党本身可以生生不息。

同时，这些年来，政府也在努力进行社会制度建设，意在保护社会。在行政管理体制上，从中央到地方都在进行“大部制”的改革。这一改革不仅仅是为了建设规制型政府，提高政府的效率，更是为了建设“小政府、大社会”。在中国的（政）府内社会结构中，只有政府小了，社会才会长大。“大部制”就是为“小政府”，从而为“大社会”创造制度前提。经过政府功能的整合，政府变小了。政府要小，那么政府必须把很多功能转让给社会。就是说，政府变小的结果必然是社会变大。

国家和社会关系往哪个方向发展？这个问题应当很清楚。如果是在加快社会改革的基础上放权给社会，在90年代的基础上继续把新兴社会力量吸纳到政治过程中，就会促使社会管理走上一条可持续的道路，促成政府和人民之间的良性互动，最终造成强政府、强社会的局面。