第三章 行政权力
3.1 复习笔记
一、行政权力概述
1．行政权力的含义
行政权力是指国家行政机关依靠特定的强制手段，为有效执行国家意志而依据宪法原则对全社会进行管理的一种能力。行政权力属于政治权力中的一种。
2．有关行政权力的主要学说
主要包括：早期分权学说、三权分立学说、政治与行政二分法、五权宪法学说、议行合一学说和组织权力学说。
3．行政权力的结构
行政权力的结构是指行政权力整体性的关系状态和有序性的活动过程，是建立在行政管理活动中权力分工的基础之上的，既包括行政管理中权力安排的静态结构，也包括行政管理中权力运行的动态活动过程。具体分析如下：
（1）行政权力的静态结构。由纵向的层级结构与横向的部门结构两个方面构成。
（2）行政权力的动态结构。指由权力作用的方向、方式、轨道、层次、时间和结果等要素结合在一起所构成的权力运行模式。动态结构的特点在于：
①行政权力是一种矢量，其作用方向和轨道具有明显的指向；
②行政权力的运行呈现明显的层次性，其中间过程存在许多中介；
③时间在行政权力动态结构中是一个必不可少的因素；
④行政权力动态结构中还应该包括权力作用的结果。
4．行政权力的特征及其与其他权力的关系
（1）行政权力的特征
①公共性。指行政权力的运作集中体现为公共管理和公共服务等活动，其目的在于提供公共物品、维护公共利益。
②手段性。行政权力本身不是目的，而是实现目的的手段。
③自主性。指行政权力相对于社会权力的独立性和相对于统治权力的独立性。
④一元性。在一个国家内，拥有和行使行政权力的组织系统只能是一个；在一个国家的行政系统内部，只能存在一个权力中心；行政权力主体与客体之间的不可逆性。
⑤时效性。行政权力主要是要有效地执行国家意志，以迅速实现公共利益，应注重效率和效能两个方面。
⑥膨胀性。行政权力具有自我膨胀特性。
（2）行政权力和其他政治权力的关系
①行政权力和立法权力的关系。行政权力和立法权力同属国家权力，但二者在权力的性质和作用结果、权力的功能、权力的价值原则方面都有区别。
②行政权力和司法权力的关系。行政权力和司法权力也同属于国家权力，他们之间的差别主要在于：权力运行方向不同；主体在权力体系中的独立性不同；权力的作用和功能不同。
③行政权力和政党权力的关系。行政权力与政党权力属于国家权力与其他政治权力之间的关系问题，两者的区别在不同社会制度下表现不同。
5．行政国家——20世纪行政权力发展的独特现象
（1）行政国家的含义
行政国家是指一种现代国家公共行政职能扩展的行政现象，是历史发展的必然产物，既有积极的一面，同时又有消极的一面，其本质和特性并未发生根本改变。
（2）行政国家现象分析
①行政国家的出现，是大工业时代科学技术突飞猛进和生产力迅速提高所导致的结果。
②与行政国家现象相伴而生的行政越权现象，是在行政权力增长过程中自身的恶性膨胀造成的。
③行政权力在由“守夜警察”的消极身份转变为社会积极干预者身份的过程中，其本质特征并没有发生根本改变。
6.21世纪的行政权力展望
（1）权力结构的扁平化。上下级之间、人与人之间的权力距离日渐缩短，权力中心逐渐下移，尽可能地缩短决策链以减少决策在时间和空间方面的延迟问题，尽可能地减少管理层次和中间环节以提高施政效率，最大程度地面对权力客体以体现便民原则和人本价值。
（2）权力分配的均等化。在行政权力分配过程中更加突出公平和均衡的价值，坚持以人为本，贯彻机会均等的原则。
（3）权力行使的共享化。行政权力共享化是一种包容意识，是一种伙伴关系，还体现为公民对于公共管理活动的直接参与。
（4）权力运行的透明化。行政权力透明化需要：①作为权力主体的政府信息公开化；②作为权力客体的公众依法享有信息自由权利和表达自由权利；③权力载体的电子化。
（5）权力约束的法治化。用宪政制度和法治原则对行政权力的发生、配置、行使、监督等方面进行全方位的制约。
（6）权力价值的合意化。行政权力的合意化主要表现在三个主要方面：①进一步增强行政权力合法性；②形成行政权力共识机制；③增强行政权力回应性。
二、行政权力分配
1．行政权力分配的方式与途径
（1）行政权力的分配方式
①结构性分配。指根据行政权力的层次性而对其所做的纵向垂直性分割，分配形成行政组织的结构权力。
②功能性分配。指根据行政权力所承担的任务及其客体的状况而对其进行的横向水平分割，分配形成行政组织的功能性权力。
（2）行政权力分配的途径
①行政授权。指较高层次的行政主体授予下级行政主体以一定的责任与管理权限，使下级行政主体在上级的监控下获得某种自主行使的权力。
②权力下放。指上级行政主体只做一般原则上的指导与检查，不过多干涉下级行政权力的具体行使。
③权力“外放”。指行政组织与社会经济组织之间功能的重新划分，触及国家治理过程中带有根本性的问题，只在国家行政权力体制进行根本调整时才大量出现。
④地方自治。这是中央和地方之间行政权力分配的特殊形式，这种特殊的权力分配途径在不同国家有着不同的情况。
（3）行政权力的再分配
行政权力的再分配是指政府对行政权力的分配进行再次调节的过程，通常有两种情况：
①外源型行政权力再分配。这是随着整个社会利益的调整和政治权力的再分配而进行的行政权力再分配。
②内源型再分配。在既定的政治、经济体制之内，由于行政体系内部的权力主体或对象发生了局部变化，行政权力需要做小幅度调整。
（4）行政权力的人格化
在行政权力分配过程中，权力与人的结合成为关键的一环。这种结合过程便是行政权力人格化的过程，行政权力人格化的过程通过人事行政过程而得以实现。
2．行政权力分配的原则
（1）程序必须合法。要求：①上级行政主体在分配权力的过程中要依法进行；②应兼顾层次性与功能差异两种因素，适当进行权力分配；③行政权力分配不能以人为基础，必须以事为准绳。
（2）职权必须分明。在行政权力分配过程中，每一个层次、每一个部门的权力都必须做出明确无误的规定。
（3）权责必须一致。在行政权力的分配过程中，还应该把握好权力与责任的匹配。
（4）权利必须明确。行政权力分配必须考虑每一个行政主体在恪尽职责后应得的利益和应该享受的权利。
（5）内容必须全面。在行政权力分配过程中，各级行政主体都应获得与其权力层次及功能相一致的全面的职权。
3．行政权力分配过程中的相关问题
在行政权力分配过程中需要处理好几对关系：
（1）行政权力分配与政治授权的关系。政治授权和行政授权之间的区别，实际上是立法权力与行政权力之间的关系问题。
（2）集权与分权之间的关系。必须使权力在集中与分散之间保持一个恰当的度。
（3）权利与义务之间的关系。行政主体不能只享有特殊权利而不履行特殊义务，行政特权的授予必须谨慎，既要有特殊的需要作为前提，又要有特殊的责任义务作为基础，执行时还要有一定的制约机制。
三、行政授权
1．行政授权的含义及特点
（1）行政授权的含义
行政授权是指行政组织内部上级机关把某些权力授予下级行政机关或职能机构，以便下级能够在上级的监督下自主地行动和处理行政事务的权力分配形式。
（2）行政授权的特点
①行政授权在本质上是行政组织内部权力分配的特定方式；
②行政授权实际上是行政领导活动过程的一部分；
③行政授权也是一种权责高度统一的管理行为。
2．行政授权的方式
（1）根据行政工作内容的重要性程度、上级行政主体的管理水平和下级行政主体的管理能力等综合情况，可将行政授权划分为：充分授权、不充分授权、制约授权和弹性授权。
（2）根据在授权时所利用媒介的不同，行政授权可以划分为两种基本方式：书面授权和口头授权。
（3）根据授权的合法程度和规范化、程序化的程度，行政授权可以划分为两种类型：正式授权和非正式授权。
3．行政授权过程
行政授权在于使行政系统内部上下一致，各尽所能，按照既定政策达成行政目标，完成行政任务，行政授权过程包含以下几个方面的内容：
（1）行政授权的条件。包括：①良好的组织和人事基础；②适当的时机；③工作需要及一定的限度等限制条件。
（2）行政授权的程序。行政授权的程序和步骤包括五个方面：①确定授权的工作内容；②选择授权的对象；③规定授权工作应该达到的目标、成果以及完成工作的权限和应负的责任；④正式授予权力；⑤检查评估授权成效。
（3）行政授权过程中授受关系的处理。在行政授权过程中要克服的障碍有：①心理方面的障碍；②能力方面的障碍；③授权客体方面的障碍；④来自组织方面的障碍；⑤来自环境方面的障碍。
四、行政权力行使
1．行政权力行使的基础、手段和影响力
（1）行政权力行使的基础
①结构性权利。其基础是行政组织的层级结构和组织分工，以及由此带来的地位差异。
②制度性权利。其基础是行政组织结构所赖以运行的制度规则、制度安排。
③报酬性权利。其基础是行政主体对于客体所希望得到的资源的控制。
④强制性权利。其基础是行政组织所拥有的威胁和惩罚手段。
⑤象征性权利。其基础是象征性的符号资源。
⑥知识性权利。其基础是专家所掌握的关于人、事件或其他有助于预测未来行动方向的信息资源，以及作为专家对这些信息处理结果的知识。
⑦关系性权利。其基础是与行政主体相关的人际关系、社会网络、非正式组织等。
⑧人格性权利。其基础是行政主体资格的个人的才能、品德、智慧，处事风格、技巧、作风等。
（2）行政权力行使的手段
①权力压力。指行政主体会运用强制性权力基础，让行政客体感到权力的压力。
②权力控制。指行政主体通过结构权力和制度权力资源，以行政法规、命令、指示、规定、章程、要求等形式，按照行政组织的层级结构明示，要求权力客体依主体的愿望行事。
③权力操纵。指通过限制信息供应、进行信息误导或蒙蔽性宣传等手段，隐瞒或部分隐瞒事实真相及行动目的，从而影响权力客体。
④权力诱导。指行政主体提出呼吁或劝告，并提供相应的理由和诱因。
（3）行政权力的影响力
指在主体的推动下客体按照主体意愿行动的效果，即行动的数量与质量。权力是主体根据自己的目的去影响客体行为的能力，而权威则是权力和威信共同作用的结果。
2．行政权力行使的程度
（1）行政权力的行使程度与政府治理能力
行政权力程度是指行政客体对行政主体服从情况的差别，表示了行政权力行使过程中不同的实现程度，是成功的权力行动与行使的权力行动之间的比率。行政权力程度综合反映了政府的效能，与政府治理能力密切相关。
（2）影响行政权力行使程度的因素
包括：①行政权力目的与手段的合理性与正当性；②行政权力的强度；③行政客体的潜在能力问题；④行政权力作用的范围；⑤行政环境问题。
3．行政权力行使过程中的负效应及其克服
（1）行政权力行使过程中的负效应
行政权力的负效应是指行政主体在行使权力过程中违背公共利益和行政根本目的而导致的结果。这种负效应可能带来社会矛盾，阻碍经济发展，主要表现为：①利益倒错，公仆变成为主人；②权力角逐，手段变成为目的；③权力僭越，职权扩张为特权；④传统惯性，导致权力滥用。
（2）行政权力的制约
①他律机制。指其他政治权力以及行政客体对于行政权力主体的制约，主要包括立法权力和司法权力等行政权力之外的国家权力的监控、政党政治权力的监督、舆论权力的监督、公民和公民集团的监督等多种形式。
②自律机制。指行政权力自身所应具备的防范措施与制度等，主要包括利益协调机制、行政责任机制和行政伦理机制。
3.2 课后习题（含考研真题）详解
一、概念题
1．行政权力（中央党校2008、2007年研）
答：行政权力作为政治权力的一种，是指国家行政机关依靠特定的强制手段，为有效执行国家意志而依据宪法原则对全社会进行管理的一种能力。行政权力的这一定义，包括以下五个方面的主要内容：①行政权力的主体必须是国家行政机关及其工作人员；②行政权力的根本目标，是通过执行国家的法律和政策有效地实现国家意志；③行政权力的作用方式主要是强制性地推行政令；④行政权力的客体包括所有的居民及其所组成的各种社会组织和集团，囊括领土范围内的整个社会；⑤行政权力的性质是一种由社会上少数人行使的管理权力。同时，行政权力还具有自身的特性，即公共性、手段性、自主性、一元性、时效性和膨胀性等。
2．行政主体
答：行政主体是指享有国家行政权，能以自己的名义行使行政权，并能独立地承担因此而产生的相应法律责任的组织。对行政主体含义的理解有狭义、较狭义、广义之分，具体内容是：①狭义的理解认为，行政主体就是狭义的政府，亦即国家行政机关。②较狭义的理解认为，除国家行政机关之外，立法和司法机关或者其中的某些机构都可作为行政主体，原因在于立法和司法机关当中都有执行性的行政事务存在，即行政主体应该是广义的政府。③广义的理解认为，行政权力普遍存在于各种公共组织当中，因而行政主体也就等于是公共管理主体。据此，不仅政府，就连非政府组织、政党和各种社会团体也都可以成为行政权力的主体。
3．行政客体
答：行政客体是指领土范围内的整个社会，包括所有的居民以及由居民所组成的不同社会组织和社会集团。行政权力不像政府之外的其他组织权力那样囿于一定的范围，这就决定了行政权力客体的普遍性。对于行政客体而言，既接受行政权力对于其所涉及的公共事务的管理，同时本身又存在具有自主性的领域。
4．分权制（北科2005年研）
答：分权制是与集权制相对而言的行政权力分配体制，是指地方和下级行政机关对其下级或者所管辖范围内的行政事务有自主决定权，中央政府或者上级行政机关不加干涉的权力体制。在这种体制中，行政组织中的权力并非集中于上级领导者或者行政领导机关行使，下级有很大的决定权和自主权。这种体制的优点是：可以充分调动下级的积极性；在遇到特殊情况时，下级可以根据实际情况做出符合实际的决策，因而可以做到因地制宜。缺点是：政令不统一，上级的命令与指示下级很难完全贯彻执行；各个部门之间会因为部门利益而发生冲突。
5．三权分立
答：三权分立是指一种关于国家权力划分的学说，主要内容是立法权、行政权和司法权相互独立、互相制衡。依据这一学说建立的三权分立制度是西方资本主义国家的基本政治制度。三权分立的内涵可以从几个方面来理解：①以权力制约权力；②明确划分国家权力。三权分立学说把国家权力划分为三种：立法权代表国家的一般意志，行政权主要执行国家意志，司法权则主要在于保护民众的利益；③强调权力制衡。近代意义上的分权学说是从洛克开始的，而集分权学说之大成、明确划分国家权力的是查理·孟德斯鸠。
6．议行合一
答：议行合一是指马克思主义认为行政权力与立法权力是统一的分权学说。随着社会主义理论与实践的发展，议行合一理论日臻完善，其形式也渐趋多样化。其主要内容包括：
（1）民主集中制是权力运行的基本原则。国家最高权力机关是兼管立法和行政的工作机构，由人民选举产生，对人民负责。人民代表不仅组成国家的最高权力机关，通过法令，决定各种重大问题，同时也以行政领导成员的身份，直接担负某一行政部门的实际工作，执行权力机关的法令和决议。
（2）议行合一的目的在于保证权力所有者的意志得到执行。议行合一并非议行不分，而是在现代社会权力的所有者与执行者分离条件下解决二者关系。从理论上讲，议行合一不仅可以克服行政权力失控的现象，而且更能够体现民主原则，把政治上的民主与行政上的权力集中统一特性有机地结合在一起。
法国巴黎公社首创了议行合一的先例。公社兼有立法和行政两种权力，并统一行使这两种权力。马克思对这种形式给予了充分肯定。
7．组织权力说
答：组织权力说是指以组织理论为基础形成的一种权力学说，从组织的角度来研究行政管理权力的各个层面。其主要代表人物包括阿道夫·贝利、赫伯特·西蒙、约翰·加尔布雷思、米歇尔·克罗齐埃、诺顿·朗、詹姆斯·马奇和杰弗里·普费弗等。这一学说的理论要点在于：
（1）把行政权力视为组织中的权力。组织权力学说所着意研究的是行政权力作为一般组织权力的功能和特点。
（2）认为权力是一种结构现象。组织权力学说认为组织权力普遍存在，其重要功能在于建立和维持特定的秩序。
（3）重视决策问题。组织权力学说认为行政权力不简单表现为纯粹的执行，决策同样是其重要的基本功能，提醒人们注意在决策过程中权力的地位和作用。
8．行政国家（北科2008年研；中央党校2007年研；北大2005年研）
答：行政国家是指人类社会发展到这么一个阶段——国家行政权渗透到人们社会生活的各个领域，人们在其生命的整个过程中离不开行政机关，行政机关的行为成为影响人们生命、财产、自由和国家安全、稳定、发展的一种几乎无所不能之物。行政国家这一概念最早是由美国行政学家沃尔多于1948年提出的。
行政国家首先是一种国家公共行政职能现象，其次是一种国家公共权力现象，同时也是一种公共事务管理现象。主要是指19世纪末20世纪初，与垄断的进程相一致，尤其是第二次世界大战之后，在资本主义国家立法、司法、行政三权分立的国家权力主体的关系中，行政权力和活动扩展，具有制定同议会立法效力相当的行政命令权和制定同法院判决效力相近的行政裁判权，大量直接管理和介入国家事务和社会事务，从而起着最活跃和最强有力国家作用的一种国家现象。行政国家现象主要体现为行政职能的扩大，公共权力的扩张和行政机构及人员的膨胀。
9．行政权力扁平化
答：行政权力扁平化是指一种动态化的权力结构状态，要求通过破除行政体系内部自上而下的科层制结构，减少管理层次、增加管理幅度、裁减冗员，建立一种紧凑的横向组织，达到使行政体系变得灵活，敏捷，富有柔性、创造性的目的。行政权力扁平化是行政权力未来的发展趋势。行政权力扁平化的主要表现是：上下级之间、人与人之间的权力距离日渐缩短，权力中心逐渐下移，尽可能地缩短决策链以减少决策在时间和空间方面的延迟问题，尽可能地减少管理层次和中间环节以提高施政效率，最大程度地面对权力客体以体现便民原则和人本价值。其影响力更多来自知识、信息、人格和社会资本。
10．行政权力共享化
答：行政权力共享化是指政府与社会关系在权力行使过程中的一种具体模式。其内涵可以从以下几个方面进行理解：①行政权力共享化首先是一种包容意识，即对社会多样性的兼容；②行政权力共享化更是一种伙伴关系，即政府、民营部门和民间社会的有机结合；③行政权力共享化还体现为参与施政，即公民对于公共管理活动的直接参与。
在丰富的内涵当中，行政权力共享化的核心内容是国家治理过程中的伙伴关系。行政权力的这些共享机制是弥补其因等级化运行而发生衰减的重要方式，其效果是在分享过程中实现增权，加强治理能力。
11．行政权力法治化
答：行政权力法治化是指用宪政制度和法治原则对行政权力的发生、配置、行使、监督等方面进行全方位的制约，限制行政权力的机制。现代法治首先意味着政府守法，还意味着政府尊重公民权利和自由，更意味着法律面前人人平等，这就要求对行政权力进行限制。行政权力法治化是约束行政权力的根本出路。制约政府权力以保障公民权利的法治是良治的基本要素之一。
12．行政权力合意化
答：行政权力合意化是指在行政权力的运用过程中贯彻以人为本的管理理念的趋势。以人为本强调的是对人性的理解和尊重，注重的是人的权利与自主，追求的是人的全面发展，目的是为了实现社会的全面进步。具体而言，行政权力的合意化表现在三个主要方面：
（1）行政权力合法性。合意化意味着行政权力合法性的进一步增强，摒弃单一的工具理性，做到价值理性和工具理性并重，以公共理性为基础。
（2）行政权力的合理性。合意化意味着行政权力共识机制的形成，认定公共利益是公民与政府共商形成的社会共识，而非由行政主体单方面判定。
（3）行政权力回应性。合意化意味着行政权力回应性的增强，行政主体主动、积极、程序化、制度化地对行政客体的要求做出反应，最大限度满足公民需求。
合意化的行政权力就是将合情化、合理化、合法化有机统一的行政权力。
13．行政权力分配
答：行政权力分配是指行政组织内部的结构分化和功能分割问题。行政机构的设置就是行政权力分配的外在表现形式。行政权力分配的两种基本方式是结构性划分与功能性分割，这两种分配方式使行政权力主体在每一个层次、每一个部分都拥有相应的权力。作为行政权力总体运行过程的行政管理活动，就是在这些分配基础上实现的。
14．行政权力自主性
答：行政权力自主性是指行政权力相对于其他国家权力和社会组织、公民个人的权利的相对独立的特性。主要表现在以下三个方面：
（1）相对于社会权力的自主性。行政权力相对于社会权力的自主性源自于其公共性。行政权力所代表的利益，是独立于社会上各种单个的或集体形式存在的特殊利益之外的，公共政策应该免受个别势力的直接干预。
（2）相对于统治权力的自主性。行政权力相对于统治权力的自主性主要是指在执行管理国家事务和社会公共事务的功能时，必须保持社会公平，而不能偏向于某个强势集团，必须坚持非人格化的原则。
（3）行使过程中的自主性。这是指行政权力的自由裁量性质。对于相当一部分需由行政主体自己决定是否采取行动和如何采取行动的职权，法律只规定原则，行政主体可在法律范围内以合法手段自由行使。
行政权力作为执行国家意志的手段，并不是完全脱离于政治权力之外的东西。所以，行政权力的自主性也只能具有相对意义。
15．行政权力再分配
答：行政权力再分配是指政府对行政权力的分配进行再次调节的过程，是政府为适应社会变化不断带来的行政权力客体的变化，在原有权力分配的基础上对各主体之间的权力进行再次分割的过程。行政权力的再分配一般包括两种：①外源型行政权力再分配，指随着整个社会利益的调整和政治权力的再分配而进行的行政权力再分配；②内源型再分配，指在既定的政治、经济体制之内，由于行政体系内部的权力主体或对象发生了局部变化，行政权力需要做小幅度调整。
16．非人格化
答：非人格化是指组织的运行与管理以制度和规则为基础，不受个人感情影响的状态。具体到行政组织中表现为，管理者不得滥用其职权，个人的情绪不得影响组织的理性决策，公事与私事之间具有明确的界限，组织成员都按严格的法令和规章对待工作和业务交往，确保行政目标的实施。行政权力非人格化的根本在于制度化。非人格化要求行政权力的分配必须认真处理好权力、机构、职位和个人之间的关系，建立合理界定权利义务关系的制度化机制。
17．行政特权
答：行政特权是指行政主体因为特殊需要而具有某些不受一般行政法规约束的权力。有些国家将其称之为行政优先权。行政特权有两个特点：
（1）行政特权本质上是一些法定的特殊权力。主要包括：①某些行政主体为保卫国家利益、维持公共秩序，有权在特殊情况下采取必要的措施；②某些涉及国家机密方面、对外关系方面的行政决定或行政措施的审查权，往往由专门的国家机关去执行；③某些担任特殊公职的行政人员享有某种保护其工作进行的行政豁免权；④行政主体还拥有其他的非常情况下的自由裁量权。
（2）行政特权以特殊的义务为前提。特殊的权力意味着特殊的权利，行政主体不能只享有特殊权利而不履行特殊义务。因此，行政特权的授予必须谨慎，既要有特殊的需要作为前提，又要有特殊的责任义务作为基础，执行时也要有一定的制约机制，而且还必须符合宪法的规定。
18．行政授权（中央党校2009年研）
答：行政授权是指行政组织内部上级机关把某些权力授予下级行政机关或职能机构，以便下级能够在上级的监督下自主地行动和处理行政事务的权力分配形式。其含义可以从以下两个方面来理解：
（1）从形式上看，行政授权总是以行政任务为基础的。通过工作任务指派的方式表现出来。但是，上级在向下级交派任务的同时，必须给予下级相应的权力，而下级一旦得到了权力，就需要负有一定的责任才不至于滥用权力。因此，行政授权由三个基本要素构成：指派工作任务、授予行政权力、承担工作责任。
（2）从内容上看，行政授权包括两个层面：①决策权力的授予，即上级把一部分问题的决策权授予下级行政机关或职能机构；②执行权力的授予，即上级行政机关允许下级在一定范围内自主决定完成工作任务的步骤和方法。
19．充分授权
答：充分授权，又称一般授权，是指上级行政主体在下达任务时，允许下属自己决定行动方案并能进行创造性工作的授权方式。以这种方式进行授权并非上级向下级指派特定的行政事务，而是上级行政主体向下级发布一般工作指示。
20．刚性授权（北科2010年研）
答：刚性授权，又称特定授权、不充分授权，是指上级领导对于下属的工作范围、内容、应达成的绩效目标和完成工作的具体途径都有详细规定，下级行政主体必须严格执行这些规定的授权方式。不充分授权事关重大，涉及一些重要的事务和问题。下级行政主体被授予的权力是有限的，上级行政领导不能不负起主要责任。在不充分授权过程中，被授权者的职务、责任和权力等均有明确的指定。
21．制约授权
答：制约授权，又称复合授权，是指把某项任务的职权分解授给两个或多个子系统，使子系统之间产生互相制约的作用的授权方式。采取制约授权通常是为了避免任务出现疏漏。制约授权所适用的情况主要是：工作难度较大、技术性较强而容易出现疏漏，故而不宜进行充分授权；上级领导者管理幅度大、任务重，无足够的精力实施不充分授权；或者领导者本人专业知识有限，而无法实施刚性授权。这种复合授权方式使授权者离不开助理的协商和帮助。
22．弹性授权
答：弹性授权，又称动态授权，是指上级行政主体在完成同一项任务时根据不同阶段的具体情况采用不同形式授权的授权方式。弹性授权适用的情况是：任务复杂，上级对下属的能力和水平无充分把握，环境和条件处于多变状态。弹性授权运用起来难度较大，授权者必须谨慎使用。
23．正式授权
答：正式授权是指行政主体依据法律规定并按照法定程序所进行的授权活动，也是下属行政人员根据其合法地位获得相应职权的过程。这是通常情况下普遍采用的授权方式，其规范性和程序性都比较高，但相对古板。
24．非正式授权
答：非正式授权是指无法律特别规定、或组织体系之外的非程序性授权活动。非正式授权主要适用非正式组织大量存在的行政权力体系当中，其规范性和程序性较低，却相对灵活。虽不属于普遍现象，但非正式授权确是行政授权中所不可或缺的形式之一。一般都是在特定情况中采用的，如：在工作过程中，下属工作人员厌恶正式程序，或不愿遵守规定的程序，甚至抵制正式的授权。
25．授权关系
答：授权关系是指在授权过程中授权者和被授权者之间相互作用相互影响的状态。授权并非只是单向的行为过程，乃是一种权力授予和权力接受之间的双向行为。良好的授受关系是行政授权成功的象征，也是行政授权的本质内涵。授权关系应该贯穿于整个行政授权过程的始终。处理好行政授权关系要求人们在进行授权时，必须注意行政授权的条件，遵循行政权力分配的原则，尤其要保持授权者和受权者之间良好的信任和支持关系。
26．逆向授权
答：逆向授权是指下属将本应自己解决的问题上交，使上级授权主体又成为授权的客体的现象。逆向授权是行政授权的负面效应，使上级成为下属的牺牲品，在授权过程中必须加以克服。克服这一现象的关键在于上级授权者事先要考虑授权客体能够接受权力的能力。
27.3R式授权
答：3R式授权是指授权者在授权过程中要做到尊重下属，保证下属所需资源，并对在组织成长过程中做出重要贡献的下属进行再投资的授权方式。其中，尊重（respect）、资源（resources）和再投资（re-investment）三个关键词的第一个英文字母均为“R”，故此得名。3R式授权是处理授受关系的有效方式之一。
28．结构性权力
答：结构性权力，又称组织权力，是指由于主体在组织的层级结构分工中的地位差异而产生的权力。行政组织在社会学意义上称为科层制。科层组织结构具有强有力的内部约束机制，通过层级制度安排，使每一级行政主体都拥有相应的权力，每一个组织成员都有其适当的地位。层级越高，地位越重要，权力也就越大。行政客体对于结构性权力的服从源于行政组织自上而下的层级约束力。
29．制度性权力
答：制度性权力是指行政主体通过集体行动的规章制度，迫使客体按照主体的意愿去行动的权力。这种权力的基础是行政组织结构所赖以运行的制度规则、制度安排，也包括一些程序性规范和行为准则。制度性权力的两种基本形态是法律和伦理，二者的有机结合构成合法合理的权力。合法合理的权力是现代行政管理的基础，既合法又合理的权力在社会看来才是具有正当性的权力，行政客体对于制度权力的服从是和这种正当性分不开的。
30．强制性权力
答：强制性权力是指行政主体可以依赖权力集中的势能，利用物理的力量进行制裁或威胁，强迫行政客体服从就范的一种权力。这种权力的基础是行政组织所拥有的威胁和惩罚手段。这种权力最原始的形式就是体罚、鞭笞等手段的运用。现代社会则以科层的强制势能为主，暴力通常只是一种后盾。行政客体对于强制性权力的服从是因为他们惧怕惩罚。
31．非强制性权力（北科2006年研）
答：非强制性权力是和强制性权力相对而言的，主要是一种社会心理过程，它依靠某种威势或威望来取得信任与赞同。它以合法性、正当性、合理性作为依靠，具有一定的影响性。作用则是使客体心悦诚服，客体一般是基于认同而进行的服从，不依靠行政组织的层级性结构及其所拥有的威胁和惩罚手段。行政主体不依赖权力集中的势能，利用物理的力量进行制裁或威胁，强迫行政客体服从就范。
32．象征性权力
答：象征性权力是指以象征性的符号资源为基础形成的权力。构成这种基础的资源包括风俗、伦理、舆论、宗教及意识形态等文化精神方面的因素，也包括语言、仪式和氛围等行动方面的象征性因素，还包括徽标、建筑物、设施设备等物质方面的象征性因素。
33．人格性权力
答：人格性权力是指以充任行政主体资格个人的才能、品德、智慧为基础构成一种使得客体服从的权力。人格性的行政权力集中体现为个人魅力，即所谓“其身正，不令而行”，关键取决于具有充任行政主体资格的个人。榜样的力量可以看作是这种权力。人们的服从来自于对作为行政主体的人的尊敬与爱戴。
34．权力压力
答：权力压力是指行政权力行使的一种手段，具体是指在行政权力行使过程中，行政主体会运用强制性权力基础，通过物理学、生物学和心理学等方面的力量，以威胁、限制和恫吓等形式，让行政客体在物理、生理和心理上不可或缺的需要遭到破坏，或处于危险境地，而行政客体要保证其自愿选择和行为的能力，又离不开这些需要。当行政客体不得不满足的需要到了被剥夺的危险境地时，权力的压力就开始起作用。一般情况下，将施加压力的方式用于阻止人们的行为或行为倾向比用来迫使人们按照给定方式行动更为有效。
35．权力控制
答：权力控制是指行政主体凭借结构权力和制度权力资源，要求权力客体依自身愿望行事的手段。通常这种手段是以行政法规、命令、指示、规定、章程、要求等形式，按照行政组织的层级结构明示的。控制手段多用于让行政客体按照主体给定方式行动的情况下，是行政权力运行过程中所普遍采用的方式，较适合程序性的事务管理。在行政主体采用控制手段持续存在的状态下，久而久之，行政客体受控的行为方式就会变成自动的行为方式。
36．权力诱导
答：权力诱导是指行政主体通过呼吁或劝告等形式提供相应的理由和诱因，促使行政客体接受行政主体的意见并将其作为自己行动的依据的手段。权力诱导需要使用物质利益的诱因，但物质诱因的使用重在奖励而非剥夺。虽然诱导方式也和操纵方式一样运用知识性权力资源，但诱导方式是在理性说服的条件下发生的，靠的是循循善诱和谆谆教导。受价值判断的影响，权力诱导的有效性和行政权力本身的正当性密切相关。如果行政权力的合理性与合法性丧失或部分丧失，权力诱导手段就开始失去效力。
37．权力程度
答：权力程度是指权力行使过程中行政客体对行政主体服从情况的差别。行政权力程度实际上是行政权力关系的一种表现形式，是一个综合指标。涉及权力行使的数量分量、广延范围、强度密度、成本代价等问题，既包括行政权力在运行过程中的增值，也包括其在运行过程中的损耗。其不仅反映政府工作的效率，而且也反映政府工作的能力。效率和能力的统一便是政府的效能。所以，有效政府必须是既有效率又有能力的政府。行政权力程度可以理解为成功的权力行动与行使的权力行动之间的比率。行政权力程度与成功的权力行动之间成正比例关系，与政府治理能力密切相关。
38．政府能力
答：政府能力是指政府履行行政职能的能力，具体到现代国家则是指国家行政机关在既定的国家宪政体制内，通过制定和执行品质优良、积极而有效的公共政策，最大可能地动员、利用、组合、发掘、培植资源，为社会和公众提供广泛而良好的公共物品和公共服务，理性地确立社会普遍遵从的正式规则并积极引导更为广泛的非正式的社会规则，维护社会公正和秩序，形成有效调节社会关系和社会行为的制度及其机制，进而在比较的意义上促进国家快速、均衡、持续、健康发展的能力。有效性是政府能力的核心概念。
39．五权宪法
答：五权宪法是孙中山先生在借鉴西方三权分立学说的基础上，结合中国的政治传统所创立的一种学说。五权宪法将国家权力分作立法权、司法权、行政权、监察权和考试权五种。这是孙中山在总结西方历史并看到了三权分立的弊端之后，为克服行政权力膨胀趋势而提出的设想。五权当中的考试权就是指国家录用公务人员时要通过考试选贤任能，监察权也就是要对行政官员进行监督。
40．书面授权
答：书面授权是指上级行政主体以文字形式对下属工作的职责范围、目标任务、组织情况、等级规范、分层负责办法、处理规程等都有明确规定的授权形式。不管所使用的介质如何，这里所谓文字形式包括工作说明书、组织手册、职级规范、办法条例、事务规章、工作分配表、上级对下级的工作训令与指令等等。
41．口头授权
答：口头授权是指上级行政领导对下属用口头语言所做的工作交代，或者是上下级之间根据会议所产生的工作分配。随着多媒体介质的增多，直接面对面的口头授权开始变得越来越少。需要注意的是，对于责任重大的事情，不宜采用此种方式。否则，将可能导致权责不清、互相扯皮、玩忽职守等后果。
42．权力操纵
答：权力操纵是指行政主体通过限制信息供应、进行信息误导或蒙蔽性宣传等手段，隐瞒或部分隐瞒事实真相及行动目的，从而影响权力客体，并使权力客体采取行动以满足权力主体的意愿。因而，权力操纵的重要特征就在于其“隐秘性”。它主要通过心理活动施加影响，不仅促使受影响的人做别人想叫他做的事情，而且迫使他自愿做这件事情。当然，操纵也可能通过物质利益的诱惑来完成。不管采取何种手段，在目的上的隐秘性是操纵的关键之所在。
42．报酬性权力
答：报酬性权力起源于交换的不平衡性，此种权力的基础是行政主体对于资源的控制，而这些资源又正是客体所希望得到的东西。如果主客体双方实力相当，彼此存在相等的依赖或影响，那就说明主体缺乏权力基础。在大多数情况下，资源匮乏是行政管理中不可避免的问题，于是便产生了相互依赖关系，产生了权力与服从的关系。
43．知识性权力
答：知识性权力来源于专业、技术和信息等知识性资源，集中体现为专家所拥有的知识技能和信息处理能力专家所掌握的关于人、事件或其他有助于预测未来行为方向的信息资源，以及作为专家对这些信息处理结果的知识，是行政权力的重要基础。能够带来权力的知识不仅包括有关工作程序本身的技术知识，而且也包括对组织社会系统理解的知识。人们的服从来自于对专家知识水平的认可和信息资源的依赖。
44．关系性权力
答：关系性权力的基础是与行政主体相关的人际关系、社会网络、非正式组织等，这种资源是行政权力运行的重要社会资本。权力是由一个人在交流与社会网络中的地位决定的。由于关系可以创造机会，增加施展权力的余地。人际关系处理技巧和行政客体的情感支持是关系性权力的基础。行政客体对于关系性权力的服从是基于一种非正式约束。
45．传统行政权力
答：传统行政权力是与农业社会发展状况相适应的行政权力。它在内部结构上表现为个人权力大于职位权力，人格权威大于职务权威；在外部权力关系上表现为和立法、司法权力交织存在，与宗教、宗法权力的连结也根深蒂固；在功能上与国家政治权力的统治职能及社会组织的经济功能亦无明确界限。
46．现代行政权力
答：现代行政权力是与现代工业社会发展状况相适应的行政权力。现代行政权力内部分化相当完备，不仅科层分工严谨，而且职位权力大于个人权力，法律权威大于人格权威；其外部权力关系呈现出明显的自主性，在和其他国家权力明确分立的同时，也和社会组织的权力保持相对独立，公私分明和非人格化的运行使其成为典型的法理型权力；其功能也因同政治统治的剥离和经济经营的脱钩而表现为显著的公共性。
47．行政权力均等化
答：行政权力均等化是指在行政权力分配过程中更加突出公平和均衡的价值，坚持以人为本，贯彻机会均等的原则，扩大公众在从事公共服务、管理自己工作和生活等方面的参与权，让权力有更多的人执掌，适当增加人性化社会因素在权力资源中的比重，形成决策民主化、沟通网络化、管理分权化的权力模式。
48．行政权力透明化
答：行政权力透明化是表现为在法律制度框架内的政府信息公开化的一种制度设计。行政权力透明化的目的是确保公众的权利和利益不受侵害。行政权力透明化至少包括三个基本方面：①作为权力主体的政府信息公开化，即政府有责任和义务公开信息，并以低成本传播信息；②作为权力客体的公众依法享有信息自由权利和表达自由权利，这里包括寻找、接收与传播信息的权利；③权力载体的电子化，电子技术、信息技术和网络技术在作为权力运行透明化支持条件的同时，其所带来的电子政府、电子政务和网络传递本身也成为权力运行透明化的基本要件。此外，信息安全本身也应该属于透明化的应有之义。
二、思考题
1．简述行政权力的内涵。
答：行政权力作为政治权力的一种，是国家行政机关依靠特定的强制手段，为有效执行国家意志而依据宪法原则对全社会进行管理的一种能力。行政权力的内涵可以从以下五个方面来理解：
（1）主体。必须是国家行政机关及其工作人员。
（2）根本目标。是通过执行国家的法律和政策有效地实现国家意志，国家意志是国家利益的体现。
（3）作用方式。主要是强制性地推行政令。
（4）客体。包括所有的居民及其所组成的各种社会组织和集团，囊括领土范围内的整个社会。
（5）性质。是一种由社会上少数人行使的管理权力。
2．简述权力与权利的异同。（北科2006年研）
答：（1）权力与权利的区别
①权利与权力是两个不同的概念，前者属于法律上的概念，后者则属政治上的概念。权利通常是与个人利益相联系，权利可以行使，也可以放弃。权利是指公民或法人依法应享有的权力和利益。权力是指职责范围内的指挥或支配力量。
②权利的主体是不特定的，而权力的主体是特定的。
③权利的主体十分普遍。权力的内容是有限的，仅限于特定程序和方式所赋予或获得的事项。权利往往并不限于法律的规定。
（2）权力与权利的联系
一方面，权力以法律上的权利为基础，以实现法律权利为目的，权利作为一种法律上的资格又制约着权力的形式、程序、内容及过程各个方面；另一方面，某些法律上权利的实现依赖一定的权力的行使。两者也存在一定的一致性，如都以追求一定的利益为目的；都有相应的法律上的规定和限制要求。权力来源于权利，是为维护权利而产生的，权利优位于权力。
3．简述行政权力的结构。（北邮2010年研）
答：行政权力结构是指行政权力整体性的关系状态和有序性的活动过程。其建立在行政管理活动中权力分工的基础之上，既包括行政管理中权力安排的静态结构，也包括行政管理中权力运行的动态活动过程。具体分析如下：
（1）行政权力的静态结构
行政权力的静态结构是指行政权力与其行使主体结合之后所形成的一种网络架构，表现为行政权力关系及其制度安排的总格局，是行政管理活动赖以展开的基本框架。构成行政权力静态结构的两个方面是：
①纵向的层级结构。行政权力的层级结构简称层级制，与行政组织体系的金字塔结构相一致，体现出行政权力主体在垂直方向上的差异。
②横向的部门结构。横向结构属于组织职能权力关系和参谋权力关系的结构，此类权力关系同直线权力关系相比是非常有限的。
（2）行政权力的动态结构
行政权力的动态结构是由权力作用的方向、方式、轨道、层次、时间和结果等要素结合在一起所构成的权力运行模式。动态结构的特点在于：
①体现了行政权力的指向性。行政权力是一种矢量，其作用方向和轨道具有明显的指向。为了政令统一，为了使国家政策得以普遍地有效贯彻，行政权力运动必然表现为一种自上而下的方向，并作用于放射状的层级轨道当中。
②体现了行政权力运行的层次性。行政权力的运行呈现明显的层次性，其中间过程存在许多中介。行政权力运行的这种层次性通过行政组织的层级结构体现出来。
③强调时效性。这意味着行政权力的运行必须在有效时间内起到应有的作用，否则将失去其活动的意义。这是行政权力的动态结构和静态结构之间的最大区别。时间在行政权力动态结构中是一个必不可少的因素。
④包含权力作用的结果。这是反映行政权力结构效应的因素。在实际的行政管理过程中，行政权力作用的结果表现为政府绩效，对行政权力作用结果的测量演变为专门的绩效评估技术。
4．简述行政权力的特征。（北邮2009年研；北大2000年研）
答：行政权力是政治权力的一种，既具有一般国家权力所表现出的合法性、强制性和普遍性等特点，又因为自身独特的结构表现出不同的特性。这些特性主要表现在：
（1）公共性。指行政权力的运作集中体现为公共管理和公共服务等活动，其目的在于提供公共物品和维护公共利益。
（2）手段性。行政权力本身不是目的，而是实现目的的手段。从法理上讲，行政权力属于派生性的权力，是经公民政治授权或经立法权力委任之后产生的，必须执行赋予其权力的公民或国家立法机关的意志。
（3）自主性。指行政权力与其他国家权力和社会组织、公民个人的权利不同。这些不同主要表现在两个方面：相对于社会权力的独立性和相对于统治权力的独立性。
①行政权力相对于社会权力的自主性源自于其公共性。这是指行政权力所代表的利益，是独立于社会上各种单个的或集体形式存在的特殊利益之外的，公共政策应该免受个别势力的直接干预。
②行政权力相对于统治权力的自主性，主要是指在执行管理国家事务和社会公共事务的功能时，必须保持社会公平，而不能偏向于某个强势集团。
（4）一元性。行政权力的一元性表现在三个方面：
①在一个国家内，拥有和行使行政权力的组织系统只能是一个。
②在一个国家的行政系统内部，只能存在一个权力中心，首长负责制是一般行政管理机关的领导原则。
③行政权力主体与客体之间的不可逆性，即行政权力运行的单向性。行政权力的运行是从较高势能点出发的自上而下的线性运动过程。
（5）时效性。注重时效并非意味着单纯追求时间距离的长短，而是包括效率和效能两个方面。效能更加偏重于行政权力运行的结果和长期效应，时效的概念应该包括效能在内。时效性还涉及效率和民主的关系问题，一个国家的制度结构在保证行政权力时效性的同时，对于民主和公正的制度安排也不可偏废。
（6）膨胀性。行政权力的自我膨胀特性表现为两种情况：
①行政权力的自然增长。这是由行政权力的结构功能正向发展所决定的，属正常状态；
②行政权力的恶性膨胀，属异常现象。
5．简述行政权力和其他政治权力之间的关系。
答：行政权力之外的其他政治权力既包括国家权力，也包括非国家权力，主要是指立法权力、司法权力、政党权力。由于职能的不同，行政权力和他们之间的关系主要是通过差异性来体现的，具体内容如下：
（1）行政权力和立法权力的关系
行政权力和立法权力同属于国家权力，两者的区别在于：
①从权力的性质和作用结果看，立法权力是各种社会权力集中的直接体现，其方向和轨道是多数人向少数人的集中，在整个国家权力回路中是输入的过程和阶段；行政权力则是由少数人向多数人的扩散，在整个国家权力回路中是输出阶段。
②从权力的功能看，立法权力的功能在于制定国家的法律和政策，其作用在于根据社会发展的情势和规律，概括出社会活动和各种集体行动的准则与规则；行政权力则是要执行国家法律，推行政府政策，其作用在于将立法权力确定的制度规则和一般准则再具体应用于行政权力客体，即行政管理的对象。
③从权力的价值原则看，立法权力追求民主，行政权力追求效率。
（2）行政权力和司法权力
行政权力和司法权力也同属于国家权力，他们之间的差别主要在于：
①权力运行方向不同。行政权力运行的方向是自上而下的，司法权力的行使则带有某种平行性，可以视作国家权力运行过程当中的平衡调节器。
②主体在权力体系中的独立性不同。行政权力的下级主体受上级的指挥与控制，司法权力的各级主体则独立行使审判权。
③权力的作用和功能不同。行政权力是要积极地去实现国家意志，而司法权力主要在于消极地保障国家意志的实现不受干扰。行政权力的作用一般是主动的，而司法权力的作用一般是被动的。
（3）行政权力和政党权力
行政权力与政党权力属于国家权力与其他政治权力之间的关系问题。两者的区别在不同社会制度下表现不同。
①在资本主义政党政治条件下，行政权力和政党权力之间的区别表现为：
a．权力的目的不尽相同。行政权力的目的在于执行国家意志，实现社会公共利益或保证社会利益的实现，是普遍主义的目的取向。政党权力的目的则是执行本党集体的意志，其所要实现的目的只能代表社会当中部分人的利益，是特殊主义的目的取向。
b．权力结构不同。一般说来，行政权力是国家权力运行回路的一部分，但政党权力却自成回路，本身就有一套完整的权力输入和输出系统。
c．权力的合理合法程度不同。行政权力作为国家权力的重要组成部分，具有自然的合法性基础，其对于国家意志的执行，在社会看来是天然的合理而且正当的。政党权力属于一种集团性权力，没有必然的合法性，需由法律专门规定，其在社会当中的合理性和正当性也是有限的。
d．权力客体不同。行政权力的客体是整个社会，而政党权力的客体只限于党内。
e．权力手段不同。行政权力拥有暴力威慑的后盾，且主要通过法律手段行使权力，而政党则依靠意识形态等符号力量，主要通过纪律手段行使权力。
②在社会主义条件下，由于政党具有特殊的地位和作用，行政权力和政党权力的区别不像资本主义条件下那么明显。
6．简述行政权力的分配方式。
答：行政权力分配是行政组织内部的结构分化和功能分割，依据行政权力结构的层次性和行政权力目的的可分性，将其分为若干系统和层次，并在此基础上进行分工。其分配方式包括以下两个方面：
（1）结构性分配。指根据行政权力的层次性而对其所做的纵向垂直性分割。此种分配所形成的结果是行政组织的结构性权力。结构性权力使行政主体呈现出层级性的差别。结构性权力的大小应该与其所在权力层次的高低成正比，层次越高，权力也就越大。在结构性分配过程中，影响行政权力层级性的最直接最主要因素就是其幅度的大小。因此，处理好管理层次与管理幅度之间的关系，就成为行政机构设置的基本问题。
（2）功能性分配。指根据行政权力所承担的任务及其作用客体的状况而对其进行的横向水平分割。此种分配所形成的结果是行政组织的功能性权力。功能性权力使行政主体呈现出功能上的差别。功能性权力的大小往往同功能本身的重要程度呈正比，功能越重要，权力也就越大。行政权力的功能性分配在具体行政组织当中，就表现为行政机构设置中部门与部门之间的关系。
结构性划分与功能性分割是行政权力分配的两种基本方式。这两种分配方式使行政权力主体在每一个层次、每一个部分都拥有相应的权力。作为行政权力总体运行过程的行政管理活动，就是在这些分配基础上实现的。
7．如何理解“行政改革就是行政权力的再分配”。
答：对“行政改革就是行政权力的再分配”可以从以下几个角度进行理解：
（1）行政改革的过程涉及行政权力的再分配。行政改革是指政府为了适应社会环境，或者高效公平地处理社会公共事务，调整内部体制和组织结构，重新进行权力配置，并调整政府与社会之间关系的过程。
（2）行政改革是行政权力再分配的外在表现形式。行政权力的再分配是政府对行政权力进行再次调节的过程。一般有两种情况：
①外源型行政权力再分配。这是随着整个社会利益的调整和政治权力的再分配而进行的行政权力再分配，即行政改革。
②内源型行政权力再分配。这是在既定的政治、经济体制之内，由于行政体系内部的权力主体或对象发生了局部变化，行政权力需要做小幅度调整，主要表现为机构的改变、撤销、合并甚至扩大等，又称行政改组，行政改组也是一种形式的行政改革。两种形式的行政改革，都推动了行政权力的不断发展。因此，行政改革就是行政权力的再分配。
8．解析行政权力人格化与非人格化之间的张力。
答：行政权力人格化与非人格化之间的张力可以理解为两者之间的相互作用，相互冲突的关系。具体可以从以下几个方面分析：
（1）行政权力的运行必须通过人格化来实现。行政权力的运行离不开人的因素，权力与人的结合过程便是行政权力人格化的过程，这一过程通过人事行政过程而得以实现。无论是结构性行政权力，抑或是功能性行政权力，都包含着一系列的职位，这些职位都是需要人来承担的，行政权力的分配最终也是将权力授予特定的人。只有在人发挥了作用之后，行政机构才具有活的动力，整个行政权力主体也才能运转起来。
（2）行政权力的公共性要求非人格化。行政权力属于公共权力，但当其分解为具体的职权之后，就与占据一定职位的人的利益产生了相关性。不同的人有不同的利益需求。如果不对拥有自己利益、占据相应职位的人进行约束，滥用职权将不可避免，这必然妨害公共利益的实现。
（3）解决两者冲突的根本在于制度化。要解决人格化与非人格化之间的冲突就要求在行政权力分配过程中必须认真处理好权力、机构、职位和个人之间的关系，建立合理界定权利义务关系的制度化机制。所以，与制度化相应的“普遍标明”的原则，就成为行政权力分配过程中必不可少的了。
9．简述行政权力分配与政治授权之间的不同。
答：行政权力分配是一个权力分割的过程，而政治授权则是具有赋权性质的行为。两者之间的不同在于：
（1）主体不同。行政权力分配的主体是国家行政机关，而政治授权的主体是人民或代议机关。
（2）权力来源不同。行政权力是一种执行性的权力，来自于人民及其代议机关，而政治授权的权力则来源于人民。从这个意义上说，行政权力是通过政治授权实现的。
（3）性质不同。政治授权和行政授权之间的区别，实际上是立法权力与行政权力之间的区别。
（4）具体内容不同。行政权力分配是行政权力体系内部不同层次主体之间的权力分配，而不同层次的政治授权则是对行政权力在多级分配过程当中能量消耗的补充。
10．简述如何在行政权力分配过程中处理集权与分权之间的关系。
答：与行政权力的两种分配方式相适应，行政权力分配当中的集权与分权关系也包括两种情况。一种是结构性权力的集中与分散问题，即国家行政机关内部中央与地方、上级政府与下级政府之间的关系。另一种情况是功能性权力的集中与分散问题，即在行政职能和任务方面权力主体与客体之间的关系。处理集权与分权关系的要点在于：
（1）适度原则。这是指无论是集分关系，还是收放关系，都必须使权力在集中与分散之间保持一个恰当的度。行政权力过于分散会使行政工作迟滞不前乃至宏观失控，行政权力过于集中又有出现专制甚至是独裁的可能。随着社会公共事务的逐渐增多，行政客体日益庞大，行政环境更加复杂多变，上级行政机关又无力事事过问，因此，适当地分散权力给下级主体或客体也是大势所趋。
（2）特殊性原则。是指权力集中与分散的度，必须根据特定的历史条件和社会情况妥善处理，不能一概而论。像中国这样的发展中国家，在从传统社会向现代社会转变的过程中，资源配置、经济调整、社会控制等问题，都离不开行政权力的集中。但是适当地集中并不等于要过分集权。行政集权如果影响到调动社会各方面的积极性，阻碍了社会发展的活力，这种分配就是不适度不科学的。
11．简述划分行政授权的方式。
答：根据不同的标准，划分行政授权的方式也不同，具体内容如下：
（1）根据行政工作内容的重要性程度、上级行政主体的管理水平和下级行政主体的管理能力等综合情况，可将行政授权划分为充分授权、不充分授权、制约授权和弹性授权等方式。
①充分授权，又称一般授权，是指上级行政主体在下达任务时，允许下属自己决定行动方案，并能进行创造性工作。以这种方式进行授权并非上级向下级指派特定的行政事务，而是上级行政主体向下级发布一般的工作指示。
②不充分授权，又称特定授权或称刚性授权，是指上级领导对于下属的工作范围、内容、应达成的绩效目标和完成工作的具体途径都有详细规定，下级行政主体必须严格执行这些规定。
③制约授权，又称复合授权，是指把某项任务的职权分解授给两个或多个子系统，使子系统之间产生互相制约的作用，以免出现疏漏。
④弹性授权，又称动态授权，是指在完成同一项任务的不同阶段采用不同的授权方式。
（2）根据在授权时所利用媒介的不同，行政授权又可以划分为两大类基本的方式：书面授权和口头授权。
①书面授权。指上级行政主体以文字形式对下属工作的职责范围、目标任务、组织情况、等级规范、分层负责办法、处理规程等都有明确规定的授权形式。
②口头授权。指上级行政领导对下属用口头语言所做的工作交代，或者是上下级之间根据会议所产生的工作分配。
（3）根据授权的合法程度和规范化、程序化的程度，行政授权还可以划分为两种类型：正式授权和非正式授权。
①正式授权。指行政主体依据法律规定并按照法定程序所进行的授权活动，换言之，即下属行政人员根据其合法地位获得相应职权的过程。
②非正式授权。指无法律特别规定或组织体系之外的非程序性授权。
12．简述行政授权需要的条件。
答：行政授权必须在具备一定条件的情况下进行，授权的条件可以理解为如下几个方面：
（1）行政授权需要良好的组织和人事基础。主要指以下几个方面：
①行政管理的目标已经确立，方向正确，任务明确。行政工作的预期成果标准已经普遍制定，并且这些标准都是公平合理、切实可行的。
②行政组织机构已经建立，组织结构系统完善，要素完整，功能健全。
③行政首长认为组织内部的人事安排大致已经确定，不再担心部属的过分变动。
④行政组织各个层次的人员尤其是主管与部属之间能互相信任，组织内部气氛和谐。
⑤行政组织文化与工作环境良好，工作人员心情舒畅，忠于职守。
（2）行政授权必须把握适当的时机。具体是指：
①当行政首长工作负担过重，部属在工作中随时都要找领导决定时，就必须进行授权。
②当行政组织的指挥系统中有人因工作或其他任务暂时离开，或者遇到高层职位缺位，组织又感到没有适当人员接替时，必须进行适当授权。
③当行政机关力求开创新局面，重视解决新问题，行政首长必须集中精力专注于重大的组织工作目标时，需要进行适当授权。
④当有关工作人员并不在一处工作时，因为空间上的差别，容易造成不同的想法、不同的意见和不同的解决问题方式，这也需要有适当的授权。
（3）行政授权必须考虑工作界限。指上级管理者把一般的日常例行性事务交给下属处理，而自己保留对诸如重大政策决定和重要人事任免等例外事项的决定权。这样，能够保证上级管理者有时间和精力去考虑大政方针并研究重要的人事和财政等问题。
13．简述行政授权的程序。
答：行政授权的程序就是如何进行授权的问题，包括以下几个步骤：
（1）确定授权的工作内容。根据行政管理的目标和任务，行政领导必须先确定自己工作的内容与范围，然后对这些工作进行分析比较，确定哪些事务是自己应该做的，哪些事务是应交由下属或下级行政机关去处理的。
（2）选择授权的对象。确定行政授权的内容后，上级要根据指派给下级工作的性质、工作量的大小、事务的重要性与复杂性程度，选定授权的对象。为充分发挥行政授权的功能，上级应该根据授权内容选择最适当的下属。
（3）规定授权工作应该达到的目标、成果以及完成工作的权限和应负的责任。授权工作的数量、质量、时限、期限、权力范围和奖惩的规定等，都必须做到明白无误。因而，对于授权工作可以采用目标管理的方法。
（4）正式授予权力。这是授权者与被授权者之间的契约或承诺的达成。授权者可以采取开会任命方式，也可以采取下发文件、任命书或聘任书等方式进行授权。被授权者可以口头表示接受，也可以通过立军令状或签订合同等形式加以接受。
（5）检查评估授权成效。行政授权需要规定检查授权成效的办法，譬如规定下属定期填报表格、提出书面报告，规定主要负责人定期作述职报告，保证上下之间沟通渠道畅通。
14．行政权力行使的手段。（北航2010年研）
答：行政权力是指国家行政机关依靠特定的强制手段，为有效执行国家意志而依据宪法原则对全社会进行管理的一种能力。行政权力行使的目的在于让行政客体服从行政主体。构成行政权力基础的各个方面是权力运行的重要资源。有了这些资源，行政权力的行使就拥有了各种相应的手段。
（1）权力压力。指行政主体会运用强制性权力基础，通过物理学、生物学和心理学等方面的力量，以威胁、限制和恫吓等形式，让行政客体在物理、生理和心理上不可或缺的需要遭到破坏，或处于危险境地，而行政客体要保证其自愿选择和行为的能力，又离不开这些需要。一般情况下，将施加压力的方式用于阻止人们的行为或行为倾向，比用来迫使人们按照给定方式行动更为有效。
（2）权力控制。指行政主体通过结构权力和制度权力资源，以行政法规、命令、指示、规定、章程、要求等形式，按照行政组织的层级结构明示，要求权力客体依主体的愿望行事。控制手段多用于让行政客体按照主体给定方式行动的情况下，是行政权力运行过程中所普遍采用的方式。
（3）权力操纵。指行政主体通过限制信息供应、进行信息误导或蒙蔽性宣传等手段，隐瞒或部分隐瞒事实真相及行动目的，从而影响权力客体，并使权力客体采取行动以满足权力主体的意愿。权力操纵的重要特征在于“隐秘性”。
（4）权力诱导。指行政主体通过呼吁或劝告，并提供相应的理由和诱因，促使行政客体根据自己的价值观和目标，经过自主思考或独立估量之后，接受行政主体的意见并将其作为自己行动的依据。这种权力行使方式和行政权力本身的正当性密切相关。
15．简述权力和权威之间的关系。
答：权力和权威是根据行政权力对客体的影响力差别来进行区分的，两者之间既具有相关性，又存在着差别，主要体现在：
（1）权力和权威的联系
权威包含着权力。权力是主体根据自己的目的去影响客体行为的能力，而权威则是权力和威信共同作用的结果。权威是主体令客体服从的一种权利资格，是建立在主客体双方认同的基础上的。
（2）权力和权威的区别
①权力主要指一种力量，依靠这种力量可以造成某种特定的局面，使客体的行为符合主体的目的；权威则主要是一种社会心理过程，依靠某种威势或威望来取得信任与赞同。
②权力通常是以强力作为后盾，具有某种强制性；而权威则主要是以合法性、正当性、合理性作为依靠，具有一定的影响性。
③权力的作用不一定带来服从的结果，客体的对抗和不服从是时常发生的；权威所起的作用则往往是心悦诚服，客体一般是基于认同而进行的服从。
（3）行政主体应该力求权力与权威的统一。虽然权力和权威之间具有相关性，而且在多数情况下权力和权威是一致的，但也存在着区别，在特殊情况下，二者甚至可能发生分离。在行政权力行使过程中，行政主体应该力求权力与权威的统一，从而保证合法与合理的统一。
16．简述影响行政权力行使程度的因素。
答：行政权力的行使程度是行政权力关系的一种表现形式，是指行政客体对行政主体服从情况的差别。有多种因素影响行政权力的行使程度，可以分为以下几个方面：
（1）行政权力的目的与手段的合理性与正当性。指目的的合理性与正当性直接影响到行政权力自身的权威性。行政权力目的的合理性与正当性也会影响到行政手段的正确与否。而不同的行政手段，又能产生不同的行政管理效果。
（2）行政权力的强度。强度的大小取决于行政权力的结构，更取决于行政权力的基础。而行政权力的基础则经常以变量的形式出现。包括两个大的方面：一是分配的基础，二是个人的基础。分配的基础是指与职位相关的行政权力。个人的基础是指作为行政权力主体的个人自身可能带来的某种权力，包括品质、经验、知识、专长等方面的影响力。
（3）行政客体的潜在能力。作为行政客体的个人，其财富的多寡、教育水平的高低、文化知识的多少和技术能力的强弱，都在很大程度上影响到行政客体的认知与行为能力，影响到客体对于政府政策与法令的认同与反应程度。
（4）行政权力作用的范围。范围的大小依据权力强度、权力基础、权力手段、社会发展水平等情况而定。超越行政权力的能力发展，无视行政客体的认同，而一味追求过大、过宽的管理范围，行政权力在行使过程中就有可能发生衰减或衰变，影响行政权力的最终实现。
（5）行政环境问题。无论是政治环境、社会环境、文化环境和国际环境等外部环境，抑或行政文化、行政氛围等内部环境，都对行政权力的行使起着一定的制约作用。
17．简述行政权力行使过程中产生的负效应及其克服。
答：在经济与社会发展过程中，行政权力具有双重作用。一方面，在维护社会秩序、推动经济发展和增进公共利益、保障公民权利方面会起到积极的能动作用；另一方面，行政权力也可能带来社会矛盾，阻碍经济发展、损害公共利益，甚至侵犯公民权利，起到消极的负面作用。所以对于行政权力行使过程中有可能产生的负效应，必须引起足够的重视。
（1）行政权力行使过程中的负效应
①利益倒错，公仆变成为主人。公职人员不可避免地都有自己的特殊利益。如果缺乏相应的利益协调机制和权力制约机制，公职人员有可能为了追求自己的特殊利益而置国家利益于不顾，用公共行政权力去满足私人的需要。
②权力角逐，手段变成为目的。行政权力自身的层次性能够带来利益的差别，加之行政权力又拥有有效的行为手段。在行政权力行使过程中，人们就容易产生“权力崇拜”意识并在这种意识的支配下，为追求权力而角逐，导致行政权力手段与目的的本末倒置。
③权力僭越，职权扩张为特权。行政权力能够对社会价值进行权威性分配，正因为如此，公职人员有可能利用手中的权力攫取私利。
④传统惯性，导致权力滥用。由于行政权力本身集中的特性，公共行政权力又不得不由少数人来行使。因此，在相当长的历史时期，行政权力依然保留着许多原有的特性。
（2）行政权力行使过程中产生的负效应的克服
对于行政权力行使过程中的负效应既不能惊慌失措，也不能掉以轻心，关键是要建立完善的权力制约机制，以防止并纠正行政权力行使的负效应。行政权力的制约机制主要分为两类：
①他律机制。指其他政治权力以及行政客体对行政权力主体的制约，这主要包括立法权力和司法权力等行政权力之外的国家权力的监控、政党政治权力的监督、舆论权力的监督、公民和公民集团的监督等多种形式。
②自律机制。指行政权力自身所应具备的防范措施与制度等，这主要包括利益协调机制、行政责任机制和行政伦理机制。
在实践中，自律机制必须和他律机制有机结合起来，行政权力才能真正得到制约，其行使也才能真正符合公共利益。
18．试比较现代行政权力与传统行政权力。
答：行政权力作为国家权力的重要组成部分，是随着国家的产生而出现的。行政权力产生以后，经历了一个由传统向现代的不断发展过程。现代行政权力是与现代工业社会发展状况相适应的行政权力，和传统行政权力的区别主要体现在以下几个方面：
（1）权力基础的差异。现代行政权力是一种法理型的权力，行政客体的服从是以行政主体所拥有的合理合法权威为基础的。传统行政权力在内部结构上表现为个人权力大于职位权力，人格权威大于职务权威。
（2）内部结构的差异。现代行政权力的内部分化相当完备，科层分工严谨，而传统行政权力是与农业社会发展状况相适应的行政权力，当时行政事务相对简单，没有分工的需求。
（3）外部权力关系的差异。现代行政权力在外部权力关系呈现出明显的自主性，在和其他国家权力明确分立的同时，也和社会组织的权力保持相对独立，实现公私分明和非人格化的运行。传统行政权力在外部权力关系上表现为和立法、司法权力交织存在，与宗教、宗法权力的连结也根深蒂固。
（4）职能的差异。传统行政权力在功能上与国家政治权力的统治职能及社会组织的经济功能没有明确界限。现代行政权力的功能也因同政治统治的剥离和经济经营的脱钩而表现出显著的公共性。
19．论20世纪的行政国家现象。
相关试题：简述如何认识“行政国家”现象。（北科2010年研）
答：（1）行政国家的内涵
行政国家现象是指进入20世纪以后随着经济社会发展，公共事务增多导致公共利益的扩大化，行政职能不断扩展，行政权力急剧扩张的现象。行政国家在当代的发展已经不仅仅是结构上的庞大而已，而且它正在沿着管理、政治和法律三个维度扩张，这从本质上而言对个人自由是一种潜在的威胁。
（2）行政国家现象的特点
行政国家现象是随着社会多样化和经济复杂化的发展而产生的，是时代的产物。在这一时代背景下，行政国家现象表现出与以往公共管理不同的特点。具体表现在如下几个方面：
①行政机构的扩张。国家行政权力机构的数量大大增多，其所管理的内容异常庞杂，职能在日趋专门化的同时也更加复杂。
②公共管理成本提高。行政机构扩张、行政人员的队伍日益庞大导致行政事业费用大量增加，公共管理的成本越来越高。
③行政权向立法权、司法权扩张。委任立法现象大量出现，行政权力内部的纠纷调停制度也不断健全和完善。
④自由裁量权扩张。行政立法数量不断增加，涉及的范围不断扩大。
⑤公共管理的服务性凸显。行政权力的服务功能渐趋重要，公共福利措施明显增多，福利主义政策波及全球。
⑥行政越权。行政权力不断发生越轨现象，侵犯立法权力和司法权力，侵犯公民权利，甚至直接干预经济与社会事务。
从以上特点可以看出，20世纪的行政权力已不再仅仅是担负“守夜警察”的角色，它已经转变为社会积极干预者。
（3）对行政国家现象的剖析
行政国家是历史发展的必然产物，有积极的一面，同时又有消极的一面。但是，行政权力的本质和特性并没有发生根本改变，一味地肯定或否定行政国家现象都是有失偏颇的。
①行政国家产生的原因是近现代科学技术突飞猛进和生产力迅速提高。
②应对行政国家现象的关键在于控制行政权力。
③行政国家并没有改变行政权力的本质特征。指行政权力在由“守夜警察”的消极身份转变为社会积极干预者身份的过程中，其本质特征并没有发生根本改变。
20．关于当代中国行政权力发展的思考。
答：关于当代中国行政权力发展的思考主要包括以下几个方面的内容：
（1）中国行政权力的现状
①行政权力兼具现代性和传统性。我国正处于社会转型时期，行政权力特征表现为现代性与传统性的交织，既不同于传统行政权力和现代行政权力，又同二者密切相关。
②行政国家现象出现。受到现代化浪潮的冲击，类似于行政国家的现象在中国也开始出现，行政权力在实际运行过程中时常僭越自己的位置，行政越权现象也时有发生。
③后现代思想的冲击。在世纪之交和千年之交，受全球化发展的影响，后现代的思想与实践业已开始进入各个行政管理领域，虽然这并不意味着从现代向后现代发展的真正开始，但也预示着行政权力新的转型的开始。
（2）中国行政权力发展的任务
面对着传统、现代和后现代的混杂局面，中国行政权力要实现扁平化、均等化、共享化、透明化、法治化与合意化，需要完成以下几个方面的任务：
①适应市场经济的发展，建立完善的制度化机制；
②适应社会分化趋势，建立相应的自主性机制；
③适应经济现代化趋势，建立有效的能力机制；
④适应民主政治要求，增强正当性合法性机制；
⑤适应法治化治理需要，建立完备的制约机制；
⑥适应可持续发展目标，建立适应性的价值体系。
（2）实现我国行政权力发展的途径
为了完成行政权力转型，实现行政权力发展的任务，我国政府要重点推进以下工作：
①改革弊端，消除传统社会所遗留的其他权力对行政权力的不必要干扰。
②防患于未然，制约由工业时代所造成的行政权力自身的无限膨胀。
③与时俱进，赶上信息时代行政权力发展的步伐。
④未雨绸缪，引入以人为本的可持续发展价值，应对后现代行政权力发展中可能出现的问题。
只有这样，才能使中国行政管理真正做到公正、廉洁、高效，我国行政权力才能走出转型期的困境，不断发展和完善。
21．简述行政权力学说的演变。
答：自从国家产生之日起，行政权力就成为国家治理社会，乃至国家政权体系本身运作所不可或缺的重要权力手段。随之人们对于行政权力的认识与研究也便开始展开并随着历史的发展而不断深入。行政权力学说的演变大概可以分为以下六个阶段：
（1）早期分权学说。早期分权学说是人们对于行政权力的初步认识。一般认为是亚里士多德开了分权学说的先河。他在《政治学》一书中将国家权力分为三种机能：议事、执行和审判。其中的执行权力就是行政权力的重要组成部分。
（2）三权分立学说。随着国家权力的分工日趋明显，人们对于行政权力的认识也进一步深化。三权分立学说明确的把国家权力划分为三种：立法权代表国家的一般意志，行政权主要执行国家意志，司法权则主要在于保护民众的利益。
（3）政治与行政二分法。在这一阶段，行政权力已经被作为一个独立的领域来看待，二分法理论认为，国家只有政治与行政两种权力。其中，政治与政策或国家意志的表达相关，行政则与这些政策的执行相关。二分法把促成了行政科学的诞生，从而为对行政权力的专门研究奠定了基础。
（4）五权宪法学说。五权宪法是孙中山先生在借鉴西方三权分立学说的基础上，结合中国的政治传统所创立的一种学说。五权宪法将国家权力分作立法权、司法权、行政权、监察权和考试权五种。其中的考试权和监察权实际上是行政权里分离出来的。五权宪法学说表明，孙中山对于行政权力的复杂特征已经有所察觉。
（5）议行合一学说。议行合一理论是马克思主义的观点，认为行政权力与立法权力是统一的。议行合一理论要解决的主要问题是在权力的所有者与执行者分离条件下，保证权力执行者切实执行权力所有者的意志。从理论上讲，议行合一不仅可以克服行政权力失控的现象，而且更能够体现民主原则。把政治上的民主与行政上的权力集中统一特性有机地结合在一起。
（6）组织权力学说。组织权力说从组织的角度来研究行政管理权力的各个层面。这种学说将行政权力视为组织中的权力，着意研究行政权力作为一般组织权力的功能和特点。他们倾向于把权力看成是一种结构现象，认为组织权力普遍存在，其重要功能在于建立和维持特定的秩序。组织权力学说的特点是重视决策问题，认为行政权力不简单表现为纯粹的执行，决策同样是其重要的基本功能。
22．简述行政权力分配应该遵循的原则。
答：在行政管理实践中，确保行政权力的合理分配，是各级行政主体有效行使行政权力的基本前提和重要步骤。为此行政权力分配必须遵循相应的分配原则，主要有以下几个方面：
（1）程序必须合法。合法性是行政权力的重要特征，也是其运行的根本保证。行政权力分配首先必须严格按照合理合法的规则进行。只有程序合法，行政权力才能保证有明确的法律依据，也才能获得行政客体乃至全社会的认可与接受，从而也才能具有足够的权威。
（2）职权必须分明。在行政权力分配过程中，每一个层次、每一个部门的权力都必须作出明确无误的规定。权限划分既要考虑到行政主体内部上级的权力控制能力和下级的权力承受能力，又要考虑到行政客体的范围等问题。职位与权力要保持切实的统一，否则，就会引起行政组织内部的矛盾，影响行政管理活动的正常进行。
（3）权责必须一致。行政权力所要负起的责任既包括政治层面的责任，也包括管理层面的责任。每一级的行政权力主体既要对公民、宪法及国家政治权力负有相应的政治责任和义务，又要对的上级机关、行政法规和行政制度负有相应的责任。有权无责和有责无权的权责分离现象，都是在行政权力分配过程中所应该防止的。不仅如此，权力的大小也必须同责任的大小相一致。行政责任一般是通过法律后果表现出来的，权责一致是实现法治行政、建立法治国家的重要步骤。
（4）权利必须明确。行政权力主体完成职责的过程就是承担义务的过程。没有无权利的义务，也没有无义务的权利。因此，利益问题在行政权力分配过程中也是一个不容忽视的因素。在行政权力分配过程中，应该注意每一个行政主体在克尽职责后应得的利益和应该享受的权利，这样行政权力的行使才能获得现实的动力。需要指出的是，权利与利益的大小不能只根据权力的大小而定，而应该直接与行政责任相联系，二者之间成正比关系。
（5）内容必须全面。在行政权力分配过程中，各级行政主体都应获得与其权力层次及功能相一致的全面的职权。权力主体在人权、财权和物权各方面应该齐备，缺一不可。行政主体既要有权指挥一定数量的下级人员，又要有权调配和使用一定数量的物资或一定数额的资金。同时，各级行政权力主体在如上所述的职位、权力、责任和利益等方面，也必须实现完整的结合。惟有在分配时保证内容的全面，行政权力才能成为完整统一的体系而发挥作用。
23．简述行政特权体现的权利义务关系。
答：行政特权是行政主体因为特殊需要，具有的某些不受一般行政法规约束的权力。行政特权是一种很特殊的权力。特权的授予固然能满足工作的某种需要，但处理不好又可能导致非法侵害公民的正当权利。行政特权体现的权利义务关系表现在：
（1）必须以特殊的义务为前提的。特殊的权力意味着特殊的权利，对于牺牲相应权利的公民而言，他们需要行政主体尽到特殊的义务来交换。行政主体与客体之间这种特殊的权利义务关系也仍然是一种对应关系。行政主体不能只享有特殊权利而不履行特殊义务。
（2）与相对方权利义务平衡。从法理上讲，行政权一旦形成，便与公民权利结成一种既互相依存，又相互对立的关系。在行政主体与相对方形成的关系中，一方权力（权利）的实现，要求另一方履行相应的义务。每一方既是权利主体又是义务主体，双方的权利义务在总体上平衡的。
基于行政特权的这些特殊性的授予必须谨慎，既要有特殊的需要作为前提，又要有特殊的责任义务作为基础，执行时也要有一定的制约机制，而且还必须符合宪法的规定。
24．简述行政授权同一般意义上的行政分工、行政助理、行政委托及法律关系上的行政代理的区别。
答：行政授权作为行政权力分配的主要形式，不仅存在于行政权力的纵向分配当中，而且也存在于行政权力的横向分配当中。同一般意义上的行政分工、行政助理、行政委托及法律关系上的行政代理都有区别，具体内容如下：
（1）行政授权与行政分工不同。行政分工是指不同的行政机关或行政工作人员各负其责，彼此之间未必有上下级隶属关系；而行政授权则包含上下级之间必须具有的监控与报告关系。
（2）行政授权与行政助理不同。行政助理是由人来帮助负责者去处理行政事务，接受别人帮助的行政人员仍然负有其全部责任，而助理别人的人自己没有多少责任；在行政授权中，被授权者则负有相当的责任。
（3）行政授权与行政委托不同。行政委托指的是行政主体将其职权的一部分，依法委托给其他组织或个人来行使的法律行为。其中作为委托对象的组织和个人，既可以是行政权力主体，也可以是其他社会组织或法定个人，委托的事务是比较具体的。而行政授权的对象一般在行政权力体系内部，授予的任务也不像委托的事务那么具体。
（4）行政授权与行政代理不同。行政代理指的是代理人依法代替某一行政人员执行其任务，并要自负其责；而行政授权则是被授权者负责行使其法定的职权，并非代替他人。
25．简述行政权力行使的基础。
答：行政权力行使的基础根据行政权力的不同类型可以概括为以下几个方面：
（1）结构性权力，结构性权力行使的基础是以行政组织的层级结构和组织分工，以及由此所带来的地位差异为基础。
（2）制度性权力，制度性权力行使的基础是以行政组织结构所赖以运行的制度规则、制度安排，也包括一些程序性规范和行为准则为基础。
（3）报酬性权力，报酬性权力行使的基础是以行政主体对于客体所希望得到的资源的控制为基础。这是由于交换的不平衡性导致的。
（4）强制性权力，强制性权力行使的基础是以行政组织所拥有的威胁和惩罚手段为基础。
（5）象征性权力，象征性权力行使的基础是以组织象征性的符号资源为基础。从一定意义上讲，组织权力是由组织符号体系的结构所构成并得以再现的。
（6）知识性权力，知识性权力行使的基础是以专业、技术和信息等知识性资源为基础。
（7）关系性权力，关系性权力行使的基础是以与行政主体相关的人际关系、社会网络、非正式组织等资源为基础。
（8）人格性权力，人格性权力行使的基础是以充任行政主体资格的个人的才能、品德、智慧，处事风格、技巧、作风等为基础。
26．论21世纪行政权力的发展趋势。
答：信息时代的到来，使得社会发展呈现出和工业时代根本不同的特征，随着权力基础的变化，权力的结构、特性、关系、规则都在变化，行政权力也在经历一个转移和转换的过程。根据现阶段各国行政权力转型的情况，21世纪行政权力发展的趋势将表现为以下几个方面：
（1）权力结构的扁平化。行政权力扁平化的主要表现是：上下级之间、人与人之间的权力距离日渐缩短，权力中心逐渐下移，尽可能地缩短决策链以减少决策在时间和空间方面的延迟问题，尽可能地减少管理层次和中间环节以提高施政效率，最大程度地面对权力客体以体现便民原则和人本价值。行政权力扁平化实质上是一种动态化的权力结构状态，其影响力更多来自知识、信息、人格和社会资本。
（2）权力分配的均等化。在行政管理中权力均等化意味着更广泛的权力分配，就是在行政权力分配过程中更加突出公平和均衡的价值，坚持以人为本，贯彻机会均等的原则，扩大公众在从事公共服务、管理自己工作和生活等方面的参与权，让权力有更多的人执掌，适当增加人性化社会因素在权力资源中的比重，形成决策民主化、沟通网络化、管理分权化的权力模式。
（3）权力行使的共享化。行政权力共享化首先是一种包容意识，即对社会多样性的兼容；行政权力共享化更是一种伙伴关系，即政府、民营部门和民间社会的有机结合；行政权力共享化还体现为参与施政，即公民对于公共管理活动的直接参与。行政权力的这些共享机制是弥补其因等级化运行而发生衰减的重要方式，其效果是在分享过程中实现增权，加强治理能力。
（4）权力运行的透明化。行政权力透明化本质上是一种制度设计，集中表现为在法律制度框架内的政府信息公开化。行政权力透明化主要包括三个基本方面：①作为权力主体的政府信息公开化，即政府有责任和义务公开信息，并以低成本传播信息；②作为权力客体的公众依法享有信息自由权利和表达自由权利，这里包括寻找、接收与传播信息的权利；③权力载体的电子化，电子技术、信息技术和网络技术在作为权力运行透明化支持条件的同时，其所带来的电子政府、电子政务和网络传递本身也成为权力运行透明化的基本要件。
（5）权力约束的法治化。现代法治首先意味着政府守法，并意味着政府尊重公民权利和自由，更意味着法律面前人人平等。这就要求限制行政权力，用宪政制度和法治原则对行政权力的发生、配置、行使、监督等方面进行全方位的制约。
（6）权力价值的合意化。行政权力的合意化主要表现在三个主要方面：
①合意化意味着行政权力合法性的进一步增强。这是指行政权力的行使摒弃单一的工具理性，做到价值理性和工具理性并重，以公共理性为基础。
②合意化意味着行政权力共识机制的形成。认定公共利益是公民与政府共商形成的社会共识，而非由行政主体单方面判定。
③合意化意味着行政权力回应性的增强。行政主体主动、积极、程序化、制度化地对行政客体的要求做出反应，最大限度满足公民需求。