第五章 行政组织
5.1 复习笔记
一、行政组织概述
1．行政组织的含义及与类似词之异同
（1）行政组织的含义
行政组织特指国家行政组织，即狭义的政府组织，是指为执行国家的政务所结成的有系统的组织机构。其内涵可以从静态与动态、阶级属性与社会属性等角度来理解。
（2）行政组织与类似词之异同
①行政机关。国家行政组织是综合的、整体的、享有完全行政权的法律和行为的主体；行政机关是单一的、部分的、享有有限行政权的法律和行为的主体，隶属于国家行政组织并构成整体的行政组织的有机组成部分。
②行政机构。行政机构常偏重于编制的、预算的、组织结构的含义；行政机关常偏重于主体的、职权的、法规的含义。行政机关恒定是行政机构，行政机构则不一定是行政机关。
③官署。官署又称官府、官衙，主要是民间对政府或政府机关的一种称呼，主要指具有决定权并对外代表国家意志的事权机关，官署是行政机关之一种。
2．国家行政组织的特征
（1）政治性。是一切国家组织的共同属性。对国家行政组织而言，政治性主要表现在两个方面：阶级性和决策性。
（2）社会性。由国家的社会职能所决定，主要指国家行政组织所承担的社会一般公共事务管理的职能。它存在两个相互联系的层次：服务性和管理性。
（3）权威性。指行政组织以人类社会发展过程中的强力和契约关系为基础，并以宪法、法律和国家武装力量为后盾。权威性有两个最突出特点：约束性和强制性。
（4）法制性。基本含义是“依法行政”，可以分为两个相互联系的方面：国家行政组织自身建设的法制性和国家行政组织对社会公共行政管理的法制性。
（5）系统性。突出特点有：整体性、结构性和有序性。
（6）发展性。是国家行政组织适应社会历史的进步，相应改变组织自身及社会管理行为的特征，表现为动态性和适应性。
3．行政组织的基本要素
（1）法律制度健全。法律制度健全与否是行政组织健全与否的主要标志之一。
（2）组织目标明确。目标反映行政组织的社会行为的方向。
（3）人事调派恰当。根据行政管理的需要有选择地吸收、调派、使用、培训人员直接影响到行政组织的效能，是行政组织的一个基本要素。
（4）权责分配合理。权责分配合理将使上级与下级、机关与机关、成员与成员之间既彼此分工又相互合作，形成促进整体效能的内在机制，促进行政组织发展。
（5）财物数量适中。财物是行政组织的物质条件，财物数量过大过小都不利。
（6）运行机制有效。运行机制的有效性，是各国政府长期致力追求的目标，也是行政组织的一大要素。
（7）行为方式优化。行政行为方式是国家行政组织的一个基本要素，只有通过优化的行为方式，才能产生最佳的管理效应。
（8）价值观念整合。价值观念整合关系到组织的和谐与稳定，关系到组织成员的工作状态和进取精神，进而关系到组织的有效运转的能力和进步发展的活力。
4．行政组织的产生与成立
（1）依据
包括：①依据宪法；②依据法律；③依据行政裁量权。
（2）效力
国家行政组织产生与成立的效力是指行政组织产生与成立的合法性。使行政组织产生与成立并发生效力的法定权力主体主要有：立法机关和内阁。
（3）规程
①由政府或立法机关提起创议案，说明设置特定行政组织的法律依据和现实原因；
②由立法机关或政府领导机关审议其合法性和合理性；
③由立法机关或政府领导机关决定设置与否；
④由批准机关以法定方式向社会公布其产生与成立，并赋予其相应的公共权力。
5．行政组织的种类
按照各种机关的职权和管辖范围，行政组织大体可以分为以下几种类型：（1）首脑机关；（2）职能机关；（3）幕僚机关；（4）咨询机关；（5）派出机关。
二、组织目标
1．目标的功用与层次
（1）目标的功用
包括：①促进组织结构和权责体系合理化；②建立考核的公平和客观的标准；③增强组织的协调能力和整合能力；④激发组织成员的工作热情和合作意识。
（2）目标的层次
组织目标系统可以分为三个基本层次：总目标、分目标和个人目标。
2．目标的合理化与特征
（1）组织目标合理化
组织目标合理化是指组织目标的设定比较准确和全面地反映了一定时空环境内组织的客观需求、决心、行为能力、客观制约条件与组织对这种需求和制约条件的认知程度。主要取决于四个条件：社会承认、组织能力、团体状态和成员意识。
（2）行政组织目标的特征
①基本特征。指规定性、服务性和复杂性。
②合理的行政组织目标主要有三个方面：目标明确、目标一致和目标组合。
3．目标管理
（1）目标管理的概念
目标管理是指一种化组织需要为个人奋斗目标的管理哲学，也是一种组织实施计划和控制的管理方法。
（2）目标管理的性质
包括：①通过目标及自我控制管理；②目标制定的参与性；③组织目标与成员目标协调统一。
（3）目标管理的实施
①整个组织特别是各级管理人员，在理解的基础上对目标管理采取基本的支持态度。
②各级管理人员应当比下级具备更高的协调、组织、领导能力和政策水平以及订立目标的技能，并彼此进行交流，以使目标恰到好处、有机配合。
③实行以精神激励为主、物质奖励为辅的激励制度，以此作为提高积极性、实现自我控制的催化剂。
④目标管理从组织的高层管理部门开始实行，高层管理部门不仅要提出总体目标和考核评判工作成果的客观标准，而且要树立榜样和信心，以利仿效。
三、组织结构
1．组织结构的性质
可以从四个角度进行观察分析：结构与功能、结构与职位、结构与模式、结构与差异。
2．管理幅度与管理层次
（1）管理幅度
管理幅度又称控制幅度，是指一名主管人所能够直接领导、指挥和监督的下级人员或下级部门的数量及范围。
（2）管理层次
管理层次又称管理层级，是指组织的纵向等级结构和层级数目。管理层次是以人类劳动的垂直分工和权力的等级属性为基础的。管理层次的划分，不但取决于组织劳动分工的需要，而且取决于组织权力构成的需要。
3．行政组织体制
行政组织体制又称行政组织类型，是指行政组织各层级、各部门之间行政关系的法制形态。以行政权力的分配为内涵，可将行政组织划分为三种类型：
（1）首长制与委员制
①首长制。又称部长制或独任制，指行政机关权力交由行政首长一人负责，并同时承担全部领导责任的组织体制。
②委员制。又称集体制或会议制，指行政权力交由若干人组成的集体共同负责，并集体承担领导责任的组织体制。
（2）分级制与分职制
①分级制。又称层级制或系统制，指行政组织纵向结构的各个层级的工作性质相同，但管辖范围随层级下降而缩小的一种组织体制。
②分职制。又称职能制或参与制，指横向划分部门的组织体制。
（3）分权制与集权制
①集权制。又称独立制或完整制，指行政权力集中于上级，下级处于被动服从和严格受控地位，其行政行为基本上取决于上级指令的一种组织体制。
②分权制。又称多元制或分离制，指将行政权力较多授予下级的一种组织体制。
四、组织原则
1．组织原则的形成与意义
组织原则的形成应当具备四个方面的条件：理论前提、理论概括、理论规范和社会价值。
2．组织原则的主要内容
组织原则中较为系统、明确和具有代表性的理论有：
（1）利恩·阿尔福特十项工商管理原则；
（2）卢瑟·古立克和林达尔·厄威克的八项行政管理组织原则；
（3）韦伯的理想行政组织原则；
（4）行为学派的组织原则；
（5）系统学派的组织原则；
（6）权变观的组织原则。
3．我国国家行政组织基本原则
（1）为民便民的原则。这是我国国家行政组织第一的和最高的原则，要求为最广大的人民群众谋利益，为人民办实事。
（2）完整统一的原则。要求行政组织的结构整齐划一，组织关系事权确实、上下贯通、政令归一，同时按照各自的职守和功能实行有效的协作和配合。
（3）权责一致的原则。要义是建立行政权力与行政责任之间的对应关系，并用科学、严格的规章制度加以确认和规定。
（4）精干效能的原则。指国家行政组织的（人）才、（资）财、（物）材力与其工作效绩之间的合理比例。
（5）依法行政的原则。核心是要建立法制观念，培养对法制的遵从。
（6）适应发展的原则。含义是：①根据国家中心任务的变化而相应采取适当的组织形式和公务活动方式；②根据社会进步和不同时期的特点相应调整行政机构和行政手段；③以国家和人民的长远利益为根本出发点设计未来。
五、组织环境
1．一般社会环境
一般社会环境是指对包括国家行政组织在内的一切社会组织均发生影响或制约作用的宏观的社会因素之和，直接关系到国家行政组织的总体目标、功能状态和管理方式，包括：文化、技术、教育、政治、法制、自然资源、人口、社会、经济和国防。
2．特定社会环境
特定社会环境是指那些与行政组织的决策、转换和输出过程相关联的更为具体的力量，或更为直接的因素。组织的管理制度、行为方式和策略思想，反映特定社会环境的要求和制约，特定社会环境对组织的目标和价值系统、结构系统、技术系统、管理系统和社会心理系统都产生直接和具体的影响。
3．团体社会环境
团体社会环境是指社会中的各种社会组织或团体的相互矛盾、冲突或协调、一致的状态。政府与社会组织或团体相互作用的方式大致有三类：（1）国家行政组织从团体社会环境输入信息；（2）社会团体从国家行政组织输入信息；（3）国家行政组织协调社会团体关系。
4．组织气候
组织气候是生态行政学的一个重要概念，是指组织成员的个性、目标与组织目标融合与一致的一种变化过程，组织气候主要包括八个变数：结构、责任、风险、奖励、人情、支持、冲突和标准。
六、组织变革
1．组织变革的动力与过程
（1）组织变革的动力
变革的动力主要包含七种因素：环境、目标与价值观、技术、结构、管理、社会心理因素、专家和专家群体。
（2）组织变革的过程
变革的过程可以分为六个阶段：①前期调查；②对危机的感知；③确定变革方向；④制定变革方案；⑤实施变革；⑥反馈和评价。
2．组织变革的阻力与克服
（1）组织变革的阻力
组织变革的阻力是指阻碍组织变革的因素。组织及其成员有两种不同的需要和追求：既需要稳定性，又需要变革性。当变革可能带来不利后果时，人们就会对变革持怀疑和反对的态度，形成变革的阻力。变革的阻力主要来自三个方面：利益差别、习惯性和认知。
（2）组织变革阻力的克服
在实践中，变革的阻力来自许多方面，对阻力的克服也有许多对策。这些对策常常是交替或混合使用的，主要有十个方面：①创造和谐的变革气氛；②力场分析；③广泛的参与；④建立群体规范；⑤强制力；⑥利用个人威望；⑦改变领导方式以及采取合理处置方式；⑧加强组织沟通；⑨加强革新性行为；⑩折中妥协。
3．组织成功变革的条件
（1）变革成为组织存亡的关键。组织所面临的情境压力已将组织推到非改不可的境地，除非变革，否则组织将无法继续生存下去。
（2）科学合理的变革方案。有计划的变革必须由组织管理部门来制定系统的规划和模型，既能适应当前的环境，又要能适应未来的变化。
（3）让成员参与变革方案的制定。负责考察组织历史、现状和设计未来的人必须对变革承担责任，必须了解成员的需要并把需要最终反映到解决问题的方案中来。
（4）事先进行变革实验。应当首先在小范围进行变革实验，待取得成功的经验和失败的教训后，再向大范围推广。
（5）引进新思维。必须从组织外部引入一些新的思想和方法，以帮助组织内的人们开阔视野、活跃观念、启发创新思维，从而找到改善组织状况和提高组织效益的新途径。
（6）坚定变革的信心。组织各级领导层和变革的主持者应当经常收集他人关于变革的新想法，传播变革的新想法，组织的管理阶层要始终如一、坚定不移地肯定人们的变革努力。
（7）全面了解变革的阻力。组织的管理人员应当准确而全面地了解和把握变革的阻力，并在此基础上根据阻力的性质和主要表现形式正确地选择克服阻力的方法。
5.2 课后习题（含考研真题）详解
一、概念题
1．行政组织（北航2002年研）
答：行政组织是指为执行国家的政务所结成的有系统的组织机构，特指国家行政组织，即狭义的政府组织。其内涵可以从以下几个角度来理解：
（1）静态与动态的理解。从静态上说，行政组织是指国家为执行政务而依法组建的行政机关体系。从动态上说，是指行政机关作为管理系统发挥领导和管理国家政务职能而产生的各种组织活动。
（2）阶级属性与社会属性的理解。从阶级属性上说，行政组织是居国家政治生活主导地位的阶级推行本阶级意志的组织工具。从社会属性上说，是国家为实现社会目的而通过一定的法律程序所建立和规定的，有着一定行政目标、人员设置、权责分配、结构形态、财物所有的行政机关体系，其组织行为受国家强制力的保障。
2．目标管理（中国矿业大学（北京）2012年研；北大2000年研）
答：目标管理又称成果管理或标的管理，是20世纪50年代出现于美国，以泰罗的科学和行为科学理论为基础形成的一套管理制度。
（1）目标管理的主要内容：①目标管理是一个程序和过程，是一个全面的管理系统，它用系统的方法，使许多关键管理活动结合起来，将组织的整体目标转换为组织单位和成员的目标，通过层层落实和采取保证措施，有效而又高效地实现目标；②目标管理能够很好地体现员工参与管理，由德鲁克提出，经由其他一些人发展，逐步成为西方许多国家所普遍采用的一种系统地制定目标并进行管理的有效方法。
（2）目标管理的特点：①目标管理是参与管理的一种形式；②强调自我控制；③促使外放权力；④注重成果第一的方针。
（3）目标管理的优点：①目标管理对组织内易于度量和分解的目标会带来良好的绩效；②目标管理有助于改进组织结构的职责分工。由于组织目标的成果和责任划分到每一个职位或部门，容易发现授权不足与职责不清等缺陷；③目标管理有利于调动员工的主动性、积极性和创造性。由于强调自我控制，自我调节，将个人利益和组织利益紧密联系起来，因而提高了士气；④目标管理促进了意见交流和相互了解，改善了人际关系。
（4）目标管理的缺点：①偏重操作而忽视原理；②制定目标缺乏统一指导；③制定目标的困难；④过多强调短期目标；⑤哲学假设不一定都存在。Y理论对于人类的动机做了过于乐观的假设，在监督不力的情况下，情况并非如此；⑥目标商定可能增加管理成本；⑦缺乏灵活性；⑧有时奖惩不一定都能和目标成果相配合，也很难保证公正性，从而削弱了目标管理的效果。
3．行政组织结构（北航2004年研）
答：行政组织结构是指构成行政组织各要素的配合和排列组合方式。它包括行政组织各成员、单位、部门和层级之间的分工协作以及联系、沟通方式。结构合理、运转灵活的行政组织是实现行政目标，提高行政效率的重要组织保证。在行政组织结构中，最重要的是纵向、横向结构，它们是行政组织系统中的基本框架。
4．层级化（北航2007年研）
答：层级化，又称纵向结构，是指组织内部，按上下层级关系有序构成的形式。层级化要求下级必须服从上级，听从上级的指挥、领导和命令。其优点是：①权力直线分布，权力链清楚，利于政令统一和指挥统一；②权力集中，层层节制、上下隶属关系清楚，有利于信息传递和监督；③在层级化下，组织目标明确，分工明确，工作程序明确，有利于调动下属和工作人员的积极性。层级化是管理效率化的有力保证。
5．管理幅度
答：管理幅度，又称控制幅度，是指在一个组织结构中，管理人员所能直接管理或控制的部属数目。科学合理的管理幅度没有统一的标准，取决于管理机构的合理程度以及物质设备和技术水平的先进程度，并与管理层次密切相关。对组织来说，确定管理幅度需考虑以下影响因素：①工作计划制定的完善程度；②工作任务的复杂程度；③企业员工的经验和知识水平；④完成工作任务需要的协调程度；⑤企业信息沟通渠道的状况。
6．直线职能制（北航2002年研）
答：直线职能制是指在统一的指挥系统之外，另设一套按专业化分工原则建立的职能机构的组织结构模式。职能机构一方面对行政首长提出工作建议，另一方面受首长委托实施专业行政管理，形成所谓部门管理体制。优点在于：管理工作分工较细，由于吸收专家参加管理，减轻了上层管理者的负担，使他们有可能集中注意力以实行自己的职责，缺点在于：①由于实行多头领导，妨碍了组织的统一指挥，容易造成管理混乱，不利于明确划分职责与职权；②各职能机构往往从本单位的业务出发考虑工作，横向联系差；③对于环境发展变化的适应性差，不够灵活；④强调专业化，使管理者忽略了本专业以外的知识，不利于培养上层管理者。
7．直线综合制
答：直线综合制是指在直线集权制的基础上，同时设立直接向行政首长负责的参谋机构和职能机构的组织结构模式。直线综合制是直线参谋制与直线职能制的混合体，其中参谋机构主要起“思想库”和智囊作用，为行政决策尤其是重大决策提供建议、方案、论证或可行性分析；职能机构则主要实施部门行政管理，并参与决策。直线综合制是现代社会发展对国家行政组织的必然要求，因此是现代政府的主要结构形式。
8．行政组织体制（北邮2009年研）
答：行政组织体制是指一级政府内部的领导关系和组织结构方式，是行政组织内部各要素、各单位、各部门乃至各层级之间的组合方式，以及各种行政关系制度化的表现。各国普遍采纳的行政组织体制的类型主要有：
（1）首长制与委员会制。行政组织中法定最高决策权由行政首长一人行使者为首长制；而法定最高决策权由委员会行使者则是委员会制。
（2）层级制与职能制。层级制是指政府组织从纵向上划分为若干层级，每个层级所管辖的业务性质相同，各对其上一层级负责，形成有效的层级节制关系；但其管辖范围自上而下逐层级缩小。职能制是指政府组织平行划分为若干部门，每个部门所管辖的业务内容不同，但管辖范围大致相当。
（3）集权制与分权制。集权制表明行政权力是集中行使的，行政管理中一切重大决策都是由行政首长或上级领导决定，部门领导和下级职员很少有自主决定权；分权制是指一级政府组织的各层级、各部门对管辖范围内的行政事务有充分的自主决定权，行政首长对下级或下属范围内的事务亦不加干涉。
9．行政首长负责制（北邮2005年研）
答：行政首长负责制是相对于委员会制而言的，是民主集中制和集体领导与个人分工负责制相结合制度的一种具体形式。它是指重大事务在集体讨论的基础上由行政首长定夺，具体的日常行政事务由行政首长决定，行政首长独立承担行政责任的一种行政领导制度。我国《宪法》、《国务院组织法》、《地方各级人民政府组织法》都明确规定我国实行首长负责制，这种制度是建立在发挥集体作用基础之上的，是同集体领导相结合的行政首长负责制。
10．委员制
答：委员制，又称集体制或会议制，是指行政权力交由若干人组成的集体共同负责，并集体承担领导责任的组织体制。其优点是：委员制体现民主精神，有利于反映各方面的意见和集思广益，也有助于防止和克服舞弊现象。缺点是：如果运用不当，可能出现职责不清、争功诿过、决策迟缓、行动不力等现象，并可能由于法不责众而妨碍行政责任的落实和行政纪律的执行。
11．集权制
答：集权制，又称独立制或完整制，是指行政权力集中于上级，下级处于被动服从和严格受控地位，其行政行为基本上取决于上级指令的一种组织体制。其优点是：集权制指挥坚强有力，计划统筹兼顾，同时有利于严明行政纪律，也有助于大型公共建设项目和综合性社会事务的管理；缺点是：权力过分集中不仅会使下级意志消沉，而且一旦权力的行使出现重大失误，就可能严重损害行政组织的社会目的，并抑制组织的持续效绩。
12．分权制
答：分权制，又称多元制或分离制，是指将行政权力较多授予下级的一种组织体制。其特征表现为行政下级在其管辖权范围内、名义和实际上都享有主动采取行政措施的自主权，上级除负监督责任外不横加干涉，而由下级根据具体情况自行其是。其优点是：分权制具有灵活性和适应性的特点，因而容易收到因地制宜的功效，同时也有利于培养民主精神、主体意识和工作热情；缺点是：分权过甚，也可能破坏政令的统一，出现各自为政、政出多门的现象，从而损害国家行政组织的整体目标和功能。
13．组织文化（北大2008年研）
答：组织文化是指组织在长期的实践活动中所形成的并且为组织成员普遍认可和遵循的具有本组织特色的价值观念、团体意识、工作作风、行为规范和思维方式的总和。组织通过培养、塑造组织文化，来影响成员的工作态度和引导工作中的行为方式，从而实现组织目标。组织文化的主要特征有：超个体的独特性、相对稳定性、融合继承性和发展性。一般认为，组织文化有三个层次结构，即潜层次、表层和显现层三层。从最能体现组织文化特征的核心内容来看，组织文化包括组织价值观、组织精神和伦理规范等。
14．分级制
答：分级制，又称层级制或系统制，是指行政组织纵向结构的各个层级的工作性质相同，但管辖范围随层级下降而缩小的一种组织体制。在实行分级制的组织体制中，组织的每一个层级在性质上都是普遍的和完全的，在范围上或领域上都是部分的和不完全的。分级体制是典型的层级节制结构，其优势点在于：结构严谨、事权集中、指挥灵活、行动统一，缺点是：如果层级节制过严，有可能抑制下级的主动精神，并使行政首长忙于处理日常事务，无暇顾及调查研究和组织的变革与发展。
15．分职制
答：分职制，又称职能制或参与制，是指横向划分部门的组织体制。分职制的特征是将组织一定层级上的职能，按照一定的标准分配给平行的、不相统属的机关去完成，与分级制相反，分职制所形成的每一个部门，在性质上都是部分的和不完全的，在范围上和领域上却是普通的和完全的。其优点是：分职制有利于集中技术人才和发挥技术优势，也有利于行政首长将注意力集中到组织的整体谋略方面。缺点是：如果运用不当，也可能松弛行政权力，使组织的横向配合与协调发生困难。
16．行政机关
答：行政机关是指依法享有行政职权，能够以自己的名义代表国家进行行政管理活动，并且承担由此产生的法律后果的行政组织。国家行政组织是综合的、整体的、享有完全行政权的法律和行为的主体，行政机关则是单一的、部分的、享有有限行政权的法律和行为的主体。在统属关系上，行政机关必须服从政府，部门首长必须服从政府首脑。行政机关的有机配合，构成整体的行政组织。行政机关是政府大系统的一个次级系统。
17．行政机构
答：行政机构是指依法建立、享有行政权力、担负行政职能的行政组织。在我国，行政机构是指中央和地方各级人民政府及其所属工作部门。是行政管理活动的重要主体，是行政权力、政府职能的物质载体。在实践中，行政机构常与行政机关混用，二者不存在根本的区别。从管理的角度看，行政机构常偏重于编制的、预算的、组织结构的涵义，行政机关常偏重于主体的、职权的、法规的涵义。
18．直线集权制
答：直线集权制是指将组织的各种职位按垂直系统直线排列，各级主管人对所属的一切问题负责的金字塔式等级结构。直线集权制是一种较早较简单的等级结构，以行政首长完全行使行政权力作为组织动力和以指挥—服从关系为特征。优点在于：结构比较简单，责任与职权明确。缺点在于：在组织规模较大的情况下很难将所有管理职能都集中由一个人承担，部门间协调差。
19．直线分权制
答：直线分权制是指把组织的一种职能或者生产程序的某一阶段或某一部分，相对独立出来，作为一个组织来看待的组织结构模式。直线分权制不是真正的分权管理，而是介于直线职能制与事业部制之间的一种管理组织模式。其优点在于：调动组织各部门的积极性；解决组织规模过大不易管理的问题；行政首长将部分权力分给下级职能部门或生产单位，减少了自己的行政事务，从而把精力集中到战略问题上来。其缺点在于：行政长官难以为生产单位制订的明确任务，造成考核上的困难；各生产单位领导人难以了解企业的全貌，在信息沟通和决策权力方面也存在着明显的缺陷。在国家行政组织结构中，除某些大型公共建设项目需要外，通常较少采用。
20．一般社会环境
答：一般社会环境是指对包括国家行政组织在内的—切社会组织均发生影响或制约作用的宏观的社会因素之和。每一个组织都是一个系统，每一个系统都只是一个更大系统的次级系统，更大的系统构成次级系统的外部环境。一般社会环境直接关系到国家行政组织的总体目标、功能状态和管理方式，主要包括以下内容：文化、技术、教育、政治、法制、自然资源、人口、社会、经济、国防。
21．特定社会环境
答：特定社会环境是指那些与行政组织的决策、转换和输出过程相关联的更为具体的力量，或更为直接的因素。特定社会环境对组织的目标和价值系统、结构系统、技术系统、管理系统和社会心理系统都产生直接和具体的影响。这种影响主要是通过组织对外部信息的感知和处理、并转化为影响组织内部特征的决策过程来实现的。与一般社会环境相比，特定社会环境对一个组织而言只有程度上的差别而无实质上的不同。
22．团体社会环境
答：团体社会环境是指社会中的各种社会组织或团体以及彼此矛盾、冲突或协调、一致的状态。社会组织或团体是当代社会的一种普遍的现象。组织社会化是民主政治的产物。政府只有正确地处理好与各种社会组织或团体的关系，才能有效地达成自身的目标。政府与社会组织或团体相互作用的方式大致有三类：国家行政组织从团体社会环境输入信息；社会团体从国家行政组织输入信息；国家行政组织协调社会团体关系。
二、思考题
1．简述国家行政组织的一般含义。
答：国家行政组织，即狭义的政府组织，是指为执行国家的政务所结成的有系统的组织机构。其内涵可以从以下几个角度来理解：
（1）静态与动态的理解。从静态上说，行政组织是指国家为执行政务而依法组建的行政机关体系；从动态上说，则指行政机关作为管理系统发挥领导和管理国家政务职能而产生的各种组织活动。
（2）阶级属性与社会属性的理解。从阶级属性上说，行政组织是居国家政治生活主导地位的阶级推行本阶级意志的组织工具；从社会属性上说，则是国家为实现社会目的而通过一定的法律程序所建立和规定的，有着一定行政目标、人员设置、权责分配、结构形态、财物所有的行政机关体系，其组织行为受国家强制力的保障。
2．简述国家行政组织的特征。（北科2004年研）
答：国家行政组织的法权地位和与之相一致的公共行政管理的广泛性及其对国民承担的责任，决定了国家行政组织的特征，其特征可以概括为六个方面：
（1）政治性。政治性是一切国家组织的共同属性。对国家行政组织而言，政治性主要表现在两个方面：阶级性和决策性。
（2）社会性。社会性由国家的社会职能所决定，主要指国家行政组织所承担的社会一般公共事务管理的职能。也有两个相互联系的层次：服务性和管理性。
（3）权威性。权威性以人类社会发展过程中的强力和契约关系为基础，并以宪法、法律和国家武装力量为后盾。权威性有两个最突出特点：约束性和强制性。
（4）法制性。法制性的基本涵义是“依法行政”，具体说来，又可以分为两个相互联系的方面：国家行政组织自身建设的法制性和国家行政组织对社会公共行政管理的法制性。
（5）系统性。系统性是说国家行政组织具有极强的整体性，其权力关系、组织结构和工作流程具有上统下属、上下贯通、左右联系、纵横交错、头尾相接、政令归一的特征。除整体性之外，系统性的突出特征表现在：整体性、结构性和有序性。
（6）发展性。发展性是说国家行政组织适应社会历史的进步，相应改变组织自身及社会管理行为的特征。表现为动态性和适应性。
3．简述行政组织的基本要素。（北科2010年研）
答：国家行政组织是一个由若干要素组成的有机整体。这些基本的要素直接关系到国家行政组织效能的性质、程度或范围。国家行政组织的基本要素及其合理状态概括起来主要集中在以下八个方面：
（1）法律制度健全。国家行政组织是执掌公共权力的以社会为行为对象的代表公众利益的特殊组织，因此，依法行政是首要的和基本的要素。
（2）组织目标明确。目标反映行政组织的社会行为的方向，对具体行政机关来说，目标则反映本单位在整个公共行政管理中的地位和作用。
（3）人事调派恰当。根据行政管理的需要有选择地吸收、调派、使用、培训人员是十分重要的。要使人事调派恰当，就必须制定和实施正确的公共人事政策，识才和用才，做到人尽其才、才尽其用，招揽俊才为政府工作，进而通过不断的新陈代谢和培养提高，形成政府高效能所必需的合格人才群。
（4）权责分配合理。权责分配合理则是指权力与责任之间的对应关系。权责分配合理将使上级与下级、机关与机关、成员与成员之间既彼此分工又相互合作，形成促进整体效能的内在机制。否则，就可能人心涣散、组织松弛，造成组织效能的退化。
（5）财物数量适中。财物数量过大不仅会影响国家对社会公益事业的投入，而且会培养机关崇尚豪华的习性；财物数量过小，则可能妨碍机关日常行政工作，抑制行政组织的发展。如何规定和使用财物，是立法和政府经常面临的问题。
（6）运行机制有效。国家行政组织的运行必须建立一整套的既重法度又重灵活性的可调控的管理制度。这套制度通过规范、目标、分工、程序、反馈、监督等因素的有机配合形成内在的运行机制，并通过机制的有效作用保证组织行为的有效性，进而实现社会目的。
（7）行为方式优化。行政行为方式是国家行政组织的一个基本要素。只有通过一定的行政行为方式，才能对社会管理对象施加定向和定量的影响，只有行为方式选择得当，才能产生最佳管理效应。
（8）价值观念整合。价值观念整合关系到组织的和谐与稳定，关系到组织成员的工作状态和进取精神，进而关系到组织的有效运转的能力和进步发展的活力。因此，是行政组织的一个基本要素。价值观念的整合更是决定政府公务员队伍的稳定性和公共管理效能的一大要素。。
4．简述国家行政组织产生与成立的依据。
答：国家行政组织的产生与成立包括依据、效力和规程等基本问题。国家行政组织是一种法定的组织形态，因此，其产生与成立必须有法律的依据，经过法定的程序，得到法律的认可，才能获得和行使合法的权力。国家行政组织产生与成立的依据主要集中在三个方面：
（1）依据宪法。在现代社会中，各国宪法通常都有关于国家行政组织即政府的原则规定。这些规定除明确政府的基本职权和宗旨外，通常还有法律适用行政组织自身的原则规定。因此，宪法是行政组织产生与成立的基础。
（2）依据法律。现代国家一般都有关于国家行政组织的专项法律，其中以国家行政组织法最为常见。法律关于行政组织的规定大致又可以分为两类情况：一类是明定设置，另一类则由政府行使创议权，再由法律加以确认。
（3）依据行政裁量权。即由政府根据需要，自行裁定设置与否。具体又可以分成两种情况：①政府根据法律特别授权自行设置某些组织；②政府根据法定职权建立某些机构。但在多数情况下，政府基本职能部门的设置需要依据法律，行政裁量通常只适用于某些委员会、临时机构或过渡性行政单位。
5．简述国家行政组织产生与成立的效力。
答：国家行政组织产生与成立的效力是指行政组织产生与成立的合法性。行政组织职权要具有效力必须经由法定权力主体批准或决定。使行政组织产生与成立并发生效力的法定权力主体主要有：
（1）立法机关。立法机关是经过全民直接或间接选举产生的国家权力机关。在现代民主宪政国家中，立法机关通常执掌立法权，并对重要国事活动进行监督，其中包括设置行政组织的活动。未经立法机关的审议批准，行政组织不发生法律效力，不得行使公共权力。
（2）内阁。在实行内阁制的国家里，内阁对议会负政治责任，除宪法和法律有特别限制外，一般行政组织均由内阁依据行政裁量权自行设定，而不需经过立法机关决定。
（3）立法机关与内阁。即折衷制或混合制，由立法机关与政府共同决定行政组织产生与成立的效力。折衷制通常的做法表现为：立法机关享有名义上的批准权，也可以规定原则标准，除少数特别例项外，一般通过授权由政府自行裁定设置与否；政府则通过授权实际行使批准权，以法律的名义裁并、变更、设置和组建行政组织。
6．合理组织目标的特征是什么？
答：合理的行政组织目标的特征主要有三个方面：
（1）目标明确。目标既然是组织成员的奋斗方向，就应当明确透彻，否则将使组织成员无所适从。所以目标明确是目标合理的首要的条件。
目标明确有三重含义：①表述上要清楚，即不会产生歧义；②时间概念上要准确。一般说来，总体目标在时间长度上较为抽象，具体工作目标在时间长度上则界定性较强；③空间概念上要严格，空间意味着范围或领域。
（2）目标一致。一致的基本意思是指组织目标上下贯通、前后衔接、左右联系、由高至低、由内而外、互为因果、共同服从于总目标，并在彼此作用、互为条件、相互关联、相互支持的过程中产生综合效应的特征。目标不一致，势必政出多门，各行其是，削弱目标的导向功能和凝聚功能，妨碍组织的社会目的。
（3）目标组合。目标组合是指政府内部各级行政组织目标的层次性、差异性和整合性。行政组织目标是一个完整的目标链，其中每一个目标都是为实现上一层目标而设定的，每一个目标又是由若干个内层目标所组合成的。在这个目标链中，除总目标外，每一个目标都应有特定的性质、时间、空间、数量等因素，由此组成目标阶梯，通过层层渐进式组合，达成总目标。
7．简述目标管理的性质。
答：目标管理是以行为科学—人际关系学说为基础的一种管理思想和管理方法。其性质体现在以下几个方面：
（1）目标管理和自我控制性。目标管理强调管理人员应该由所要达到的目标而不是上级来指挥和控制，应当用更严格、更精确、更有效的内部控制来取代传统的外部控制。
（2）目标制定的参与性。目标管理认为只有本人参与并最终确认的目标，才能为组织成员提供持久的导向并调动工作热情。因此，目标管理是一种以激励代替惩戒，以民主代替集权的管理方式。
（3）组织目标与成员目标的统一性。目标管理并不意味着个人自由选择工作目标，而必须在理解组织总体目标的基础上，并在行政上级的指导下，通过参与，即民主协商与合作，将组织目标置换成具体的工作目标。从这个意义上讲，目标管理的核心问题，是要普遍地调动组织成员的积极性，并将这种积极性引导到组织所希望的方向上来。
8．简述成功实施目标管理的基本条件。
答：目标管理的概念并不复杂，但作为一种具体的管理方式却并不简单。一般说来，成功地实施目标管理应当至少具备四个条件：
（1）思想基础。整个组织特别是各级管理人员，在理解的基础上对目标管理采取基本的支持态度，这对于系统地制定目标和评价结果是必不可少的。
（2）管理层的控制力。是指管理者对实现目标的手段要有相应的控制权力。各级管理人员应当比下级具备更高的协调、组织、领导能力和政策水平以及订立目标的技能，并彼此进行交流，以使目标恰到好处、有机配合。
（3）激励制度。实行以精神激励为主、物质奖励为辅的激励制度，以此作为提高积极性、实现自我控制的催化剂。
（4）领导示范。目标管理从组织的高层管理部门开始。高层管理部门不仅要提出总体目标和考核评判工作成果的客观标准，而且要树立榜样和信心，以利仿效。
9．简述管理层次和管理幅度适度的原则。（北邮2007年研）
答：（1）管理层次适度原则
管理层次是行政组织纵向结构的等级层次，即行政机关中设置多少等级的工作部门，这应由行政机关的工作量来决定。在行政组织中，如果管理层次过多，会产生官僚主义、行政机关本身的管理和职能难以发挥等弊病；而层次过少，事务集中于几个领导者或单位，又可能使行政工作人员疲于应付。因此，行政机关的层次必须适当。
一般将行政组织划分为三个层次，即高层、中层、基层。行政组织权力由高层向基层递减，高层一般具有最高决策权，基层主要拥有执行权，中层则起承上启下的作用。
（2）管理幅度适度原则
管理幅度是指一级行政机关或一名上级领导者直接领导和指挥的下级单位或工作人员的数目。管理幅度过大或过小都将影响管理的效能。因此，管理幅度必须控制在一个合理的范围内。管理幅度很难有确切的定量标准，只能根据工作性质、领导水平、部属素质、空间距离、信息沟通手段等因素来确定。
（3）管理幅度与管理层次的关系。一般说来，在条件不变的情况下，幅度与层次成反比例。加大管理幅度，层次就相应减少；相反，缩小管理幅度，则层次相应增多。因此，管理幅度与层次是影响行政机构形态的决定性因素，两者必须同时兼顾，做到幅度适当，层次少而精。
10．简述行政组织体制的基本类型。
答：行政组织体制即行政组织类型，指行政组织各层级、各部门之间行政关系的法制形态。行政组织体制的核心问题是行政权力的分配，即行政权力的名义、实际归属及其运用。以此为内涵，行政组织体制大致可以分为三种类型：
（1）按照权力的归属和运用划分，行政组织体制可以分为首长制与委员制。其具体内容是：
①首长制，又称部长制或独任制，是指行政机关权力交由行政首长一人负责，并同时承担全部领导责任的组织体制。
②委员制，又称集体制或会议制，是指行政权力交由若干人组成的集体共同负责，并集体承担领导责任的组织体制。
（2）按行政组织结构层级和职能的设置来划分，可以分级制与分职制。这是纵横相交、相辅相成的两种体制，两者的含义如下：
①分级制，又称层级制或系统制，是指行政组织纵向结构的各个层级的工作性质相同，但管辖范围随层级下降而缩小的一种组织体制。
②分职制，又称职能制或参与制，是指横向划分部门的组织体制。
（3）按照行政权力的集中程度划分，则可以将行政组织体制分权制与集权制。具体内容如下：
①集权制，又称独立制或完整制，是指行政权力集中于上级，下级处于被动服从和严格受控地位，其行政行为基本上取决于上级指令的一种组织体制。
②分权制，又称多元制或分离制，是指将行政权力较多授予下级的一种组织体制。
11．简述行政组织体制中的分权制和集权制的利弊。（北科2008年研）
答：（1）分权制是指下级组织在其管辖范围内有较大的裁量权，上级组织不予干涉的组织体制。在联邦制国家中，分权制的行政组织体制最为普遍。
①分权制的优点。各级行政组织可以因地制宜地发挥自己的特长处理事务，行政措施紧贴实际，能适应客观环境的变化；各层级有自己的权力和责任，容易激发行政人员的工作积极性；有利于培养民主精神、主体意识和工作热情；可防止上级组织和个人的独断专行。
②分权制的缺点。权力过于分散，上级组织的目标、意图难以实现，上级反受下级牵制；下级组织机关彼此分离，中央无力调控，容易形成地方势力，相互冲突，发生纠纷，造成行政组织的分裂，损害国家行政组织的整体目标和功能。
（2）集权制是指行政权力集中在上级机关，下级机关仅有有限的裁量权，须依靠上级机关的指令办事的组织体制。在这种体制之下，高层的机关往往包揽较多的事务决策。
①集权制的优点。政令统一，可在行政组织系统内实行一致标准，便于集中力量，发挥优势，统筹兼顾；可以有效地防止地方保护主义，防止下级权力主义各自为政。
②集权制的缺点。层级节制过严，下级的行为带有被动性，积极性得不到发挥，不利于发展个性，适应能力不强；不能因地制宜，及时处理行政事务，机关及个人也容易导致独裁和长官意志，权力的过分集中也会导致权力的滥用。
12．简述构成组织原则的基本条件。
答：行政组织原则是使行政组织长期稳定、平衡、有效和充满活力的一系列的一般性或共同性的规范或法则，是行政组织机构设置所应遵循的范例。可以称之为原则的规范或法则至少应当具备四个方面的条件：
（1）理论前提。指组织原则必须建立在对一定客观事物或现象的普遍性的观察基础之上，换言之，实践是原则的理论前提。
（2）理论概括。指组织原则有赖于对一定观察所得的分析研究，进而进行理论概括，并以凝练的语言进行准确的理论表述。
（3）理论规范。指组织原则应当具备相对明确的准确性和规定性，一般应当附有原则的适用条件。
（4）社会价值。指组织原则必须能够为实践提供一定的规范性指导，原则必须具有实用性，这种实用性就是原则的社会价值。
13．简述厄威克的行政管理组织原则。
答：厄威克是古典管理理论的代表人物。他通过研究认为，合理的结构对于士气和效率来说，远比组织成员的个性重要得多，并以此为依据提出了八条行政管理组织原则，其具体内容是：
（1）目标的原则。所有的组织都必须建立和表现出一个明确的目标。
（2）相符的原则。每一个职位的权力与责任都应当一致。
（3）权限的原则。上下级之间、成员之间应当建立一种明确的权限关系和责任关系。
（4）专业化的原则。每一个人的工作都应当限制为一种单一的职能。
（5）控制幅度的原则。每一位主管人直辖下属不得超过5～6人。
（6）协调性的原则。以协调来保证组织的和谐与促进组织的统一。
（7）明确性的原则。每种职位和工作规范都应有明确规定。
（8）平衡的原则。组织结构应当系统考虑，避免畸形或偏激，以利于长期稳定发展。
14．简述韦伯的理想行政组织原则。
答：韦伯的行政组织理论实际上是把管理非人格化，依靠单纯的责任感和无个性的工作原则，客观合理地处理各项事务。他认为只有以规章制度做工作，抛弃一切人事关系的感情色彩，公事公办，组织才能存续。韦伯的理想行政组织的原则主要有以下八个方面：
（1）劳动分工的原则。明确规定每个人的工作任务及其相应权责，并通过规章制度使之作为正式的合法化的职守。
（2）层级节制的原则。按地位高低规定命令与服从的关系，除最高领导者外，每个人都只有一位上司。
（3）公平合理的原则。每一个人都必须经过公开和公平合理的考试进入组织或得到提升。
（4）职业训练的原则。必须经常对成员进行有效的职业培训，以期提高专业知识或技能水平。
（5）法制的原则。法制具有崇高的地位，以使组织及其成员能够遵循规定的途径，有序和有效地追求和完成组织目标。
（6）职业化的原则。公务人员一旦获得公务资格就同时获得职业保障，以使其专心致力于业务工作。
（7）固定薪俸的原则。每一名机关成员薪金都按其地位和资历由明确的薪俸制度所规定，同等职位或工作的人享受同等待遇。
（8）奖惩制度的原则。根据机关成员的功绩和工作状态，按预定标准和尺度给予相应的奖惩。
15．简述行为学派的组织原则。
答：行为学派的组织理论是对古典组织理论的修补，对劳动分工原则的修正和直线职能制的补充，其组织原则可以概括为以下方面：
（1）人格尊重的原则。社会—心理需求是人们工作热情的主要动因，因此应当在人们的感情与工作任务之间建立合理的平衡。
（2）运用非正式组织的原则。非正式组织不可避免地要影响到正式组织的领导、管理制度及其效能，因此，应当充分认识并合理运用之。
（3）参与管理的原则。通过参与管理，增加成员的主体意识，进而调动人的潜能。
（4）优化人际关系的原则。人际关系直接影响组织的整体氛围和成员心理平衡，因此，应当经常注意调节人际关系，引导健康、和谐、有益互动人际关系的形成和发展。
（5）培养新型领导能力的原则。其核心是民主管理意识和技能，因此，应当培养各级管理人员倾听意见、了解下情、吸引群众的观念、技能和魅力。
16．简述系统学派的组织原则。
答：系统学派认为组织是一个由各种要素构成的社会系统，处于不断的动态平衡之中，在这一理论基点上设计了多种多样的组织原则。其要点概括如下：
（1）整体性原则。规定组织系统是个整体，整体是要素的有机结合，只有整体才能产生整体效应，因此，应当强调总体目标、利益和功效。
（2）有序性原则。规定组织是按一定秩序和等级形成的系统，因此，应当合理划分等级和部门，并相应规定权力和责任。
（3）结构性原则。规定不同的组织有不同的结构，要素和结构共同决定组织的性质，因此，必须正确选择组织的结构。
（4）动态性原则。规定任何组织都处在动态之中，一个系统的质一旦流入其他系统就会具有其他系统的质，因此，应当注重社会环境和组织自身条件的变化，实现二者之间的动态平衡，并不断努力改造内外环境。
（5）相关性原则。规定任何事物都是相互联系的，一个因素的变动将影响其他因素的变化，因此，组织的一切决策都必须作系统的设计。
（6）开放性原则。规定只有开放的系统才能与环境大量交流信息、能量和材料，才能形成有效的投入、转换和产出的良性循环，实现熵的负值转换，因此，组织应当尽可能扩大与环境超系统的双向交流，以取得不断发展。
（7）最优化原则。规定期望值将引导组织的持续努力，较强的动机和较好的组织条件是将组织推向前进的动力，因此，应当努力使组织始终处于最佳状态，首先是最佳决策状态。
（8）反馈原则。规定信息反馈对保持组织的稳定、有效和发展具有至关重要的意义，因此，应当设计组织活动流程中的回路，建立及时、有效的反馈机制，包括较为灵敏的自动报警系统。
17．简述我国国家行政组织的基本原则。
答：我国国家行政组织的基本原则从根本上说是由我国国家的社会主义制度所决定的。就国家的政治生活、法律生活和社会生活而言，是通过国家的最高权力机关——全国人民代表大会制定的宪法和有关法律所规定的。就行政现象和管理行为而言，则是政府通过行政法规和方针、政策所确认和实施的。概括起来说，我国国家行政组织所遵守的基本原则有以下几个方面：
（1）为民便民的原则。为民，是指要以为最广大的人民群众谋利益，作为一切政府工作的出发点和宗旨。便民，是指要与人民群众保持最密切的联系，方便人民群众，通过国家行政管理的有效运用，更好地为人民办实事。
（2）完整统一的原则。完整既指各种行政行为所拥有的行政权力在其职责范围内应当完整，也指国家行政组织的结构应当整齐划一。统一则主要指国家行政组织所特有的层级节制的组织关系，应当事权确实、上下贯通、政令归一，同时按照各自的职守和功能实行有效的协作和配合，共同实现国家行政组织的大目标。
（3）权责一致的原则。该原则的要义是建立行政权力与行政责任之间的对应关系，并用科学、严格的规章制度加以确认和规定。
（4）精干效能的原则。精干是指国家行政组织的一种数量状态，其内涵是指以较少的机构、人员和财物投入完成较多的工作任务。效能是指国家行政组织有效的程度，或完成国家行政管理目标的能力。精干与效能相联系，是指国家行政组织的（人）才、（资）财、（物）材力与其工作效绩之间的合理比例。
（5）依法行政的原则。该原则的核心是要建立法制观念，培养对法制的遵从。
（6）适应发展的原则。包括三个方面的含义：①根据国家中心任务的变化而相应采取适当的组织形式和公务活动方式；②根据社会进步和不同时期的特点相应调整行政机构和行政手段；③以国家和人民的长远利益为根本出发点设计未来。
18．简述一般社会环境的内涵。
答：一般社会环境是指对包括国家行政组织在内的—切社会组织均发生影响或制约作用的宏观的社会因素之和，直接关系到国家行政组织的总体目标、功能状态和管理方式，其内涵包括以下方面：
（1）文化。历史背景、意识形态、民族心理、传统习惯、价值观念、社会风尚、道德标准、行为规范、权力关系、人伦关系、领导形态、理性倾向、公共机构的性质和作用等。
（2）技术。社会的科学技术的发展水平和物质基础、科学技术知识的普及程度以及科技界推广、应用和开发新知识、新技术的才智和能力等。
（3）教育。国民的普遍文化水准、教育制度的完善程度与分化程度、国民义务教育的范围和年限、接受高等教育和专业训练的人在总人口中所占的比例等。
（4）政治。社会中的一般政治气氛和倾向、政治权力的集中程度、分权和国民参政的程度、政治性组织的普遍程度和职能倾向、政党制度和政党政治的性质及运用、社会民主意识的强烈程度等。
（5）法制。宪法的地位和功能、法律制度的特性、完善程度及其有效性、国家权力的格局及其规定性、政府的委托立法权、行政司法权及其运用、法制精神的社会性、法律的制定程序、特别法的制定等。
（6）自然资源。自然资源的蕴藏量、种类、分布、可用性、开发状况和前景，包括国土面积大小、肥瘠、气候、水源、矿藏、物产、山脉、海岸、森林等。
（7）人口。人口的数量、质量、性别、年龄、分布、生育率、死亡率、就业率、平均寿命、人力资源的再生能力、人口集中程度、都市兴起的程度等。
（8）社会。社会制度的性质和发展、社会结构和阶级、阶层状况、贫富距离及对抗或融洽程度、各阶级或阶层力量对比以及社会物质资料的分配形式、社会组织的性质及普遍程度、社会角色的界限等。
（9）经济。经济制度和国家基本经济结构、不同所有制在国民经济中的地位和比重、市场经济或计划经济政策、银行体制、财政和金融政策、税收政策、资源开发的热情和状况、投资水平、结构及消费特征等。
（10）国防。武装力量和军人在社会生活中的地位和作用、军费开支占国家财政预算的比重、军事人员占劳动力人口的比例、军事装备的技术水平和有效性、武装力量在保卫国家安全和国民生命财产安全以及社会安定方面所起的作用等。
19．简述特定社会环境的内涵。
答：特定社会环境指那些与行政组织的决策、转换和输出过程相关联的更为具体的力量，或更为直接的因素。其内涵可以从以下几个方面理解：
（1）特定社会环境是一般社会环境的具体化。特定环境实际上是一般社会环境中那些与组织的功能有着直接关系的因素，组织对这些因素会作出强烈的反应。与一般社会环境相比特定社会环境对一个组织而言只有程度上的差别而无实质上的不同。
（2）特定社会环境具有动态变化性。指外部环境对组织功能的影响会随着组织自身情况和社会的发展不断变化。相对稳定的环境是国家行政组织有效施为和进步发展的必不可少的条件。
（3）特定社会环境是组织决策的依据。特定社会环境对组织的目标和价值系统、结构系统、技术系统、管理系统和社会心理系统都产生直接和具体的影响。这种影响主要是通过组织对外部信息的感知和处理、并转化为影响组织内部特征的决策过程来实现的。
20．简述政府与社会团体相互作用的方式。
答：政府只有正确地处理好与各种社会组织或团体的关系，才能有效地达成自身的目标。政府与社会组织或团体相互作用的方式大致有三类：
（1）国家行政组织从团体社会环境输入信息。国家行政组织通过接触、商洽、接待、座谈、询问、调查、谈判等方式了解社会团体的要求和愿望，在充分输入的基础上，经过内部转换，变为指示、规章、条例、意见、规划、计划等输出给社会，并以此获得社会团体的理解、赞同和支持。
（2）社会团体从国家行政组织输入信息。社会团体了解和把握国家行政组织的方针、政策和各项规定，经过内部转换，以态度、需求、意见等方式求得国家行政组织的理解、协助和支持。
（3）国家行政组织协调社会团体关系。国家行政组织以公平仲裁者的立场、态度和方法来化解、调停、斡旋、了结各社会组织或团体之间的矛盾，以维护社会的安定和基本的社会秩序，并以此实现各社会团体的有益互动。在社会主义国家里，解决遵从宪法的各社会团体之间矛盾的基本方法，是解决人民内部矛盾的方法，比如说服教育、思想政治工作、行政裁决等。
21．简述组织气候的主要变数。
答：组织气候是生态行政学的一个重要概念，是指组织成员的个性、目标与组织目标融合与一致的一种变化过程，由成员的工作感情、态度、思想、精神等组成并通过上述因素表现出来。组织气候是一种中介变量，间接反映组织内部环境的内在特征和内部环境诸因素相互关系的模式。组织气候主要包括八个变数：
（1）结构。个人所感受到的组织的法规和纪律的程度：组织气候的性质，如放任或拘谨。
（2）责任。个人在组织中自主处理事务的程度。
（3）风险。个人在组织工作中所面临的冒险性、挑战性及其程度。
（4）奖励。组织在奖励方面的公平程度与个人对所享受待遇的满意程度。
（5）人情。个人与组织的融洽程度、个人所感受到的他人所给予的关注、友情以及社交机会和非正式组织的态度。
（6）支持。个人所感受到的上司、同事和下级所给予的理解和协助。
（7）冲突。个人所感受到的他人听取不同意见的程度。
（8）标准。个人对组织目标以及组织所要求的绩效标准的重视程度。
22．简述组织变革的一般过程。
答：任何变革都表现为一个过程，即在特定的社会环境和自我判断的交互作用下，经过一定的发展阶段，实现某种更新。更新是变革的实质，变革的过程可以分为以下几个阶段：
（1）前期调查。对组织的历史和现状进行反省、检讨、批评，并对组织的内外环境进行跟踪监视和分析研究。
（2）对危机的感知。感知、觉察和了解组织的问题所在，进而认识变革的必要性。
（3）确定变革方向。确认变革的现实条件和理想条件之间的差距，尽可能克服不利条件或创造有利条件。
（4）制定变革方案。找到解决问题的方法，包括制定、评价、选择变革方案，同时确定实验性的先行变革模式并检测其可行性，在此基础上确定变革计划和制定测量效绩的标准。
（5）实施变革。根据已确定的方案具体实施变革。
（6）反馈和评价。对照计划予以反馈和评价，如果不合目标，就要按照以上步骤重新循环。
23．简述国家行政组织变革的动力和阻力。（中央党校2007年研）
答：变革是组织稳定的基础，是组织发展的动力，也是衡量组织自我净化、自我调控机能的重要标志。变革是一个有着较为广泛的内涵和外延的概念。一般说来，变革是一种组织行为。对国家行政组织而言，因其特有的法权地位和公共行政管理职能以及社会责任，所以，它的变革更是一种以法制为基础的严格的组织行为。
（1）组织变革的动力
组织变革的动力是一个综合概念，即变革的推动力总是同时来自若干方面，并在交互作用的过程中推动变革的进行。但在具体的变革中，主要推动力则总是来自一个方面。变革的动力主要有以下因素：
①环境。组织的变革常常是由其环境变化引起的，比如，政治格局、法律规范、伦理道德、经济发展、文化观念、民族意识的改变等。在大的社会环境发生明显变化的情境中，国家行政组织的变革是难以避免的。
②目标与价值观。目标是价值观的产物，也是组织战略的凝聚点。因此，价值观和目标的变化（重新制定或修正）将改变组织的行为方向或行为方式，引起组织的变革。目标的改变可能来自组织外部的强制压力，也可能形成于组织对环境的自觉的再估量。
③技术。技术既是物质的，也是方法的。技术是组织变革的直接的动力源，主要表现在：技术水平和技术手段是区分组织技术程度的标准；组织技术水平的提高和组织在改进技术方面所作的努力将对组织产生广泛的影响，组织分析技术将对组织变革产生推动作用。
④结构。组织结构的任何改变，无论渐进式还是突变式，都是组织变革的外在表现形式，包括新建、重建、改组、合并、裁减、撤销以及与之相适应的行政权力的再分配或职位的重新设置等。一般说来，在组织的其他方面处于相对稳定的条件下，调整组织结构是较好时机。
⑤管理。在任何情况下，管理思想和管理方式的改变都是变革的基础。这主要表现在两个方面：a．管理过程的每一个环节，都是组织变革的不可缺少的实施条件；b．管理本身就是最经常、最重要、最直接的变革动力源。由管理者或管理部门发动的变革在组织中是司空见惯的，变革也正是组织管理的基本职能之一。
⑥社会心理因素。这主要指组织成员的动机、愿望、态度以及与之相一致的群体效应对组织变革的推动。组织成员不满现状和要求变革的意愿常常表现为意见、建议、方案、呼吁、消极抵抗等行为，并以此来促成或加强领导阶层变革意识。组织成员的普遍的变革意愿是变革顺利进行的重要条件。
⑦专家和专家群体。专家和专家群体的丰富和优越的系统知识、理论和方法，有助于对组织的历史、现状和发展前途作出科学的分析和论证，而这正是变革所必需的。由于专家和专家群体的介入和帮助，国家行政组织的变革往往会变得比较清晰和容易。因此，专家和专家群体是现代国家行政组织变革的一个动力。
（2）组织变革的阻力
组织及其成员存在着两种不同的需要和追求：既需要稳定性，又需要变革性。当变革可能带来不利后果时，人们就会对变革持怀疑和反对的态度，形成变革的阻力。就国家行政组织而言，因其特殊的法权地位和独特的社会职能，变革的阻力是比较复杂的。各种社会行为主体都将十分关注国家行政组织变革的结果对自身的影响，从而引发自身的行为。阻力既可能来自组织内部，又可能来自组织外部，既可能来自社会团体，也可能来自其他国家权力主体。一般说来，变革的阻力主要可能来自以下方面：
①利益差别。它主要指国家行政组织变革结果对不同社会行为主体的不同影响。对一定的社会行为主体来说，如果变革恰恰是自身所忌讳的，那么，对变革持消极、冷漠和反对的态度就是很自然的。利益差别主要包括权益、地位和既得经济利益等。
②习惯性。习惯性是对一定工作方式和环境的较为固定的看法或某种较为持久的认同。习惯性的力量常常是巨大的，它对变革的阻力主要有两种情况，一是职业认同感，二是对变革更新的潜在的不安全感。
③认知。这主要表现为由于对变革的目的、方式、后果的不完全的、模糊的、主观臆测的了解和理解，而对变革持怀疑和反对的态度。从这个意义上说，合情合理的、实事求是的变革宣传，是变革成功的重要条件。
总之，国家行政组织由其性质、地位和功能所决定，既需要连续性和稳定性，又需要适应性和革新性。在当今迅速发展变化的社会环境中，组织惟有通过经常性的自我调整和革新，才能保持自身的一体化进程和履行社会职能。
24．简述克服变革阻力的经常性方法。
答：在实践中，变革的阻力来自许多方面，对阻力的克服也有许多对策。这些对策常常是交替或混合使用的，主要有以下十个方面：
（1）创造和谐的变革气氛。这一方法关键在于使人们感觉到变革势在必行、迫不得已和公平合理，从而建立理解和支持变革的基础。这种方法强调和风细雨的工作方式，通常具有慢节奏的特征。
（2）力场分析。这是一种目标诊断和解决问题的技术。将变革过程中的力量分为推动力与抑制力两种，认为同时增强驱动力与削弱抑制力是强化变革成果的有效途径。
（3）广泛的参与。具体措施是让与变革相关的行为主体直接参加关于变革的讨论、决策和实施。这种方法既有利于博采众人之长，也有助于使相关行为主体获得心理上的平衡，同时可以增加相关者对变革的了解和理解，从而加强关于变革的主体意识，主动承担责任，努力推动变革。
（4）建立群体规范。组织高层领导人利用群体的准则、规范、压力和一致性意识来克服变革的阻力。在这里，群体既指正式的工作团体，也指非正式的人群组织。
（5）强制力。组织高层领导人使用行政决定、行政命令、行政法规、行政决策等强制性行政手段，强行推动变革的进行，强力克服阻力。
（6）利用个人威望。通过德高望重的行政首长的个人号召力或非正式群体“天然领袖”的个人影响力可以达到减轻甚至克服阻力的目的。
（7）讲究领导方式和合理处置方式。这有两个要点：一是注意采用讨论和协商的办法处理分歧，减少对抗的力度；二是合理设计变革的进程，避免强行加速所可能带来的震动和逆反心理及抵制。
（8）加强组织沟通。即及时和有效地开展关于变革的正确性、必要性、重要性的宣传，以避免由于不了解情况而可能产生的误会、歧义和抵制。真诚的感情沟通有利于增加对变革的关心和责任感，密切的工作沟通可以避免阴差阳错，有利于形成变革的合力优势。
（9）加强革新性行为。组织高层领导人公开表现出对变革所必须的新观念、新态度、新技术、新行为的充分肯定，可以通过表扬、奖励等具体方式来体现这种肯定。
（10）折衷妥协。在变革阻力较强大且持久的情况下，暂时放弃较高的变革目标期望值，以降低目标的方式来换取有限目标的实现。
25．简述组织目标的功用。
答：目标是组织及其成员行为的导向坐标，是组织聚合力的内在源泉。为组织及其成员提供奋斗的方向，并激发人们的奋斗精神。从管理的观点来看，组织目标的功用具体有以下四点：
（1）促进组织结构和权责体系合理化。以目标为导向设立机构和分配权责，有益于促进其合理化，减少和避免权责不清、机构重叠、人浮于事、苦乐不均、互相推诿、互相扯皮等现象，从而各司其职，提高效率。
（2）建立考核的公平和客观的标准。组织目标尤其是具体的工作目标，可以作为考核的客观和公平的对照标准，有助于克服考核方面的主观臆断、笼统含糊、抽象原则、亲疏相向的不良现象，为组织稳定和形成公正舆论创造条件。
（3）增强组织的协调能力和整合能力。明确和相互配合的目标系统有助于各个行政单位和人员工作定位，确定相对位置，使每个单位和每个人都知道自己应该干什么和如何去干、何时去干、与谁一起干，这样就有利于提高整体协调能力和发挥总体功能。
（4）激发组织成员的工作热情和合作意识。目标是使不同的人走到一起并合作奋斗的聚合点，也是动力。合理的、适度的、健康的、切实可行的工作目标将成为组织成员自我引导、自我控制的准绳，因为完成工作目标意味着自我成就和得到工作肯定。因此，合理的目标有助于调动内在的工作欲望。
26．简述组织目标的层次。
答：目标作为组织的一个次级系统，本身又包含着一定的子系统，存在一定的结构。一般说来，组织目标系统可以分为三个基本层次：
（1）总目标，也称整体目标，是由组织最高决策层制定并通晓全组织、统率其他、全力以赴的主体目标。对国家行政组织而言，总目标通常通过政府施政纲领加以表述和阐明。
（2）分目标，也称机关目标或部门目标，一般指政府之下各个行政机关的工作目标。受制、服从和服务于总目标，但必须表现出自身的业务性和职权范围，即结合自身的实际。
（3）个人目标，通常指行政公务人员个人的工作目标。其特点与分目标类同，只是层次更低，值得强调的是，个人工作目标往往不着形式地掺杂了较多的个人感情、追求和价值观。因此弹性较大。
27．简述组织目标合理化及其一般条件。
答：（1）组织目标合理化是指组织目标的设定比较准确和全面地反映了一定时空环境内组织的客观需求和决心。组织目标反映一定的客观需求、客观制约条件与组织对这种需求和制约条件的认知程度，同时反映组织的决心和行为能力。认知程度愈高则组织目标设置愈合理。
（2）一般而论，组织目标合理与否取决于以下四个条件：
①社会承认。社会承认是衡量组织目标合理与否的主要标准，这意味着组织目标必须符合一定的社会需要或带来的一定利益，同时还必须符合社会生活的一般准则。
②组织能力。目标直接反映组织对社会环境和自身能力的判断，尤其反映组织领导者的个性、学识和胆魄。
③团体状态。目标的合理性直接受制于组织所包含的若干工作团体的状态。团体目标的形成取决于组织的正式规定性和以利益为基础的对组织目标的认同。当二者一致或接近时，团体目标的实现就意味着组织目标的实现，反之则形成障碍。另外，工作团体之间的关系和非正式组织的性质也将影响到组织目标的合理性。
④成员意识。这主要表现为组织成员对组织目标的了解程度、理解程度、关心程度和参与程度。当成员目标与组织目标一致时，就比较容易建立良好的工作意识，从而为实现组织目标提供最基本层次的保障。
28．简述行政组织目标的基本特征。
答：行政组织目标的基本特征主要有三个方面：
（1）规定性。这种规定性集中表现为国家行政组织的目标由宪法、法律、法规及行政上级所规定，行政组织本身不得自行其是、随意改变。
（2）服务性。按照现代民主政治理论，行政权源于全体国民，因此国家行政组织的一切目标都必须以全体国民的意志为转移，对社会公众负责，为大众谋求利益，即为全体国民服务。公共行政管理的对象是全社会和全体国民，服务性具有普遍性质。
（3）复杂性。国家行政组织行为的对象和管理事务的普遍性、广泛性和自身组织规模庞大、部门横生、人员众多的特点，决定其目标的复杂性和多样性。为了对广泛的社会生活进行有效的管理，推动社会的发展，提高国民生活水平，国家行政组织就必须设置众多的工作目标。
29．简述观察组织结构的主要角度。
答：结构是组织的基本框架。确定组织的总格局，描述和规定组织的法定权力、职责以及各种行为主体之间的相互关系。但根据“黑箱”原理，组织结构可以从以下角度进行观察分析：
（1）结构与功能。结构是功能的结构，功能是结构的功能。结构具有功能才有意义，功能依据结构才能产生。因此，结构与功能相互依存、相互作用、相互关联、互为条件。结构产生组织的静态特性，功能产生组织的动态特性，两种特性相结合，形成关于组织的完整概念。
（2）结构与职位。职位是结构的基本元素，是组织体制的联结点和支撑点。职位与职权、职责相联系，从一定意义上说，职权与职责只是职位的特有属性。机关活动的往来，实际上表现的是机关内大量职位的衔接，这种衔接直接体现机关的法规制度。职位、职权、职责的组合方式，实际上反映了组织结构的方式。因此，通过对职位的分析，就可以把握住组织结构的特征。
（3）结构与模式。在人类社会发展的一定阶段上，总有一种或几种典型的组织结构形态，这些形态称之为结构模式。自工业革命以来，可以称为模式的组织结构主要有以下几种：①直线集权制，②直线参谋制，③直线职能制，④直线综合制，⑤直线分权制，⑥多维结构。
（4）结构与差异。主要指不同的组织有不同的结构和同一组织结构的前后变化，模式表现结构的共性，差异则反映结构的个性。就国家行政组织而言，由于国别、地区和历史发展时期等因素，行政组织的结构是存在差异的。
30．简述国家行政组织横向分工的基本标准。
答：组织进行横向分工问题的实质是专业化，这就涉及到管理幅度，即如何和根据什么标准对组织进行横向分工。在这方面，国家行政组织采用的基本标准主要有四类：
（1）按功能划分，即将性质相同或相似的工作归类组成一个组织单位，由该单位全权负责处理这一类行政事务。按功能划分组建单位，有利于权力统一、责任明确、提高效率、评判政绩、培养专才，但如果处理不当，也可能对内造成协调困难、妨碍综合优势和培养行政通才，对外增加社会负担。
（2）按程序划分，即按工作程序或设备技术标准组建单位。其优点，是有利于充分利用现代科学知识与技术，促使有效的技术合作，节省人财物力和进行成本效益分析。其缺点，是也可能造成技术官僚倾向，重视技术轻视政策，崇拜手段漠视法律，淡化公共行政的社会公益目的等。
（3）按地域划分，即按自然、社会和历史条件划分行政区域，在此基础上组建行政单位，辖区一切行政事务均由其掌理。这种划分权力集中，因地制宜，行政一致，有利于照顾地方利益和反映地方意见，也有利于形成综合优势，但处理不当也可能出现地方本位主义或挟地自重现象，引起纠纷，妨碍国家的整体进步和发展。
（4）按人或物划分，即以管辖对象——人或物为划分标准组建行政单位。这种职能划分好处是对象明确、职责清楚，因而有利于不受干扰、全力以赴，但也可能肢解行政职能、割裂机体，妨碍整体行政功能。
31．简述成功变革的一般条件。
答：变革是一种组织行为，这种行为是一种有计划的行为，这就要求组织不仅要研究组织的问题所在、研究注意的焦点和改进的战略，而且要研究变革的条件性和应遵循的原则即规定性。一般说来，成功实施变革的条件和原则主要包括以下几个方面：
（1）变革成为组织存亡的关键。组织所面临的情境压力已将组织推到非改不可的境地，除非变革，组织将无法继续生存下去。压力可能来自组织的外部，也可能来自组织的内部。
（2）科学合理的变革方案。有计划的变革必须由组织管理部门来制定系统的规划和模型，这一规划和模型既要能适应当前的环境，又要能适应未来的变化，并且要同时考虑到目标、结构、技术、知识、态度、行为等诸方面的因素及其综合效应，还要使组织目标与个人目标作最佳的配合。
（3）让成员参与变革方案的制定。负责考察组织历史、现状和设计未来的人必须对变革承担责任，必须了解成员的需要并把需要最终反映到解决问题的方案中来。组织应当通过让成员参与变革计划的制定过程，来吸收成员关于变革的合理化建议，同时将变革变成全组织的共同认识和自觉行为。
（4）事先进行变革实验。为避免重大失误破坏变革的进程和打击人们对变革的信心，应当首先在小范围进行变革实验，待取得成功的经验和失败的教训后，再向大范围推广。但必须注重实验的条件性和局限性，不可将实验典范绝对化。
（5）引进新思维。必须从组织外部引入一些新的思想和方法，以帮助组织内的人们开阔视野、活跃观念、启发创新思维，从而找到改善组织状况和提高组织效益的新途径。
（6）坚定变革的信心。组织各级领导层和变革的主持者应当经常收集他人关于变革的新想法，并将自己关于变革的新想法介绍给他人，以实现互相促进。同时，组织的管理阶层要始终如一、坚定不移地肯定人们的变革热情，支持人们为提高组织效益而做出的任何努力。
（7）全面了解变革的阻力。组织的管理人员应当准确而全面地了解和把握变革的阻力，了解和把握主要矛盾所在以及各种阻力之间的相互关系，并在此基础上根据阻力的性质和主要表现形式正确地选择克服阻力的方法，以有效而巧妙地克服阻力，推动变革的不断发展。
32．论述信息时代政府的组织形式及其有效性。
答：组织结构是影响组织运作的关键因素，决定了权威、权力的分配，决策和沟通的布置，效率和效能的达成。结构的影响也是社会性的，规范了人与人、团体与团体之间的关系，左右群体的行为表现。信息时代对政府的组织形式提出了新的要求，对于信息时代政府的组织形式及其有效性可以从以下几个方面进行分析：
（1）信息时代的特征
随着社会经济环境的不断发展，各国开始步入信息时代，社会条件发生了巨大的变化，呈现出与工业时代完全不同的特征，主要表现在：①脑力劳动成为劳动者主体；②信息成为时代的主题。信息已和能源、原材料并列为自然界的第三大资源。③知识爆炸。信息传播速度加快，信息量增大。④社会的个性化和多样化。
（2）信息时代政府组织的发展趋势
①信息时代对传统科层制的冲击
信息的大量交流是信息时代的重要特征。要求国家与国家之间、组织与组织之间、组织内的部门与部门之间、个人与个人之间的信息流动快速准确；更要求不同的层级之间的信息交流通畅迅速。信息时代给传统的官僚科层制带来了巨大的冲击，主要表现在：
a．环境因素。当代科技的快速发展与分化使组织间的相互依存性高于竞争性，环境的变迁影响和制约着组织的发展。
b．人口特质的改变。现代社会已发展成为具有高教育水准的社会，人员文化素质的提高，使得人们的工作变换率大大增高；同时，由于交通工具的便利，人们不再局限于在一个地方或一个单位工作一辈子。
c．工作价值观的改变。由于工作价值观的改变，人们开始要求和重视工作上的自主权和参与感。
d．组织任务与目标的变化。现代组织任务的完成将需要精密的技术予以支持，组织的任务将会变得更复杂和更无法预测，目标亦会变得更加复杂，相互间的冲突也会随之相对增多。
e．组织结构的改变。未来组织结构的关键字是“暂时性”（Temporary），组织结构必须具备有快速适应与变迁的暂时性系统，以问题为导向，人们不再依层级及角色作垂直的分化，而是以其专长机动地调整。
f．激励因素的改变。由于人们需求的多元化，具有挑战性的、创造性的工作，将会成为未来组织重要的内在激励因素。
传统的科层制已表现出不适应时代发展的弊端，为了保证行政的有效性必须积极探索新的政府组织形式。
②信息时代政府组织的发展趋势
政府结构的弹性化与功能化是当代民主政府的趋势，弹性化组织指的是一种扁平化的组织结构，以此去除中层管理者与扩大控制幅度以改善垂直的沟通，管理者的角色不再是指挥与控制，而是教导与树立榜样。弹性化的政府结构的特性为：一是能够适应时代的变化并满足社会的需求；二是能够迅速地解决问题并提高组织的效能。信息时代社会的本质已发生了根本的变化，迫切要求人们必须从权变的观点来处理、解决及设计公共事务及公共问题。因此，无论是公共政策的制定与执行、公共组织的设计与发展、人力资源的管理与发展等，均需要反映社会的本质与价值观，以提升社会的公平与正义，并兼顾效率、效能的达成，只有这样，才能使公共组织具有弹性和动态适应性，才能回应未来社会变迁的挑战。