第一部分 行政原理与行政体制
第一章 绪论
1.1 复习笔记
一、公共行政学概述
1．公共行政学的含义
公共行政学，又称行政学、行政管理学，是指研究国家行政机关依法对社会公共事务及自身内部事务进行有效管理的科学，是关于公共行政制度或行政体制及其运行机制的合法性、合理性、有效性、发展性的比较系统的思想、理论、逻辑、知识和方法的体系。
2．公共行政学的研究对象与学科目的
（1）研究关于建立和完善国家行政制度的理念、理论和方法。根本目的在于如何确保政府的行政宗旨，确保政府及其官员依法行政，防止政府及其官员侵权、越权甚至实行行政专横，同时确保政府及其官员积极而有效地履行宪法和法律赋予的公共行政职能。
（2）研究关于提升政府公共行政管理的水准和行政效率的思想、途径和方式。其基本任务集中在四个方面，即如何不断地提升政府公共政策的质量，不断地提升政府社会管理的水准，不断地强化政府公共服务的功能，不断地提升政府的“与时俱进”和自律的能力。
（3）在不断提高行政学术水准的同时，为政府公共行政管理提供系统的理论依据、论证方法和实证技术，为国家行政发展和发展行政提供专业性意见。
（4）全面培养政府公务员，尤其是行政通才。公共行政学综合性的学科优势有助于弥补技术专家的不足。其独特的学科体系既可以对现职人员进行业务培训，也可以对未来人员进行基础教育。
3．公共行政学的研究范畴与研究方法
（1）公共行政学的研究范畴
包括：行政原理、行政职能、行政权力（授权）、行政组织、人事行政（公务员制度）、行政领导、行政决策、行政计划、行政程序、行政执行、行政技术、行政行为、行政效率（绩效）、机关管理、公共财政（财务行政）、物材行政、行政责任、行政监督、行政道德、法制（治）行政、行政改革、行政能力、行政发展等范畴。
（2）公共行政学的研究方法
包括：逻辑分析方法、法规分析方法、历史分析方法、实证分析方法、规范分析方法、比较分析方法、系统分析方法、生理分析方法、心理分析方法、资料分析方法、案例分析方法、量化分析方法、模拟分析方法、利益分析方法。
4．公共行政学的学科特点及与相关学科的关系
（1）公共行政学的学科特点
包括：综合性、实践性、系统性、技术性、发展性。
（2）公共行政学与相关学科的关系
①与政治学的关系。公共行政学发源于政治学；两者的研究领域既有差别，也互为补充。
②与行政法学的关系。公共行政学随着行政法学产生；在研究领域上，公共行政学与行政法学都是以国家行政为中心观念的学科，前者有赖于后者不断充实其内容，后者则有赖于前者提供维护自身合法权威的规范，进而加强自身的效能。
③与企业管理学的关系。二者在研究对象、目的和范畴等方面存在明显的差别；在理论上相互影响、相互渗透。
④与社会学的关系。在研究范畴上，社会学包含着公共行政学；两者在实践中相互促进、相互支持。
5．现代行政现象与现代行政精神
（1）现代行政现象
①行政职能扩展。指政府不仅承担起了保国卫民的责任，还承担起了扶助各行各业均衡发展，普遍提高各个阶层生活水准和道德、文化水准，防止个人私欲损害社会公益以及缓解社会矛盾的责任。
②不良行政现象增加。主要体现在四个方面：a．行政组织规模庞大；b．行政决策迟缓；c．政府人员专业化；d．官僚化倾向滋长。关于不良行政现象的描述，“帕金森定律”和“彼得原理”的影响较大。
③公共行政管理和公共行政管理理论现代化。指随着社会的发展进步，政府相应形成的某些行政现象：a．重视社会目的；b．公共行政管理手段现代化；c．公共行政管理理论现代化。
（2）现代行政精神
现代行政精神是指与现代行政现象相一致的、政府在实施公共行政管理过程中的比较重视和强调的某些行政精神。主要体现在三个方面：主动进取、追求卓越和创新发展。
二、公共行政学的演进
以新学派的创立、新理论的形成、新的研究方法的提出为主要划分标准，公共行政学的演进大致可以分为早期公共行政研究时期、传统公共行政研究时期、修正公共行政研究时期、整合公共行政研究时期四个大的历史阶段。20世纪70年代以来的发展，从世界范围内学科研究的主体特征上初步分析，可以称之为重建或革新行政研究时期。
1．早期公共行政研究时期
这一时期是指1887年威尔逊发表《行政学研究》一文到科学管理理论兴起之前的一段历史时期。在这一时期里，公共行政学建立了基本的理论基础，形成了初步的学科体系，为公共行政学的进一步发展提供了条件。该时期研究的主要内容有：
（1）行政学产生的理论渊源
包括：①西方近代政治学说；②君主制时代德、奥两国的官房学；③普鲁士的任官制度和英国的文官制度；④西方资产阶级革命时代兴起的行政法学。
（2）威尔逊的思想
1887年，威尔逊发表《行政学研究》，标志着公共行政学的发端，奠定了行政学的基础，其思想主要包括：①强调了公共行政活动及其研究在所有国家现象中的特殊意义，认为行政学研究非常有必要；②提出了政治与行政的两分法的思想。国家的权力主要是掌握在决定政治的议会和执行政治的行政部门手中，从结构上否定了三权分立的学说，提出了政治与行政的两分法。
（3）古德诺的思想
古德诺1900年发表《政治与行政：对政府的研究》一书，以政治和行政两分法理论著称，他的成就主要有：①将政治与行政两分法发展成为系统的理论；②确立了行政学的研究范畴。
2．传统公共行政研究时期
这一时期以泰罗1911年的《科学管理原理》一文为标志，到30年代行为科学兴起之前。在这一时期里，公共行政学开始转向建立学科的基本框架和基本体系的方向上来，其研究的重点，集中在谋求行政组织的合理化、行政过程的制度化、行政行为的效率化、行政方法的标准化，基本形成了公共行政学的学科体系。
（1）泰罗的思想
①着眼于企业的基层管理，提出了以时间动作分析、工作定额制度、标准化管理、对工人进行职业培训和刺激性的差别工资等概念为核心的管理理论。
②认为管理的最终目的在于提高效率。
③强调任务管理和职能主义。任务管理即对工人在一定时间里的工作和完成工作所需要的技术手段做标准化的处理，并把工人的报酬与工作成绩直接联系起来的方法。职能主义理论即“富于技术性质的、有明确界说和原已经确定基本原则”。
（2）法约尔的思想
①企业的基本活动和管理的五种职能。基本活动包括：技术活动、商业活动、财务活动、安全活动、会计活动和管理活动。管理的五种职能是：计划、组织、指挥、协调和控制。
②管理的14条原则。包括：分工、权力、纪律、统一指挥、统一指导、个人利益服从整体利益、报酬、集权、等级链（权力线）、秩序、平等、人员保持稳定、主动性和团结精神。
（3）韦伯的思想
①权力观
合法的即被认为所接受的权力有三种：a．传统权力。是世袭的，来自对传统文化的信仰和对个人明确而特殊的尊严；b．超人权力。是个人奋斗得来的，来自领导者的意志和强制性权威；c．法定权力。是选举产生的，来自法律和社会契约。
②官僚集权组织的特征
a．官僚组织形态是根据完整的法规制度设立的一种组织结构。
b．这种组织是井然有序的权责体系，组织内部根据需要实现劳动分工，同时明确规定每一个成员的权责并使之合法化，权责按等级的原则组织起来，形成一个统一的等级序列。
c．根据组织中不同层级的职位需要，公开招考和挑选具备某种技术资格的成员，按照其专长进行合理分配和正式任命，务求每一位成员称职并只有一位上司。
d．行政管理人员不是他所管辖公司的所有者，他们只是公职人员，他们领取固定的薪金，他的奖惩与升迁用制度加以明确规定并与工作成效相联系。
e．行政管理人员要遵从官场的严格规则、纪律和制约，而不受个人感情的影响，且毫无例外地适用于各种情况。
（4）行政管理研究的主要代表人物及其论著
①美国人怀特。怀特于1926年出版了《行政学概论》，使用传统的理论研究的方法，比较全面地概括和介绍了新兴行政学所面临的各种问题，该书是全美第一本行政学教科书。
②美国人威廉·魏洛比。1928年，魏洛比发表了《行政学原理》一书，主张财政、预算和物资管理是公共行政学的主要研究范畴之一，并用了比较大的篇幅来论证这些内容。
③美国人约翰·费富纳。1946年出版了《行政学》一书，该书与怀特的《行政学概论》和魏洛比的《行政学原理》齐名，在那些年代被称为三足鼎立的三大行政学教科书。
④美国人卢瑟·古立克。较著名的是他与厄威克合编的《行政管理科学论文集》，此外他还提出了管理七职能理论。
⑤英国人林达尔·厄威克。较著名的论著有《作为一个技术问题的组织》以及与古立克合编的《行政管理科学论文集》等，其最主要的理论贡献是提出了适合一切组织的八项组织原则。
3．修正公共行政研究时期
这一时期以艾顿·梅奥1933年的《工业文明的人类问题》为标志，到20世纪60年代系统管理学派崛起之前。这一时期是行为科学—人际关系管理理论盛行的时期。
该时期研究的主要内容有：
（1）梅奥的思想
梅奥于1924—1932年进行了霍桑试验，并总结写成《工业文明的人类问题》一书，阐述了与古典管理理论不同的观点——人际关系学说，该学说主要有以下内容：
①工人是复杂的社会系统的“社会人”，而非只是“经济人”；
②企业中普遍存在着经常表现为某种团体的“非正式组织”；
③新型的领导能力在于，“要在正式组织的经济需求和工人的非正式组织的社会需求之间保持平衡”。
（2）西蒙的思想
西蒙的行政学说自成体系，大致可以分为三大部分：行政管理研究方法理论、决策理论、对行政组织及决策技术的实际研究，其中决策理论影响较大，主要思想有：
①传统的理论对组织的说明只限于组织的结构、权责和指挥，因而过分简单和不切实际，要真正了解组织就必须对组织每一成员的逻辑抉择和心理抉择加以研究。
②管理决策理论。组织是决策过程的复杂系统，传统的行政研究的方法不能正确表现行政现象和反映行政过程，主张用行政行为的动态的研究方法来取代传统的法度体制的静态的研究方法，从而使行政研究切实有效。
③行为主义的行政观。包括：a．传统的行政研究所提出的一些行政原则只不过是一些“行政谚语”，他们的研究不够科学；b．必须区分事实因素与价值因素，并在此基础上区分政策与行政；c．公共行政学与包括自然科学在内的各个科学相通，都应以事实为对象进行实证研究；d．正确的概念工具是建立科学原则的基础；e．研究行政行为必须重视借鉴经济学、社会学、心理学等科学的发展；f．决策或决定是行政行为的核心问题。
4．整合公共行政研究时期
这一时期开始于60年代初，没有明显的标志，而是一种渐进的过程。从提出新问题的角度划分，该时期可以以哈罗德·孔茨发表于1961年的《管理理论丛林》一文为启端，以系统论和权变论为代表。
（1）系统理论
系统论是对传统的科学管理和行为科学各自偏颇的否定。用综合的、全面的、相互关联的观点来看待、分析和研究组织管理现象，寻求一种能够广泛适合于各种组织的理论构架。
系统理论认为：组织是一个相互联系的、动态的、开放的系统，组织系统内部以及组织系统和环境之间是普遍联系、相互作用的。
（2）权变理论
权变观是70年代形成于西方的一种管理理论，其中包括权变管理理论、权变领导理论、权变组织理论等。权变管理理论以弗雷德·卢桑斯1973年的《权变管理理论：走出丛林的道路》、《管理导论：一种权变学说》等为代表；权变领导理论以弗雷德·菲德勒的“菲德勒模型”和“LPC”衡量法、罗伯特·豪斯和特伦斯·米切尔的“目标—途径”理论等为代表；权变组织理论则以琼·伍德沃德、埃里克·特里斯特、保罗·劳伦斯、杰伊·洛希等人为代表。
权变观的内容为：①组织是社会大系统中的一个开放型的子系统，受环境的影响；②组织的活动是在持续变化环境下以反馈形式趋向组织目标的过程；③管理的功效体现在管理活动和组织的各要素相互作用的过程中。
（3）生态行政学
生态行政学的研究基点，在于政府赖以生存和运作的生态系统的重要性，强调政府与其环境的互动和动态平衡。以最早运用生态观点来研究公共行政现象的美国学者约翰·高斯和集生态行政研究之大成，用生态理论和模式来解释行政现象的美国学者弗雷德·雷格斯为代表。
（4）政策科学
1951年，拉斯维尔倡议召开了一次多学科学者参加的公共政策研讨会，会后由他主编出版了《政策科学：近来在范畴与方法上的发展》一文，成为现代政策科学发端的标志。
政策科学是这样一门学科：
①逻辑过程至少包含了三个要点：a．欲达到的目标或目的；b．为达成目标而作的宣示或拟采取的行动；c．由政策声明所引发的权威者的实际的政策行动。
②以现实、合理、有效、可行的政策为追求目标，通过诸如理论与实践、定性与定量、宏观与微观、规律与个别情况、必然与偶然、实际与假设、理念与创造力、想象与可行性、战略与策略等一系列理论和技术方法的有选择的应用，并通过政策制定系统的改进，来制定切实可行、行之有效的政策规范，以解决那些直接关系到社会公众生存和人类社会未来的公共政策问题。
5．发展时期（详见第24章）
6．我国公共行政学的历史与现状
（1）我国公共行政的研究呈现出某些后发展的特征
①自20世纪80年代中期行政学的教学和研究得以恢复以来，我国的行政学研究以加速度的节律迅速发展，学科体系、学科分化、应用研究不断扩大和深入，尤其是20世纪90年代中期以来，研究领域开始触及世界公共行政研究的某些前沿问题。
②研究尚停留在对西方国家公共行政理论进行介绍的层面，理论研究的广泛性和深度明显不够，尤其缺乏依靠自身的力量开掘具有重大理论价值和重要理论研究意义的命题、课题、问题的强烈意愿和能力。
（2）我国公共行政管理研究近、中期所面临的主要课题
①建立符合中国国情的国家公共行政管理模式。
②从结构、比例与行为、运作的结合上研究我国国家行政管理的内部机制。
③从宪法原则、国家制度、民族传统、社会规范、经济实力、全民文化素质与世界通则结合上研究我国的公务员（文官）制度。
④从观念、思想、理论与制度、体制、纪律的结合上研究我国公共行政管理的民主化进程。
⑤从历史的经验教训、社会发展的要求与世界有关国家范例的结合上研究我国公共行政管理的法制化进程。
⑥从现实与可能、目前与未来、国情与世界潮流的结合上研究我国的公共行政发展战略，并制定相应的规划。
三、国家公共行政管理体制
国家公共行政管理是一个政治的、经济的、社会的、文化的、心态的综合性概念、行为和过程，其构成要素包括管理的基础、管理的主体与客体以及管理的方式。
1．国家公共行政管理的基础
国家公共行政管理的基础实际上是指作为国家公共权力机构一部分的国家行政机关，以国家名义进行的政府公共行政管理的基础。它由两大部分构成：
（1）经由宪法、法律以及政治传统、社会习惯合法认定和授予的政府行政职能。
（2）政府在名义上享有、在实际上行使的国家公共行政权力。公共行政权力作为国家行政管理的基础，其有效性主要取决于三个要素的交互作用，即合法、合理、实际运用。
2．国家公共行政管理的主体
（1）政府。包括中央政府和地方政府，政府是国家公共行政权力的象征、承载体和实际行为体。
（2）政府行政机关。其公共行政权力，通常表现为以机关的名义向社会发布涉及本机关所管辖的行政领域或行政业务的行政规定，这种规定一般受政府的约束。
（3）行政首长。无论在名义上还是在实际执行上都是公共行政权力的一种主体。
（4）政府普通公务员。国家行政管理的又一种主体。
3．国家公共行政管理的客体
（1）经济性组织。包括制造业、服务业、金融业、科技业和其它一切以盈利为目的的组织。
（2）社会性组织。包括教会、社区团体、群众团体等一切非以赢利为目的的组织。
（3）政治性组织。包括政党和一切以政权或政治性权力为目的的组织。
（4）教科文组织。包括学校、科学研究单位和各种文化团体。
（5）新闻性组织。包括报社、新闻社、出版社、电台、电视台等一切新闻传播媒介组织。
（6）公民。政府公共行政管理的最大量的行为对象。
4．国家公共行政管理的主要方式
（1）行政立法、行政司法、行政管理法规。
（2）行政决策、行政决定、行政政策。
（3）行政领导、行政指导、行政引导。
（4）行政规划、行政计划、行政预算。
（5）行政协调、行政沟通、行政平衡。
（6）行政干预、行政检查、行政制裁。
（7）行政扶助、行政救济、行政服务。
1.2 课后习题（含考研真题）详解
一、概念题
1．行政管理学
答：行政管理学是一门研究政府对社会进行有效管理规律的科学，包括公共行政制度、行政体制及其运行机制的合法性、合理性、有效性、发展性的系统的思想、理论、逻辑、知识和方法。在一般情况下，行政管理学主要反映政府（国家行政机关）管理国家事务、社会事务和自身事务的活动，通过对这些活动的本质与现象、主体与客体、观念与技术、内容与形式、制度与过程、历史与未来的研究，发掘公共行政管理的规律性，帮助和推动这些活动的科学化、法治化、规范化、合理化、效率化和时代化的进程。
2．公共行政（北科2006年研；北理2005年研）
答：公共行政是指国家行政组织或公共行政组织依法管理社会公共事务的有效活动。公共行政的主体是国家行政机构，不包括立法和司法机构。公共行政的客体是社会公共事务。政府必须以它的法定身份和地位、法定权力和程序进行活动，必须依法行政，有效行政。
这个定义包括“谁在管理”、“如何管理”、“管理什么”三个方面：
（1）国家行政组织或公共行政组织是行政管理的主体，由于各国国家政治体制和行政体制各不相同，行政管理的主体也不同，用这种较为抽象的概念可以更多地概括它们的本质和共同点。
（2）行政管理的主体并不是国家的最高权力机关，而是与立法、司法部门相对而言的行政执行部门或最高国家权力的执行机关，它对执行宪法和各种法律负有责任，在宪法和法律规定的范围内进行管理是各国行政组织的一种普遍特点，即使是议行合一的行政体制也有这种特点。
（3）管理国家和社会公共事务突出了“公共”的特性，涉及到公共权力的运用、公共利益、公共政策、公共服务等问题。在以私有制为基础的国家中，强调公共行政是一种历史的进步，它本身是资本主义国家中民主政体思想的一种反映。它一方面与封建君主制国家的行政管理相区别，另一方面与私人行政相区别。
3．公共行政制度（北科2004年研）
答：公共行政制度是指政府对于公共物品的生产和供给制度。
财产可以分为两类：私有物品和公共物品。对于私有物品来说，它是可以进行分割的，其效益和成本可以归私人所有。公共物品是不可以分割的，其效益或者成本可以为他人所用或者分摊到别人身上，例如道路、国防、教育、安全、卫生、环境等。
具体地说，对于私人物品，人们可以首先界定它属于谁所有，然后允许其所有者自由交换它们。对于公共产品，不能从客观上界定其所有者，公共物品不能将其他的使用者排除在消费之外。由于公共物品的这些性质，人人往往采取由公民和社会组织之外的官僚组织负责公共物品的生产和提供，并对公民和社会组织强制性征收成本，这种制度就是公共行政制度。
4．七环节理论
答：七环节理论是分析公共行政研究对象的理论，由卢瑟·古立克和林达尔·厄威克在合编的《行政管理科学论文集》中提出。这一理论认为行政管理的七环节可以概括为：计划（Planning）、组织（Organizing）、人事（Staffing）、指挥（Directing）、协调（Coordinating）、报告（Reporting）、预算（Budgeting），并为此创造了一个新的英文单词POSDCORB。
5.15M理论
答：15M理论是指关于行政管理学的研究范畴的理论，由台湾学者张金鉴提出。“15M”理论认为公共行政学的研究范畴包括：目标（Aim）、计划（Program）、人员（Men）、经费（Money）、物材（Materials）、组织（Machinery）、方法（Method）、领导（Command）、激励（Motivation）、沟通（Communication）、士气（Morale）、协调（Harmony）、及时（Time）、空间（Room）、改进（Improvement）。
6．法规分析方法
答：法规分析方法主要是指从法理、法律、法规的角度来研究政府和政府官员及其行政行为的合法性、规范性、合理性，研究政府行政行为的条件性或局限性的研究方法。在现代实行民主宪政的国家，因政府“他建立”的公共属性，法规分析方法是广泛使用的分析方法之一。
7．利益分析方法
答：利益分析方法是指研究利益在公共行政管理过程中的特殊作用的分析方法。利益研究与关于人性的研究相联系，注重利益的形成，利益的存在形式，利益的合法性、合理性，利益的分配与再分配的原则、形式、调节机制，利益的表现或争夺形式，利益的改变，利益集团的形成及其演变等利益问题。更重要的是，利益分析方法注重政府公共政策选择与利益、利益集团或压力集团之间的关系。由于现代社会存在明显的表现为群体化、集团化、区域化、行业化的利益分化的趋势，所以，利益分析方法在实际政府行政决策过程中几乎是不可缺少的。
8．帕金森定律（北航2009年研；中央党校2009年研；北邮2008年研）
答：帕金森定律是帕金森在对组织机构的无效活动进行调查和分析中提出的关于组织机构臃肿低效的形成原因的定律。该定律是由英国学者诺斯科特·帕金森于1957年在《帕金森定律——组织病态之研究》一书中提出。
帕金森在组织机构活动中发现这样一个事实：组织机构所完成的工作与工作人员的多少无关，管理层次的增加也与工作本身无关。他认为，造成这种事实的原因，是由一个规律性的动机所导致的，亦即“工作的增加只是为了填满完成这一工作时可资利用的时间”。这就是所谓的帕金森定律。
帕金森定律的主要内容包括十条定律：①冗员增加原理；②中间派决定；③“鸡毛蒜皮定律”; ④无效率系数；⑤人事遴选庸才；⑥办公场所的豪华程度与机关的事业和效率成反比；⑦“鸡尾酒会公式”; ⑧嫉妒症；⑨财不露白；⑩退休混乱。
9．彼得原理（中央党校2008年研；北科2008年研）
答：彼得原理是指由美国教育学家、心理学家、管理学家劳伦斯·彼得提出的关于官僚制机构内各种官僚疾病的原理。彼得从比比皆是的组织管理者平庸无能的现象中，抽样出数百个典型的案例，并且对这些案例逐一进行了分析和研究，结果，在深入分析和细致研究的基础上，他提出了“彼得原理”。
“彼得原理”是指“在实行等级制度的组织中，每个组织成员都会晋升到他所不能胜任的那一级”。
（1）彼得原理的成立需要以下两个条件：
①组织的等级机构中有足够的职位供其成员提升；
②组织成员又有充裕的时间去完成这些提升。
假如组织具备了这两个条件，那么，所有的组织成员就会被提升到他们无力胜任的那一级职位上，并且将一直从事着他们力所不能及的工作。由此，彼得原理的推论就是“最后，组织中的每一个职位都将由一个无力胜任该职位的人担任。”每一个组织成员都将进入彼得所说的平稳时期，在这一期间，他得到提升的商数为零。
（2）彼得原理实际上揭示了一个最基本的人事行政原则，这就是知人善任、适才适用。具体地说，就是要根据每个人的专长和能力、志向和条件，做到才以致用、大才大用、小才小用、各尽其才、各得其所。我们知道，每个职位都有其要求和条件，行政领导和人事部门应该根据这些条件和要求来选拔人才。一个人的能力、专长只有在与工作职位要求相一致时才能得到充分发挥，因此，人事行政必须做到知人善任、适才适用、因事择人。否则，不仅会造成人才的浪费，更会给工作造成损失。
10．两分法
答：两分法，即政治与行政两分理论，是指从国家职能的角度对政治和行政进行区分的理论。两分法的主要内容是：民主国家的主要职能只有政治和行政两种，司法只不过是行政的—小部分而已。政治，是国家意志的表现，是民意的表现和政策的决定，也是由议会掌握的制定法律和政策以表达国家意志的权力。行政，是国家意志的执行，也是民意的执行和政策的执行，是由行政部门掌握的执行法律和政策的权力。两分法由德国政治学家布隆赤里最早明确提出，后经美国学者威尔逊的引介和古德诺的系统论证而最终形成，它对公共行政学研究和政府管理活动产生了巨大的影响。
11．古德诺
答：古德诺是早期公共行政学研究的先驱人物、行政学的奠基人之一。古德诺对于公共行政学的研究推动了行政学的发展，使行政学在独立发展的进程中迈出了意义重大的一步。古德诺对公共行政学发展的贡献可以归纳为以下两个方面：
（1）将政治与行政两分法发展成为系统的理论。古德诺认为，政治是国家意志的表现，也是民意的表现和政策的决定。行政是国家意志的执行，也是民意的执行和政策的执行。他在威尔逊关于政治行政二分理论的基础上首次对政治行政二分进行了详细论述和系统阐述。
（2）确立了行政学的研究范畴。古德诺将行政学与传统的政治学区分开来，认为行政学的主要任务不是研究政治问题，而是研究政府的行政效率、使用方法或技术的标准。为了提高行政效率，最好将政党的因素和政治权宜等政治排斥在行政之外，而将政府文职官员区分为政务官和常务官，并规定常务官在政治上中立。
12．等级链
答：等级链，又称权力线，是指组织内部从上至下明确而无间断的等级、权力和沟通通道。等级链既是执行权力的线路，也是信息传递的渠道。一般情况下不要轻易地违反。等级链的意义在于：①表明了组织中各个环节之间的权力关系，通过这个等级链，组织中的成员就可以明确谁可以对谁下指令，谁应该对谁负责；②表明了组织中信息传达的路线，即在一个正式组织中，信息是按照组织的等级系列来传达的。
13．马克斯·韦伯（中央党校2007年研）
答：德国人马克思·韦伯是社会学的三大“奠基人”之一，作为现代最具生命力和影响力的思想家之一，其研究领域涉及政治学、行政学、法学等。他的以“合理性”和“合法性”为中心概念的官僚制或官僚科层组织理论，即以“官僚模型（Bureaucracy Model）”为主体的“理想的行政组织体系”，被认为是组织学的也是行政学的最重要的理论之一。其最大贡献就是提出和建立了现代社会的官僚模型的组织理论，并因此被称为“组织理论之父”。
14．伦纳德·D·怀特（Leonard D.White）（北航2008年研）
答：伦纳德·D·怀特是美国行政学家和历史学家，行政学奠基人之一，其撰写的《公共行政学研究导论》被公认为是第一本公共行政学的教科书，西方学者一般认为此书可以与威尔逊的《行政之研究》和古德诺的《政治与行政》相提并论，该书的出版标志着公共行政学科的基本形成。其主要观点有：①公共行政管理有普遍的适用性和普遍的原则；②公共行政学不是以法律和司法制度为主体，而是以管理为主体，以政治学为基础的一个独立研究领域；③行政由艺术转变为一门科学的趋势日益具有重要意义；④行政已经成为，而且将继续是现代政府的中心问题。
此外，怀特还致力于研究招募、解雇、薪金标准化、人员鉴定、晋升、退休等列入改革议事日程的人事问题，使人事行政成为公共行政的要素之一，初步形成了较为完整的公共行政学体系。怀特在实践中积极致力于改革美国政府的人事管理，在1934年创建初级文官考试方法，对公务人员招聘、解职、工资标准化、考核、晋升、行政道德等问题进行研究，他的众多观点和研究活动为后来联邦公务人员招聘制度奠定了理论基础，为以后全面地改革人事制度铺平了道路。
15．行为科学
答：行为科学是指以人群关系学说为基础形成的管理科学中的一门学科。行为科学的核心是以“人”为中心的管理；强调动机激发，行为引导和参与式管理。这一概念最早是由美国芝加哥大学的若干教授在1949年提出来的，起因于美国福特基金会资助该校“个人行为与人群关系”的研究计划，该计划简称行为科学。行为科学也因此成为一种全新的社会科学概念。
16．霍桑实验
答：霍桑实验是指根据科学管理原理，探讨工作环境对劳动生产率的影响的实验。霍桑实验自1927年开始持续到1932年，由三位美国哈佛大学的教授——梅奥和罗特利斯伯格及怀特赫德在美国西方电气公司的霍桑工厂进行。
霍桑实验分为三个阶段的实验：
第一阶段，继电器装配室实验和云母剥离室实验。该阶段证明，工人的态度与情绪的改变以及与之相关联的团体社会关系的改变是造成劳动生产率升降的主要原因。
第二阶段，谈访计划。该阶段证明：改善监督这种人际关系，使之变得坦率、合理、自然，是改善工作环境中人际关系模式、实现人性激励的重要方面。这种改善将直接影响到士气以至工作成果。谈访计划还证明：在组织中建立有效的信息沟通渠道，实行参与管理，可以使工人的工作态度和情绪好转，从而使产量增加。
第三阶段，绕线机组实验。该实验证明：企业中不仅存在正式组织，而且存在非正式组织。有效的管理是要在正式组织所要求的“效率的逻辑”与非正式组织所要求的“感情的逻辑”之间建立平衡，并通过满足组织成员的某种社会—心理需要来调动其工作积极性。
梅奥等人通过霍桑实验对组织中人的行为的实证性研究，开创了行为科学—人际关系学说的理论先河。
17．西蒙（中央党校2009年研）
答：赫伯特·A·西蒙是美国著名的行政学家，他于1916年6月15日出生在美国威斯康辛州的密尔沃基。西蒙一生中曾获得过多种荣誉和奖励，其中比较有影响的奖励是：1978年他获得的诺贝尔经济学奖以及美国心理学会的杰出科学贡献奖和全美计算机械协会的A·M·图灵奖。尤其值得指出的是，他是诺贝尔奖历史上惟一的以非经济学家的身份获得诺贝尔经济学奖的学者。
西蒙是决策理论学派的代表人物，他使用行为主义的观点和方法研究行政现象。作为行政学一派领袖的西蒙，在政治学界占有重要的地位。行政行为的概念就是在他的倡导下逐渐在行政管理学界流行的。
西蒙的理论被称为管理决策理论，亦有人称之为逻辑实证学派，其主要理论观点包括：
（1）强调人的行为的重要性。西蒙认为要真正了解组织就必须对组织每一成员的逻辑抉择和心理抉择加以研究。
（2）认为组织是决策过程的复杂系统。西蒙把组织成员的心理、行为与决策联系起来，认为决策充满组织管理的全过程，是组织的中心因素。团体参与是组织管理的合理方式，而要实现团体参与就必须首先实现组织平衡，这种平衡是以组织对其成员实现激励而产生的诱因为基础的。
（3）主张行政行为的动态的研究方法。西蒙主张用行政行为的动态的研究方法来取代传统的法度体制的静态的研究方法，从而使行政研究切实有效。
18．管理理论丛林
答：管理理论丛林是公共行政学研究发展的一个重要历史阶段。这一阶段的新管理理论层出不穷，管理理论的名词、术语、定义、假设漫天飞舞，学派、理论、体系、方法林立。管理理论丛林的发展是一种渐进的过程。1961年孔茨发表的《管理理论丛林》一文是这一时期开始的标志。为了突破和摆脱“丛林混战”造成的困境，人们开始试图寻求一种能够较为有效地整合各种管理理论的新的基础。这就导致后来的系统理论和权变理论的产生。
19．系统论
答：系统论是对传统的科学管理和行为科学各自偏颇的否定，强调用综合的、全面的、相互关联的观点来看待、分析和研究组织管理现象的一种理论。系统论是由奥地利生物学家L·贝塔朗菲提出的一种理论构架。系统论的要点在于：
（1）组织是一个开放系统。系统论强调组织的部分、部分之间的交互影响、部分之和组成的整体的重要性，强调组织对环境的影响和环境对组织的影响，把组织看成为一个相互联系的、动态的、开放的系统，从而使人们对组织的一般性质和一般发展规律有了更深刻的认识。
（2）组织系统内部以及组织系统和环境之间是普遍联系、相互作用的。系统论的基本思想方法，就是把所研究和处理的对象，当作一个系统，分析系统的结构和功能，研究系统、要素、环境三者的相互关系和变动的规律性，并用优化系统观点看问题，世界上任何事物都可以看成是一个系统，系统是普遍存在的。系统论为人们研究世界提供了新的指导思想和方法论，也为各个学科的沟通提供了前提。
20．权变观
答：权变观是指从权变的角度分析和研究组织管理现象的一种理论。权变观是20世纪70年代形成于西方的一种管理理论，其中包括权变管理理论、权变领导理论、权变组织理论等。所谓权变，就是权宜通达、应付变化。权变观的中心思想是：①组织是一个受环境的影响的开放系统；②组织目标的实现是一个渐进的过程；③组织的管理方式具有灵活性。
21．利格斯的行政生态学（北邮2008年研；北大2005年研；北科2006年研）
答：行政生态学是将系统论的观点引入行政现象的研究，是一般系统论与行政管理学相结合之后产生的一个新的学术流派，开创者是美国人高斯，集大成者是美国行政学家利格斯。
美国人利格斯于1961年发表的《行政生态学》是被引为典范的生态行政学论著。他用生态理论和模式来解释行政现象，认为人类的行政模式可以分为融合型的农业型行政模式、棱柱型的过渡行政模式、绕射型的工业型行政模式三种模式。
这三种模式反映不同社会形态的发展水平，因而能够适用和解释现代工业社会、传统社会和开发中社会国家的行政现象。利格斯的生态模式为在比较中确定各种行政类型的特质提供了一种研究框架。一般系统理论与行政管理学相结合，形成了生态行政学。其研究的基点在于强调政府赖以生存和运作的生态系统的重要性，强调政府与其环境的互动和动态平衡。
22．伍德罗·威尔逊（北航2002年研）
答：威尔逊是美国著名学者，曾任美国普林斯顿大学教授和校长，后任美国新泽西州州长和美国第二十八任总统。1887年，他在美国哥伦比亚大学《政治科学季刊》上发表的《行政学之研究》—文被认为是行政学发端的标志，威尔逊本人也因此被认为行政学的创始人。
在《行政学之研究》—文中，威尔逊首先批判了当时美国的民主政治体制所表现出来的清淡、迟缓、彼此牵制和行为无力等现象，主张重新认识权力和授权，认为如果对权力控制和使用得当，那么集中的权力则能够更好地为国民造福，这种权力愈大愈好。
威尔逊认为，传统的论证主要集中在政治过程方面，而对如何实施法律则注意不够。事实上，执行一部宪法与制定一部宪法相比较，正在变得愈来愈困难。所以，应当把研究的重点放到行动的政府方面，即放到政府行政管理方面。为此，就应当从法律和文件的背后去开掘出“现实研究法”。
威尔逊还认为，要恢复政治的功能，就必须纯洁政府的组织机构，加强执行，提高行政效率。为了效率，应当适当牺牲民主，为此，应当建立—门新的学科，通过它，使民主宪政制度臻于完善。这门学科就是行政学。威尔逊认为国家的权力主要是掌握在决定政冶的议会和执行政治的行政部门手中。这就从结构上否定了三权分立的学说，提出了政治与行政的两分法。
这一观点，后来被古德诺发展成系统的理论，并产生了广泛的影响。在政治与行政两分法的基础之上，威尔逊进一步提出，一个良好的政府应有两大支柱，即坚强有力的政务官和效能精干的文官。此外，威尔逊还论及了创造精神、行政责任、文职官员培养等问题。另外，威尔逊还著有《国会政府》、《美国内阁政府》、《委员会和内阁政府》等论著。
23．行政立法
答：行政立法是指政府依据立法机关授权而自行制定行政法规，其效力等同于立法。行政立法是行政国家兴起以后比较常见的一种行政现象。具体包括两种情况：①委任立法。指立法机关委托政府制定和发布具有法律效力的行政法规。委任立法是行政职能扩展的主要标志之一；②管辖立法。指依据政府职权而订立的规章制度。
24．行政管理法规
答：行政管理法规，简称行政法规，是指国家行政机关依法制定的具有行政法规范性的文件的总称。行政管理法规可以分为三种类型：①自主性行政管理法规，主要对法律或行政法规未规定的事项加以规定。如有些国家的宪法还规定政府在重大自然灾害、社会动乱或战争期间可以制定紧急命令以应付事变，其时效等同于法律。②执行性行政法规，主要指为执行法律或行政上级行政法规而制定的行政管理法规，通常表现为制定实施细则。③补充性行政管理法规，主要指用以补充现行法律或行政法规而制定的行政管理法规。三种情况都不得与宪法和法律相抵触。
25．行政决策
答：行政决策是指行政行为主体即政府运用行政权力，发挥行政管理的职能，为解决行政管辖范围内诸种公共事务而作出的价值选择或行动对策。行政决策与非行政决策的区别在于：①法定的行政行为主体或法定授权者所特有；②通常涉及变数较多，相应关系较为复杂且波及面较广；③约束力强，适用于决策所规定一切行为主体；④非赢利性，以贯彻宪法和法律、维护社会正义和公众利益为基本目的；⑤决策综合效益在许多情况不易衡量等。
26．行政领导
答：行政领导是指国家行政机关中的行政行为主体依法履行政府职能、行使国家公共行政权力，组织和管理公共行政事务所进行的各种行政活动。行政领导具有三要素，即行政行为主体、行政行为客体（对象）和行政行为自身（过程）。行政领导区别于其他领导的最突出的特点主要表现在三方面：①国家公共行政权力的内涵及其与之相一致的公信力、权威性和约束力；②服务于全社会的领导目的和领导形象；③直接关系国家安危、民族昌盛、社会稳定和进步的重大作用。
27．行政计划
答：行政计划，又称行政设计，是指行政机关依据职权范围，在调查研究的基础上，审时度势，预先拟定自身的工作目标、工作程序和方法，以作为下一步工作的根据的行政活动。行政计划的管理层次较低。其特征是过程性、可行性、技术性和实用性。行政计划与国计民生关系极大，是管理的基础、行动的准则和考核的尺度。因此现代行政要求行政计划的制定、执行和监督、反馈形成回路，尽量克服主观想象。
28．行政协调（中国矿业大学（北京）2012年研）
答：行政协调是指政府为求得内部外部和谐一致而采取的一种行政行为。行政协调在范围上有两个层次：一是指政府内部各单位和各成员之间的协调；二是指政府以公共权力的权威和公平的地位协调社会各方的行为，以促进国家总体利益的实现。行政协调在内容上也有两个层次：一是指政府内部避免工作重复或事权冲突，在政府外部缓和或化解社会矛盾；二是指前后左右、上下内外协同一致，形成合力，以实现“整体大于部分之和”的管理效应。
29．行政沟通
答：行政沟通是指国家行政组织内外的相关人员或团体之间在观念、意见、信息、感情方面相互了解和相互认同的活动和过程。沟通是重要的行政管理方式，能减缓分歧、摩擦、对立和冲突，造成祥和融洽的氛围，化阻力为助力，因而有利于社会的稳定与发展，为现代各国政府所重视。现代行政沟通是与政府的公共关系联系在一起的。
30．行政平衡
答：行政平衡是指政府在制定政策和施政的过程中，在维护国家阶级实质的前提下所采取的一种管理方式。行政平衡是由政府超然于社会之上的国家行政权力的主体地位所决定的。其特点表现为充分考虑和兼顾各种利益或意见。有效的行政平衡有助于平息事端、避免激化矛盾、安定社会，求得社会的稳定和均衡的发展。
31．行政制裁
答：行政制裁是指以政府为行为主体作出的各种行政纪律处分和处罚的总称。行政制裁分为行政处分和行政处罚两种，行政制裁的对象是犯有轻微违法行为、尚不够刑事处分的社会行为主体或违反内务纪律的政府人员。行政制裁有两个最突出的特点：①不可更改性。行政制裁是行政机关行使国家行政权力单方面作出的决定，除非提起行政仲裁或行政诉讼并胜诉，否则不得改变。②强制性。行政制裁是一种强制性行政措施，必须服从，否则将受到包括武力在内的强制执行。
32．新公共行政
答：新公共行政是指20世纪60年代末期和70年代产生的运用现象学方法、本土方法论、符号互动论以及解释学和批判理论等新的研究方法并且强调以公共行政的“公共”部分为研究中心的公共行政理论。“新公共行政学”的概念是在第一次明诺布鲁克会议上提出的。1968年9月，由美国行政学家沃尔多号召和资助，32位年轻的行政学学者会聚位于美国纽约州雪城大学的明诺布鲁克会议中心，试图通过回顾和检讨公共行政学的发展历程，讨论公共行政面临的问题，寻求公共行政未来的发展方向。会议提出了“新公共行政”作为区别已往行政理论的理论标志，并以政府及其官员在公共行政管理过程中的价值观和伦理观，作为新公共行政学的核心概念和关键性问题。
33．生态行政学
答：生态行政学是指在系统理论的指导下将生态学引入行政现象的研究形成的理论。生态行政学研究的基点在于政府赖以生存和运作的生态系统的重要性，强调政府与其环境的互动和动态平衡。最早运用生态观点来研究公共行政现象的是美国人高斯。他在1936年和1947年分别发表了《美国社会与公共行政》、《公共行政的境界》和《政府生态学》等文著，阐述了政府及其行政行为与社会环境相互关系的重要性，强调政府与其生态环境的交互作用，从而开创了从社会文化的角度研究公共行政的先例。
34．泰罗
答：弗雷德里克·泰罗是美国的工程师、发明家、科学管理理论的代表人物，科学管理理论的主要倡导者，被誉为“科学管理之父”。他首创的科学管理制度对管理思想的发展有重大的影响。泰罗认为：科学管理的中心问题是提高劳动生产率；为了提高劳动生产率，必须挑选“第一流的工人”；要使工人掌握标准化的操作方法，使用标准化的工具、机器和材料，并使作业环境标准化；为了鼓励工人努力工作，应实行计件工资制；工人和雇主必须认识到提高劳动生产率对双方都有利，应该加强协作；为了提高劳动生产率，应把计划职能同执行职能分开，改变原来的那种经验工作法，代之以科学的方法；为了提高工效，应实行职能管理。泰罗的这些观点成为科学管理理论的基础和核心内容。
35．孔茨
答：哈罗德·孔茨是美国管理学家，管理过程学派的主要代表人物之一。早年于美国耶鲁大学获博士学位。以后在美欧各国讲授管理学，并在美国、荷兰、日本等国的大公司中任咨询工作，曾担任美国管理学会会长，美国加利福尼亚管理研究院任管理学的名誉教授。管理过程学派的主要特点是将管理理论同管理人员所执行的管理职能，也就是管理人员所从事的工作联系起来。他们认为，无论组织的性质多么不同，组织所处的环境有多么不同，但管理人员所从事的管理职能却是相同的，管理活动的过程就是管理的职能逐步展开和实现的过程。因此，管理过程学派把管理的职能作为研究的对象，他们先把管理的工作划分为若干职能，然后对这些职能进行研究，阐明每项职能的性质、特点和重要性，论述实现这些职能的原则和方法。
36．梅奥
答：乔治·艾顿·梅奥是原籍澳大利亚的美国行为科学家，人际关系理论的创始人，美国艺术与科学院院士，进行了著名的霍桑试验，主要代表著作有《组织中的人》和《管理和士气》。在美国西方电器公司霍桑工厂进行的，长达九年的实验研究--霍桑试验，真正揭开了作为组织中的人的行为研究的序幕。霍桑试验的研究结果否定了传统管理理论的对于人的假设，表明了工人不是被动的，孤立的个体，他们的行为不仅仅受工资的刺激，影响生产效率的最重要因素不是待遇和工作条件，而是工作中的人际关系。
37．法约尔
答：亨利·法约尔，古典管理理论的主要代表人之一，亦为管理过程学派的创始人。其著名的理论有：①管理的14条原则。劳动分工、权力和责任、纪律、统一指挥、统一领导、个人利益服从整体利益、人员的报酬、集中、等级制度、秩序、公平、人员的稳定、首创精神和人员的团结。②管理的五要素，法约尔认为，管理就是计划、组织、指挥、协调、控制。主要著作是《工业管理与一般管理》（1916年）。
38．沃尔多
答：德怀特·沃尔多是美国政治学家和现代公共行政学者，他的一生都致力于批判将官僚制和政府描述为科学或技术性的（即现在试图用公共管理取代公共行政）。基于沃尔多对现代官僚政府理论的贡献，他被认为是上个世纪最重要的政治学家之一。沃尔多与西蒙在关于公共行政的本质进行了长达半个世纪的争论，对公共行政学的发展产生了重大的影响。这场争论一方面正式结束了公共行政学的古典时期，使得公共行政学面临可怕的身份危机；另一方面深刻影响了随后半个多世纪公共行政学的研究走向，其所争论的问题至今依然是公共行政理论与实践的中心问题。
39．行政国家
答：行政国家是指一种现代国家公共行政职能扩展的行政现象，是历史发展的必然产物，既有积极的一面，同时又有消极的一面，其本质和特性并未发生根本改变。可从以下三个方面分析行政国家现象：①行政国家的出现，是大工业时代科学技术突飞猛进和生产力迅速提高所导致的结果；②与行政国家现象相伴而生的行政越权现象，是在行政权力增长过程中自身的恶性膨胀造成的；③行政权力在由“守夜警察”的消极身份转变为社会积极干预者身份的过程中，其本质特征并没有发生根本改变。
40．追求卓越
答：追求卓越是指现代政府在主观意愿与客观效果相统一的意义上追求出色的政府公共行政管理，在比较的意义上追求不断提升并在实践中表现出具有卓越品质的公共政策能力、综合实施社会公共行政管理的能力、有效地项公众全面提供公共产品和公共服务的能力、自律和自我更新的能力。追求卓越涉及两种相互联系的价值取向，即效率和效果。
41．行政司法
答：行政司法是指行政机关兼掌一部分审判事务的行政现象，所涉及的内容，主要是一些行政法规适用、行政机关熟悉的专业性、技术性的纠纷或事件。在某些国家，行政仲裁或裁判亦属于行政司法的范畴。行政司法是行政职能扩展的另一个标志。
42．行政决定
答：行政决定在本质上等同于行政决策，但在裁处对象、适用范围和层次上存在着差别。如果说行政决策具有宏观的、整体的、原则的、目标的特征，那么行政决定则具有具体的、实施的、方法的、区域的特征，但在某些管理著作中，二者也混合使用，也可以认为行政决定是层次较低的行政决策。
43．行政政策
答：行政政策从作用、影响力、时效序列的角度可以分为三种情况：长期政策，是在较长一个历史时期指导行政行为的政策，其作用类同于方针，一般不会轻易改变；中期政策，是在一定的时间长度内相对稳定的政策；近期政策，一般针对某一个特定行政管理问题而制定，问题解决，政策完结。行政政策是政治政策的对称，主要指政府从当时当地的社会环境出发，为实现一定历史时期的基本任务或解决一定的行政管理问题而具体规定的行动准则或方案。行政政策和政治政策都属于公共政策的范畴。
44．行政指导
答：行政指导是政府为完成一定的行政管理目标而对特定的行为主体提出的特定行政规范或意向，例如：意见、要求、希望、劝说等。行政指导不同于行政命令，不具有绝对的权威和完全的约束力，一般只对指导对象具有原则的约束力，具体行为则由指导对象结合自身的情况自行裁处。行政指导对象多与政府有一定的正式或非正式、直接或间接的行政隶属关系，或接受政府的财政资助。
45．行政引导
答：行政引导是指政府通过改变国家政策来对社会行为主体施加影响，促使它们的价值取向和行为趋势朝着有利于国家行政目标实现的方向改变。常见的行政引导的手段有：改变国家投资方向和投资结构，调整金融政策和银行制度，制定新的土地使用政策和环境保护政策，制定新的科学技术和文化教育政策，倡导和推广新的价值观念，推崇和鼓励高尚情操，宣传和赞美英雄行为等。
46．行政规划
答：行政规划亦称行政企划，是政府对未来较长一个历史时期的行政目标、实现目标的方式和手段以及就其他行政事项所做出的预测性总体构想。科学的行政规划是在历史研究、现状分析和未来预测的综合基础上进行的。它对未来行政主要起一种框架的和导向的作用，但一经制定，就会不仅对政府自身，而且对社会行为产生影响，行政规划的特征是战略性、总体性、整合性和原则性。
47．行政预算
答：行政预算即国家预算，亦称公共财政预算，是由政府即国家行政机关按法定程序编制和提出，由立法机关评议、审批的国家年度财政收支计划。行政预算由中央预算和地方预算两部分组成。国家预算收入主要来自各种税金以及诸如公产收入、罚没收入、国债收入等其他收入，用于社会建设和发展、人民生活保障和提高以及国防开支。预算是政府管理社会公共事务、履行政府职能的最重要的工具之一，也是国民经济综合平衡的关键环节。
48．行政干预
答：行政干预是政府依据一定的法律和行政法规，对一定社会行为主体的行为过程或行为方式进行介入、干涉、制止和责令改正的总称。在通常情况下，行政干预是政府维护法律和法规的行为，换言之，是政府对违反法律和法规的社会行为的反应。值得指出的是，行政干预必须以法律和法规为依据，即使是行政裁量行为，也必须按照法律和法规的精神实际实施，否则就可能构成侵权行为。
49．行政检查
答：行政检查又叫行政性检查，主要是行政执法的形式，在某些条件下则具有一定的司法行政性质，是行政机关依法对社会组织或公民就有关法定标准和法律规定所进行的检验、对照和评定，并对达不到标准者和违反规定者予以制裁或处罚。行政检查多数情况下根据既定法律条文，有时也由行政机关根据法律条文制定细则实施。检查者根据条文规定有时有较大的自由裁量权，有时则只有事务处理权。一般说来，检查者至少应具有三个条件：①检查事项具有专门的知识和技术；②了解和熟知有关法律规章；③具有相当的行政经验和人事应付能力。
50．行政扶助
答：行政扶助又称行政支持，主要指政府依据一定的价值判断，例如，社会公平、促进发展等，通过财政、税收、信贷、政策宣示等公共政策形式，对社会特定的阶层、群体、行业等给予某种支持。作为一种公共行政管理方式，行政扶助经常表现为一定的政府计划，例如，中小企业贷款计划、就业和再就业训练计划、我国政府实施的“星火计划”、“贷学金计划”等。行政扶助以造就一定的活力或发展能力为直接目的，表现为凭借政府的行政扶助，一定的主体可以形成一定的能力，进而实现一定的具有积极意义的社会成就。
51．行政救济
答：行政救济与行政扶助相联系，亦经常表现为一定的政府计划。作为一种政府公共行政管理方式，亦表现为对社会特定的阶层或群体等给予某种支持。但其政策目的不是为了促成发展，而是为了解决存活问题。因此，现金给付以及近似于现金给付是行政救济的主要内容。行政救济的形式主要有：①现金给付，例如，孤老救济、残疾人救济、失业救济、贫困救济等，还包括发放食品券等。②税收和费用减免，例如，设定社会贫困线并减免低收人者所得税，减免低收入家庭孩童上学费用等。③兴建救济设施，例如，兴建孤儿院、无家可归者收容所等。行政救济是社会财富再分配的一种形式，在一定程度上缓和了社会矛盾。
52．行政服务
答：行政服务特指国家行政机关为国民提供的服务。为国民服务本是政府的宗旨，也是政府的基本职能之一。作为一种公共行政管理方式，行政服务可以分为直接服务和间接服务两种类型。直接服务主要指政府兴办各种公共事业，例如，公共卫生事业、公共教育事业、公共福利事业。一般说来，一个国家的物质文明和政治现代化的程度越高，政府为国民提供的直接服务就越广泛。间接服务主要指政府通过积极而有效的公共政策推动经济发展、社会安定、民族和谐，进而创造良好的社会环境、自然环境、人文环境，增进国民的福祉。
53．行政管理理论
答：法约尔注重管理人员管理方法的改进，提出了以职能分工、统一指挥和14项管理原则等概念为核心的管理理论。因他以加强企业上层的行政管理为目标，并自认为其理论适用于一切组织，所以，他的理论被称之为行政管理理论或一般管理理论。
54．弗雷德里克森
答：H·乔治·弗雷德里克森是美国当代著名的公共行政学家，《新公共行政》是西方新公共行政学派的领军人物弗雷德里克森的一部代表作，作者在《新公共行政》中以西方新公共行政的发展历程和理论脉络为研究对象，系统而简要地梳理了西方公共行政学发展史上具有里程碑意义的新公共行政理论，全面地层现了西方行政学各思想流派发展的轨迹，对新公共行政的历史、起源、代表人物、主要理论观点、理论价值等进行了详细介绍与评述，强调公共行政应更多地关注社会公平正义。《新公共行政》最大的特色在于，在国内外首次对新公共行政思想进行总结和评价。
55．逻辑分析方法
答：逻辑分析方法，又称哲学研究法，主要从哲学的观点出发研究公共行政现象，通过运用理性判断、非理性判断、逻辑推理、因果关系分析等直接与哲学思想相关的分析方法，研究公共行政过程中矛盾的普遍性与特殊性、共性与个性的关系，一般规律与特殊规律的关系，进而形成一定的普遍适用的有关公共行政的理论基础和行为准则。逻辑分析方法同时广泛应用于公共政策分析。
56．规范分析方法
答：规范分析方法，又称理论分析方法，主要指通过价值判断做出结论的分析方法，即根据一定的理念、价值标准或行为规范对“是非”做出一定的评价。规范分析方法主要回答“应该怎么样”的问题。“应然性”是规范分析的主要的方法论特征。规范分析方法重视价值赋予，认为寻求公正、合理的价值应是人类行为的基本准则。但是，由于人类社会在许多方面存在着广泛的差异和分歧，相应形成了许多的意识形态以及许许多多的价值观念，直接和间接地作用于人们对特定问题的观点。因此，价值赋予和寻求公正、合理的价值都是必要的，但被赋予的、引为准则的价值是否公正、合理，则经常可能存在不同的意见，从而引发关于价值的不确定性。
57．历史分析方法
答：历史分析方法，又称史学研究法，注重公共行政和公共行政学的起源、发展及演变沿革的过程，不同时期的不同特点和历史类型，以及历史情形对现实行政的影响和借鉴意义。历史分析方法是一种基于时间序列的纵向的分析方法。
58．公共政策分析
答：公共政策分析是对公共政策主体为解决各类社会公共问题所选择的政策的本质、产生原因及实施效果的研究。公共政策分析的原则有：①系统性原则；②预测性原则；③协调性原则；④信息化原则；⑤科学性原则；⑥民主性原则。
59．比较分析方法
答：比较分析方法，主要通过对不同行政制度或行政模式、不同公共政策选择等行政问题的对比分析，研究不同政府间在行政理念、行政思想、行政原则和管理职能、管理体制、管理方式、管理手段等方面的差异，研究实现高效、民主行政的途径和方法，是一种既适用于空间序列，又适用于时间序列的分析方法。比较研究特别需要注意不同比较对象间的可比性和可比程度。
60．系统分析方法
答：系统分析方法，又称生态研究法或环境研究法，其特点，是将相关行政活动进而整个行政过程乃至社会环境视为一个有机整体，着重研究各个相关部分的交互影响、双向往来、动态平衡、彼此关系，进而寻求最优化的行政选择。由于系统具有几乎无限的相关性，因此，作为一种分析方法，如何合理地建立“分析单元”，进而正确地解析各个分析单元之间的联动、因果关系，是系统分析方法的基础性工作。
61．生理分析方法
答：生理分析方法，主要研究政府成员的生理需要和生理状况与物质欲望满足和物质工作条件之间的关系，研究的目的，在于建立二者之间的合理的对应关系。由于衣、食、住、行等生理需要是人类的基本的需求，且直接关系人类的精神状态，因此，有必要关心政府成员的生理需求与工作状态之间的关系。
62．心理分析方法
答：心理分析方法，在广泛的意义上可以包括行为研究法或人际关系研究法。该方法注重研究人的心理活动、心理特征及其与之相一致的行为、团体行为与行政管理的关系，强调通过满足人的合理的精神需求、实行激励，通过团体交互行为的影响来改变人的心态，实现心理平衡，建立集体行为准则，培养团队精神。人的内在的行为动机，团体内人与人交互作用的方式，团体与团体交互作用的方式，以及有效地诱导动机，改变团体交互影响特质的途径等，是心理分析方法主要的研究范畴。
63．资料分析方法
答：资料分析方法，又称间接研究或图书馆分析方法，其研究方式主要通过查阅现有的法律法规条文、政策文件、文书档案、书刊、论文、研究报告等，寻求对一定行政问题或行政现象的理解。由于政府行政行为具有相当强的规范性，因此，通过使用资料分析方法，经常便于较为清晰地了解问题的起因、政策形成的过程，便于进行比较研究，有利于保持政策的连续性和稳定性。资料分析方法通常与其他分析方法综合运用。
64．案例分析方法
答：案例分析方法，又称个案研究法，其特点，是对已经发生的真实而典型的行政事件，通过广泛收集各种可能的资料，再以公正的观察者的态度撰写成文，以供分析研究和借鉴之用。该方法的关键，在于资料真实、全面，充分反映事件全过程中的各个主要因素及其相互关系。该方法的困难，主要亦在于所依据资料的真实性、完整性，在于分析者价值观念的客观性、公正性以及专业训练的水准。
65．量化分析方法
答：量化分析方法，又称数学模型研究法或数量分析研究法，其基本特点，是直接和广泛应用电子计算机，注重通过统计学、对策论、线性规划、矩阵和建立数学模型等数量化分析方法，研究和证明行政管理现象的因果对应关系和规范性，实现行政抉择和对未来预测的正确性。作为一种分析方法，量化研究最大的难点，在于人类感情的复杂性，人类行为的不确定性，人类心理活动的难以预知性。
66．模拟分析方法
答：模拟分析方法，是第二次世界大战以后，尤其是60年代以来流行于欧美的一种分析方法。其出发点，是力图解决社会科学中长期存在的一个问题，即如何控制和反复实验。模拟分析方法是量化分析方法的继续和发展，其特点，是通过使用定量概念和方法，来模拟行政管理中的某些基本因素或条件，从中寻求行政管理合理、效率和效益的模式。由于行政管理所涉及的自变量、因变量及其相互关系极为复杂，所以，这种方法在目前局限性较大。
二、思考题
1．简述公共行政学的一般含义。
答：公共行政学又称行政学、行政管理学，是研究国家行政机关依法对社会公共事务及自身内部事务进行有效管理的科学。公共行政学的一般含义可以从以下几个方面理解：
（1）从研究范畴上看，公共行政学是一门研究政府对社会进行有效管理规律的科学。其包括公共行政制度、行政体制及其运行机制的合法性、合理性、有效性、发展性的系统的思想、理论、逻辑、知识和方法。
（2）从功能上看，公共行政学的作用在于反映国家行政机关管理国家事务、社会事务和自身事务的活动，并通过对这些活动的本质与现象、主体与客体、观念与技术、内容与形式、制度与过程、历史与未来的研究，开掘公共行政管理的规律性，帮助和推动这些活动的科学化、法制化、规范化、合理化、效率化和时代化的进程。
2．简述公共行政学的学科特点。
答：公共行政学作为一门理论与应用相结合的系统的科学，其学科特点是比较突出的，具体表现在以下几个方面：
（1）综合性。指政府公共行政管理涉及的对象和事务几乎无所不包，与此相一致，行政管理学也就必须要研究涉及各个方面的管理问题。
（2）实践性。指政府公共行政管理是一个实实在在的过程，公共行政学就是要使这一过程合法、合情、合理、行之有效。实践性是公共行政学的生命力和效用性的基础。
（3）系统性。指政府是一个按照一定法则建立的、有着一定结构和序列的组织系统，其管理功能和行政活动或行政行为是按照一定法则相互联系开展的，进而产生整体效应。
（4）技术性。指研究和解决行政问题，不仅要有正确的概念、范畴和理论指导，而且要有科学、可靠的方法和技术。
（5）发展性。指研究国家行政现象的公共行政学必须不断更新、创造和发展变化。在公共行政学的发展史上，新的理论和方法是层出不穷的，以适应不断发展的社会政治经济环境。
3．简述现代行政现象。
答：现代行政现象是指第二次世界大战以后，尤其是20世纪60年代以来，国际上主要是发达国家所出现和形成的某些公共行政现象。现代行政现象具体表现为：
（1）行政职能扩展。行政国家职能的扩展是一种历史的必然，反映了一种对国家职能和法治原理的再认识。第二次世界大战至20世纪60年代以来，人类社会发展进步的节奏明显加快，出现了大量的新思想、新观念、新学科、新技术、新行业、新文化、新财富，推动着人们形成新的需求和新的价值观念。在这些观念之下，政府不仅承担起了保国卫民的责任，而且承担起了扶助各行各业均衡发展，普遍提高各个阶层生活水准和道德、文化水准，防止个人私欲损害社会公益以及缓解社会矛盾的责任。政府行政职能的扩展造成了“行政国家”的兴起，“行政国家”的兴起则造就了一个“大政府”。
（2）不良行政现象增加。行政权力的扩展和强化导致行政国家的出现，行政国家的出现则进—步大大加强了行政活动。行政裁量权的广泛使用，使政府的行政活动几乎涉及社会生活的每一个领域。以行政权力的强化和行政职能的扩展为基础的政府行政活动的加强相应带来了一系列的不良行政现象，集中表现为：
①行政组织规模庞大。形成了许许多多结构复杂、分工细致、门类繁多的专业部门和各种行政委员会，与此同时，政府公务人员也大量增加。
②行政决策迟缓。这一现象直接影响了政府行政管理的效率和有效性。组织机构、人员规模的扩大使得参与决策各方的差异明显，在多数情况下，行政决策迟缓直接妨碍或损害公共决策应有的时效性。尤其在21世纪快速发展变化的历史条件下，行政决策迟缓将导致丧失各种可能的发展机遇。
③政府人员专业化。这种现象是由现代社会再分工和学科再分化以及公共行政管理对象的多样化、复杂化所决定的。政府管理人员专业化在提高政府行政管理的水平和效率的同时，也造成了不同专业人员之间、政府与公众之间在相互理解方面的某些障碍。
④官僚化倾向滋长。这种现象导致了“程式化”行政出现，不仅使国家行政组织中人际关系淡薄，主动进取精神受到抑制，而且导致政府与公众关系恶化。
（3）行政管理和行政管理理论现代化。这主要是指随着社会的发展进步，政府相应形成的某些行政现象，主要表现在以下几个方面：
①重视社会目的。现代社会是民主政治的社会。民主的观念、意识已经深化为一种大众的、社会的现象，国民行使公民民主权利达到了前所未有的程度。
②行政管理手段现代化。主要是指政府为适应现代管理的需要，不断和大量吸收、采用现代化的技术设备和技术方法的行政现象。
③行政管理理论现代化。这种现代化理论直接反映现代公共行政的发展过程。从科学管理理论开始，经过人际关系—行为科学的激荡，管理科学的充实，系统论—权变观的发展，当代行政管理学已经成为一门内容丰富多彩、分支学科众多、研究领域独特、实践针对性较强的学科。
4．简述“帕金森定律”及其对现实公共行政管理的意义。
答：（1）“帕金森定律”
帕金森定律是指分析导致组织机构臃肿低效原因的定律。这一定律由英国学者诺斯科特·帕金森1957年在《帕金森定律——组织病态之研究》一书中提出。定律的主要内容是：组织机构所完成的工作与工作人员的多少无关，管理层次的增加也与工作本身无关，这是由一个规律性的动机所导致的，即工作的增加只是为了填满完成这一工作时可资利用的时间。帕金森把这一定律概括为两条法则：
①增加部属的法则。帕金森提出，当行政官员对他们自己的工作量感到过重时，对此问题所采取的措施是受动机规律引导的，即“一个行政官员想增加的是下级而不是对手”，其目的是为了减少组织中的竞争对手，同时增加部下也可以提高该官员自己的地位。
②增加工作量的法则。帕金森指出，由于职位上的工作虽不变（或略微增大），而人员却大幅度地增加，这就决定了下属行政官员们必须互相合作地从事工作。对于以前只需要一两个人就可以做完的事情，如果分解之后，人为地增加了许多工作量，从而便需要由许多行政人员来共同分担；这一法则概括起来说就是行政官员彼此之间人为地制造工作、增加工作量的法则。
（2）“帕金森定律”对现实公共行政管理的意义
帕金森定律揭示的核心问题是行政权力扩张引发的人浮于事、效率低下。对于现实公共管理的意义在于：
①帕金森定律揭示了组织人事管理的弊端。权力的危机感是产生帕金森现象的根源。行政机构的扩张必然导致行政管理支出的增长。庞大的行政管理开支必然落到每个纳税人身上，过多的行政干预必然制约经济的发展。而解决帕金森定律的症结，就是必须在组织机构的设置与管理中严格遵循以事定职、以职选人的原则，奉行职责合理分工的准则，防止无依据地增加工作量；把管理单位的用人权放在一个公正、公开、平等、科学、合理的用人制度上，不受人为因素的干扰，最需要注意的是不将用人权放在一个可能直接影响或触犯掌握用人权的人的手里，这才有可能避免帕金森定律的出现，提高行政效率。
②帕金森定律指明臃肿组织机构低效能与组织机构“伪适应症”的内在联系。组织机构的伪适应是指组织机构成员的行为动机，只是为了满足组织机构内部的所谓制度、条例和个人利益，而不考虑组织机构整体的目标和利益。一旦政府的管理工作发生了这种“伪适应症”将会导致官僚主义作风盛行，组织机构臃肿、僵硬，低目标取向，低效能，使政府组织潜伏危机。对于组织机构来说，避免“伪适应症”出现就要不断提高组织机构的目标实现标准，使政府管理机构处在一种“抑制膨胀”的状态之中。
5．简述“彼得原理”对现实公共行政管理的意义。
答：彼得原理是关于经济组织中人员晋升的理论，是由美国教育学家、心理学家、管理学家劳伦斯·彼得于1960年首次公开发表，1969年在《彼得原理》一书中系统提出。彼得原理的具体内容是：在实行等级制度的组织中，每个组织成员都会晋升到他所不能胜任的那一级。“彼得原理”对现实公共行政管理的意义在于：
（1）彼得原理揭示了最基本的人事行政原则，即知人善任、适才适用。具体来说就是要根据每个人的专长和能力、志向和条件，做到才以致用、大才大用、小才小用、各尽其才、各得其所。政府机构中的每个职位都有其要求和条件，行政领导和人事部门应该根据这些条件和要求来选拔人才，一个人的能力、专长只有在与工作职位要求相一致时才能得到充分发挥，因此，人事行政必须做到知人善任、适才适用、因事用人。否则，不仅会造成人才的浪费，更会给工作造成损失。
（2）彼得原理反映了组织人力资源管理的重要性。根据彼得原理可以简单地将一个组织中的人分成两类：第一类能胜任现在的工作，但不具备自我提升的素质，永远只能做好现职工作；第二类不但能胜任现在的工作，也具备自我学习、自我总结、自我提高的素质和能力。可见，组织的用人之道可简单地概括为发现并培养第二种人。由此推导的结论是必须充分认识到人力资源管理的重要性，并有效运作，发现（包括招聘和在组织内部发展）并培养组织每一职位的接班人，在人力资源上形成可持续发展的潜力。
6．简述公共行政学的理论渊源。
答：从理论渊源上看，公共行政学的产生也不是偶然的，是在四种理论的基础上或直接促进下发展起来的。公共行政学的理论渊源包括：
（1）西方近代政治学说。西方近代政治学说尤其是国家学说，为公共行政学提供了有关国家权力（行政权）、民权民意、政府结构、政治过程等概念和范畴，提供了传统的理论和思辨的研究方法。
（2）君主制时代德、奥两国的官房学。官房学又称计臣学，主要研究如何有效地为国家（君主）管理财政、经济、行政等问题。当时政府将官房学作为候补官员的培训项目，并于1727年起设立了专门的讲座。官房学在改进行政制度、积累行政经验和人员培训等方面为后来的行政学提供了有益的启示。官房学以后逐步演变为公共财政学。
（3）普鲁士的任官制度和英国的文官制度。18世纪初期，普鲁士在西方首先创立了依据考试任用官吏的制度。1713年，普鲁士规定必须经过考试竞争才能任用法官，10年后进一步明确此规定适用其他官吏。英国则在1805年设立了常任文官，1854年正式确立了常任文官制度。文官制度为公共行政学的公共人事行政的研究提供了最主要的范畴和最早的规范，因而对公共行政学的形成具有直接的推动作用。
（4）西方资产阶级革命时代兴起的行政法学。行政法学与资产阶级革命几乎同期产生，其最初的宗旨，是要反对和制止封建君主对资产阶级的强权的、粗暴的甚至是肆无忌惮的干涉和掠夺，后来则演变为研究行政法律关系的学问。行政法学开创了“依法行政”思想的源流，建立了“法制行政”的最初的理论规范，而这恰恰是迄今为止公共行政学的最重要的理论基础之一。从这个意义上可以说，行政法学直接促进了公共行政学的产生。
7．简述威尔逊的行政思想。
答：威尔逊是美国著名的政治家、公共行政学的创始人，他的行政思想主要是通过其著作《行政学之研究》体现的。威尔逊的行政思想包括以下几个方面：
（1）强调了公共行政活动及其研究在所有国家现象中的特殊意义。威尔逊认为传统的论证主要集中在政治过程方面，而对如何实施法律则注意不够，应当把研究的重点放到行动的政府方面，即放到政府行政管理方面。威尔逊还认为，要恢复政治的功能，就必须纯洁政府的组织机构、加强执行、提高行政效率。为了效率应当适当牺牲民主，为此，应当建立一门新的学科——行政学，使民主宪政制度臻于完善。
（2）提出了政治与行政两分法。威尔逊认为国家的权力主要是掌握在决定政冶的议会和执行政治的行政部门手中。这就从结构上否定了三权分立的学说，提出政治与行政的两分法。在政治与行政两分法的基础之上，威尔逊进一步提出，一个良好的政府应有两大支柱，即坚强有力的政务官和效能精干的文官。此外，威尔逊还论及了创造精神、行政责任、文职官员培养等问题。
尽管威尔逊并未涉及行政学的基本框架，也未规定其基本范畴，但他拟定了行政学的内涵，奠定了行政学的基础。
8．简述古德诺的行政思想。
答：古德诺是早期公共行政学研究的先驱人物、行政学的奠基人之一。古德诺对于公共行政学的研究推动了行政学的发展，使行政学在独立发展的进程中迈出了意义重大的一步。古德诺行政思想的主要观点如下：
（1）强调政治与行政的两分法。古德诺认为传统的三权分立的学说不符合民主国家的实际，因为民主国家的主要职能只有政治和行政两种，司法只不过是行政的一小部分而已。政治，是国家意志的表现，也是民意的表现和政策的决定，是由议会掌握的制定法律和政策以表达国家意志的权力。行政，是国家意志的执行，也是民意的执行和政策的执行，是由行政部门掌握的执行法律和政策的权力。
（2）设立政治中立的常务官。古德诺认为，行政学的任务是研究政府的行政效率、使用方法或技术的标准。为了提高行政效率，最好将政党的因素和政治权宜等政治排斥在行政之外，而将政府文职官员区分为政务官和常务官，并规定常务官在政治上中立。
9．简述政治与行政两分思想的内容。（中央党校2007年研）
答：政治与行政二分思想的提出，为行政学作为一门独立的学科奠定了基础。最早提出政治与行政二分思想的是行政学创始人威尔逊，其后，古德诺对政治与行政的分离理论作了进一步阐释。政治与行政两分思想的内容如下：
（1）政府的职能可分为政治职能和行政职能。即国家意志的表达和国家意志的执行，也就是“政治”和“行政”。“政治”是国家在重大而且带普遍性的事项方面的活动；“行政”是国家在个别和细微事项方面的活动，政治没有必要干涉行政。
（2）政府机构之间的分工不可能像政府职能分工一样明晰，因此“政治”与“行政”必须在某种程度上达到调适。对政治和行政，人们普遍的印象是二者相互分离，早期的学者并没有政治和行政事务部门和具体行政事务上可以分离的表述。其实政治行政二分的“二分”是针对政府职能这样一个前提，而在具体的行政事务部门和公共事务上政治和行政不可能完全的分离。
（3）行政更多地表现为一些事务性，程序性和可操作性的具体事务，因此行政对于效率的追求是可行的。威尔逊在《行政学研究》开篇说“行政学研究的目标在于了解：首先，政府能够适当的和成功的进行什么工作。其次，政府怎样才能以尽可能高的效率及在费用或能源方面，用尽可能少的成本完成这些适当的工作。”
（4）行政官员对民选官员负责并执行民选官员的意志，在价值上要保持中立。行政应该以追求效率为前提，传统的政治与行政二分法的理解是：政治是政策的制定，行政是政策的执行；行政官员应该而且必须保持政治上的中立。
总之，虽然政治与行政的思想受到了后来学者的质疑，但就当时的历史背景来说确实是一个很大的进步。政治与行政不可能完全分离，所以后来在古德诺的研究中也出现了政治与行政协调的途径，一是政治对行政的适度控制，二是行政的适度集权化。当然美国也走向了政治与行政协调的独特道路，即法外调节。
10．简述“两分法”之于学科发展的意义。
答：两分法是由德国政治学家布隆赤里最早明确提出，后经美国学者威尔逊的引介和古德诺的系统论证而最终形成的，对公共行政学研究和政府管理活动产生了巨大的影响。两分法的核心在于政治与行政的分离。“两分法”之于公共行政学的意义在于从四个方面提出了关于学科的论证基础：
（1）政府由“政治”与“行政”两种过程构成，“行政”是其中一种单独的过程；
（2）行政研究应当建立在管理的基础上而不是法律的基础上；
（3）关于“行政”的科学研究可以寻得类似于物理学的普遍原则，行政研究可以由艺术转变为一门科学；
（4）行政将成为现代政府的中心问题，运用行政科学可以增进政府管理的效率。
11．简述泰罗的科学管理理论及其意义。
答：泰罗开创了科学管理的源流，因而被称为“科学管理之父”。他的管理理论是从自身实践经验出发总结的一套管理方法，最终目的是提高企业的劳动生产率。泰罗的科学管理理论及其意义的具体内容如下：
（1）泰罗的科学管理理论
①着眼于企业的基层管理。以企业的基层工人为出发点，泰罗提出了时间动作分析、工作定额制度、标准化管理、对工人进行职业培训和刺激性的差别工资等一系列管理方法。
②管理的最终目的在于提高效率。他注重从技术分析的角度研究工人的工作方式、工作过程和工作协作，试图通过最合理最有效的组织配合，来达到提高工人的工作效率的目的。
③强调任务管理和职能主义。泰罗认为在管理过程中应当把计划与执行区分开来，并加强专业化职能人员在组织中的作用，建立组织的标准化、程序化的工作流程。这样既能增进组织的稳定性和有效性，又可以改善工厂行政首脑处理“例外”事件的活力。
（2）泰罗的科学管理理论的意义
①奠定了大型企业科学管理的基础。科学的理论和方法迅速在工商企业界得到推广，进而引起各行各业，其中包括政府的广泛的重视和吸收应用。
②造就了一个管理阶层。科学管理思想和职能主义方法推动了企业中所有权与经营权的分离，管理人员受所有者委托而“代理”进行经营管理，形成管理阶层。
③引发了科学管理运动。科学管理在实践中显示了有效性。进入20世纪以后，在资本主义生产经营中，从美国开始出现了影响全世界的“科学管理运动”，科学管理成为一种占据主导地位的学术思潮和管理方式。
12．简述法约尔的行政管理理论及其意义。
答：亨利·法约尔是古典管理理论的主要代表人之一，法约尔强调了管理的普遍性，把对管理的研究作为一个项目而独立出来，并提出了行政管理理论。行政管理理论及其意义的具体内容如下：
（1）行政管理理论
行政管理理论注重管理人员管理方法的改进，职能分工、统一指挥和14项管理原则等概念是理论的核心内容。行政管理理论的主要内容包括：
①企业的基本活动与行政管理的五种职能。法约尔指出，任何组织中都存在六大类基本活动：技术活动、商业活动、财政活动、安全活动、会计活动和行政管理活动。这六大类基本活动构成一个组织的六种基本职能。其中行政管理活动又分为计划、组织、指挥、协调和控制五种。行政管理活动处于六种活动的核心地位。
②注重管理人员管理方法的改进。法约尔以加强企业上层的行政管理为目标，提出了管理的14项原则。其主要内容是：分工、权力、纪律、统一指挥、统一指导、等级链、报酬、集权、个人利益服从整体利益、秩序、平等、人员保持稳定、团结精神和主动性。
③强调组织结构在管理中的重要性。他认为，企业中管理人员和管理部门的职责，就是要设法使人员和物质的组织符合公司达成其目标的需要，而做到这一切的途径，是建立合理的组织结构，为此必须在组织中把管理层次和幅度都保持在最低的限度以内。
（2）法约尔行政管理理论的意义
法约尔的行政管理理论起着承上启下的作用。他提出的行政管理理论受到了泰罗科学管理原理的影响，但又具有自己的独特性，奠定了管理过程研究的基本理论基础，意义在于：
①行政管理理论是第一个全面和综合的管理理论。从行政管理理论开始，管理成为一门具有普遍性的学科，成为可以应用于各种形式团体活动的一套独立的知识。
②行政管理理论加强了管理独立性和专业性，行政管理理论将管理与其他易混淆的概念作了区分，明确了管理的职能。其中关于管理与行政管理的区分，在当时对促进人们对组织高级领导层的职能和作用的认识起到了推动作用。
③行政管理理论建立了规范现代管理活动的重要准则。14项原则至今仍被很多企业采用。
13．简述韦伯的官僚科层组织理论及其意义。
答：韦伯的官僚科层组织理论被认为是组织学的也是行政学的最重要的理论之一。韦伯的官僚科层组织理论的出发点是建立组织的理想的、标准的、通用的形态。韦伯的官僚科层组织理论及其意义的具体内容如下：
（1）韦伯的官僚科层组织理论
①官僚组织形态是根据完整的法规制度设立的一种组织结构。
②这种组织是井然有序的权责体系，组织内部根据需要实现劳动分工，同时明确规定每一个成员的权责并使之合法化，权责按等级的原则组织起来，形成一个统一的等级序列。
③根据组织中不同层级的职位需要，公开招考和挑选具备某种技术资格的成员，按照其专长进行合理分配和正式任命，务求每一位成员称职并只有一位上司。
④行政管理人员不是他所管辖公司的所有者，他们只是公职人员，他们领取固定的薪金，他的奖惩与升迁用制度加以明确规定并与工作成效相联系。
⑤行政管理人员要遵从官场的严格规则、纪律和制约，而不受个人感情的影响，且毫无例外地适用于各种情况。
（2）韦伯的官僚科层组织理论的意义
①官僚科层组织理论揭示了行政组织中的许多重要特征和管理原则。提倡的如专业分工、职责权限、层级节制、考试录用、工作报酬等问题，对于后人的公共行政管理研究极富启迪意义。
②官僚科层组织理论奠定了科学化管理的基础。官僚科层组织理论强调在知识和技能的基础上行使控制。这不但为接触资本主义生产方式上的封建约束提供了理论依据，而且为实施科学化的管理奠定了必要的基础。
③官僚科层组织理论强调了效率的重要性。官僚科层组织理论认为行政管理就是要最大限度的追求效率，符合当时工业革命的要求，反映了新型资本主义生产方式所需要的价值观念和管理观念。
④官僚科层组织理论为公共行政管理学的创立提供了理论框架。官僚科层组织理论从组织体制的角度为行政管理学成为一门独立的学科提供了理论支撑。
14．简述西蒙的科学决策理论。
答：西蒙的科学决策理论内涵丰富，影响深远。他的决策理论迄今为止仍是决策领域的主要流派之一。其主要思想如下：
（1）组织首先是个决策过程，组织的基本功能就是决策，“管理就是决策”。西蒙对传统组织理论所推崇的一些组织原则进行了批评，例如，统一指挥与专业分工、管理幅度与管理层次等，他认为这些原则是彼此矛盾的，组织是一个决策系统，有效的组织应以正确的决策为基础，传统组织理论一个很大的不足，就在于他们忽视了对组织决策问题的研究。
（2）组织的目标就是追求决策的合理性，而合理性取决于为实现某一目的而合理选择的手段。西蒙认为无论任何组织或个人，在手段和目的的关系上都达不到完全的整合。这是因为人的理性是有限的，由于决策者受主观认识能力、知识、价值观念等方面的限制，由于客观上的时间、经费、情报来源等方面的限制，任何组织不可能追求到“最理想”、“最优化”的决策。只能追求在当时条件下“令人满意”的决策。
（3）组织平衡论。西蒙认为组织是由人组成的集体平衡系统，组织为组织成员个人提供的诱因和组织成员个人对组织的贡献之间存在着互依互动的关系：一方面，组织要根据个人的贡献提供诱因，即物质的精神的报酬；另一方面，组织之所以能提供诱因，又来自成员个人对组织的贡献。
（4）组织影响论，即研究组织如何影响个人的决策行为。西蒙认为组织影响个人决策行为的因素有：权威、组织认同、信息沟通、培训和效率。
（5）组织设计理论。西蒙的组织设计理论是建立在他的决策理论基础上的。组织设计要有利于组织决策，以及为决策提供必须的信息传递、信息处理工作。
15．简述权变观中心思想。
答：权变观的中心思想是管理者在承认系统关于组织与环境以及各个分系统之间存在相互联系、互动作用和一致性的基础上，制定特定条件下组织的最有效的管理方式。对于这一中心思想可以从以下几个方面理解：
（1）组织是社会大系统中的一个开放型的子系统，受环境的影响。这要求管理者必须根据企业组织在社会大系统中的处境和作用，采取相应的组织管理措施，从而保持对环境的最佳适应。
（2）组织的活动是在不断变动的条件下以反馈形式趋向组织目标的过程。因此管理者必须根据组织的近远期目标以及当时的条件，采取依势而行的管理方式。
（3）管理的功效体现在管理活动和组织的各要素相互作用的过程中。这是指管理者必须根据组织的各要素的关系类型及各要素与管理活动之间相互作用时的一定函数关系来确定不同的管理方式。
权变观的这一中心思想意味着每一个特定的组织都必须确切地了解自己所处情境的各种可变数以及这些变数之间的相互关系和相互作用，把握组织管理过程中各种复杂的因果关系。因此，不存在一种普遍适用的管理原则和组织模式，一切都取决于时间、地点和条件。
16．简述我国公共行政研究的特点和所面临的主要任务。
答：（1）我国公共行政研究的特点
①公共行政研究发展迅速。我国的行政学研究自20世纪80年代中期以加速度的节律迅速发展，表现为学科体系、学科分化、应用研究不断扩大和深入，尤其是90年代中期以来，研究领域开始触及世界公共行政研究的某些前沿问题。
②理论研究缺乏创造性和深度。我国目前的许多研究还停留在对西方国家公共行政理论进行介绍的层面，理论研究的广泛性和深度明显不够，尤其缺乏依靠自身的力量开掘具有重大理论价值和重要理论研究意义的命题、课题、问题的强烈意愿和能力。
（2）我国公共行政研究所面临的主要任务
随着国家现代化进程进入可持续发展阶段，我国公共行政管理面临着愈来愈多、愈来愈复杂的理论和政策问题。我国公共行政管理研究所面临的主要任务如下：
①建立符合中国国情的国家公共行政管理模式。这需要从宏观上把握我国社会总体发展水平、所有制状况、经济体制、传统文化、权力关系并确定与之相一致的政府行政管理的基本职能。我国正处在历史的转型期，改革和制度创新的任务尚任重道远，建设中国公共行政学的理论体系亦还需要从事大量艰苦的工作。
②研究我国国家行政管理的内部机制。从政府的结构、比例与行为、运作的结合出发理顺关系、分清权责、减少不必要的环节，降低行政成本，提高行政效率，不断增强行政效果。
③研究我国的公务员（文官）制度。关键在于将宪法原则、国家制度、民族传统、社会规范、经济实力、全民文化素质与世界通则相结合，建立公平合理的竞争和职业保障制度，吸引、考选、任用、提拔优秀人才，调动政府公务员的积极性。
④研究我国行政管理的民主化进程。其主要问题是实现公务员权利与义务的统一、领导人决策与群众参与决策、政府决策与公众决策的统一，决策制定、实施与决策有效反馈的统一。
⑤研究我国公共行政管理的法制化进程。其要义是要制定一套能够“依法行政”的制度，以及保证这种制度、使之切实有效的监督、控制制度。
⑥研究我国的公共行政发展战略。依据国情制定相应的规划，使我国的行政研究后继有人、继往开来，不断发展，为促进我国国家行政的现代化、民主化、科学化、法制化进程不懈努力。
17．简述实现行政权力有效性的主要条件。
答：公共行政权力作为国家行政管理的基础，其有效性主要取决于三个要素的交互作用，即合法、合理、实际运用。具体表现在以下三个方面：
（1）合法性是公共行政权力的第一要素。在现代民主国家中，无论是三权分立或是议行合一的国家体制，公共行政权力的合法性都表现为符合宪法和有关法律所规定的范围、种类、程序和限度。
（2）合理性是公共行政权力的第二要素。其基本含义是指公共行政权力的存在和运用，必须要符合国家、民族、国民的利益和有利于社会的发展。
（3）实际运用是公共行政权力的第三个要素。主要是指公共行政权力所特有的实际操作性质。公共行政权力操作不当，必不能实现其合理性，也必有悖于其合法性。从这个意义上可以说，公共行政权力的实际操作及其有效性，是公共行政权力的现实基础。归根到底，行政研究的全部任务，就是要寻求保证公共行政权力有效运用的途径和方法。
18．“从一定的意义上说，公共行政学是一门‘借用’的学科”？
答：（1）这种说法是对的。
（2）这是因为，公共行政学在研究公共行政现象的过程中，大量应用了不同时期许多学科的研究成果。就起源而言，一般认为公共行政学脱胎于政治学学科。这是因为，早期的公共行政学虽然从一开始就强调行政执行的特殊意义，但那时所涉及的主要领域是理论的、范畴的和逻辑思辨的，而不是技术的、过程的和实际运作的，且有关公共行政的诸多问题常常是与政治学学科合并讨论的。因此，早期公共行政学关于公共行政的研究其政治理论倾向是比较明显的，由于这种历史的渊源，即使到了今天，有关公共行政的若干问题，也仍然是与政治学学科交叉研究的。这种历史的渊源以及公共行政学的国家公共行政的属性，决定了它与政治学学科的必然的和内在的联系，以至于有人认为，从基础学科的角度划分，公共行政学是政治学学科的一个分支学科。
19．简述公共行政学的学科功效。
答：公共行政学的动态、发展的学科功效和学科目的主要集中在：
（1）研究关于建立和完善国家行政制度的理念、理论和方法，根本目的在于如何确保政府的行政宗旨，确保政府及其官员依法行政，防止政府及其官员侵权、越权甚至实行行政专横，同时确保政府及其官员积极而有效地履行宪法和法律赋予的公共行政职能。
（2）研究关于提升政府公共行政管理的水准和行政效率的思想、途径和方式。其基本任务集中在四个方面，即如何不断地提升政府公共政策的质量，不断地提升政府社会管理的水准，不断地强化政府公共服务的功能，不断地提升政府的“与时俱进”和自律的能力。
（3）在不断提高行政学术水准的同时，为政府公共行政管理提供系统的理论依据、论证方法和实证技术，为国家行政发展和发展行政提供专业性意见。
（4）全面培养政府公务员，尤其是行政通才。其综合性的学科优势有助于弥补技术专家的不足。其独特的学科体系既可以对现职人员进行业务培训，也可以对未来人员进行基础教育。因此说，公共行政学是一门作用独到的学科。
20．简述公共行政学的基本研究范畴。
答：公共行政学既是一门系统化的理论、逻辑和知识的体系，就应当有其独特的由各种范畴组成的领域。在这方面，不少研究者提出了自己的观点，其中较具代表性的有：
（1）伦纳德·怀特将公共行政学的范畴归纳为四大部分，即组织原理、人事行政、财务行政、行政法规。“惟在行政各支系中，均有数种根本问题：组织、人事、监督、财政，此即本书所极欲揭示者也。”他的这种观点见诸于美国的第一本大学公共行政学教科书《行政学概论》，对后来的研究产生了一定的影响。
（2）卢瑟·古立克和林达尔·厄威克合编的《行政管理科学论文集》提出了著名的“七环节”理论，即计划、组织、人事、指挥、协调、报告、预算，以此概括行政管理的七大基本职能，并为此创造了一个新的英文单词POSDCORB，这在当时颇有影响。其中计划理论后来逐步发展成为设计理论，为新的决策科学的创立提供了有益的准备。
（3）我国台湾学者张金鉴试图用更细致的分类来表述公共行政学的研究范畴，提出了“15M”理论，即目标、计划、人员、经费、物材、组织、方法、领导、激励、沟通、士气、协调、及时、空间、改进。
一般说来，公共行政学的基本研究范畴主要有以下各个方面：行政原理、行政职能、行政权力（授权）、行政组织、人事行政（公务员制度）、行政领导、行政决策、行政计划、行政程序、行政执行、行政技术、行政行为、行政效率（绩效）、机关管理、公共财政（财务行政）、物材行政、行政责任、行政监督、行政道德、法制（治）行政、行政改革、行政能力、行政发展等范畴。这大体上正是本教科书的内容。
21．简述公共行政学常用的研究方法。
答：公共行政学既是一个系统化的方法体系，就应当具有能够相互印证或补证的若干分析方法。这些方法为学科的科学性和实用性提供保证，并形成了学科的综合优势。公共行政学常用的分析方法如下：
（1）逻辑分析方法，又称哲学研究法，主要从哲学的观点出发研究公共行政现象，通过运用理性判断、非理性判断、逻辑推理、因果关系分析等直接与哲学思想相关的分析方法，研究公共行政过程中矛盾的普遍性与特殊性、共性与个性的关系，一般规律与特殊规律的关系，进而形成一定的普遍适用的有关公共行政的理论基础和行为准则。
（2）法规分析方法，主要从法理、法律、法规的角度来研究政府和政府官员及其行政行为的合法性、规范性、合理性，研究政府行政行为的条件性或局限性。
（3）历史分析方法，又称史学研究法，注重公共行政和公共行政学的起源、发展及演变沿革的过程，不同时期的不同特点和历史类型，以及历史情形对现实行政的影响和借鉴意义。
（4）实证分析方法，又称事实研究法、行政调查法，指通过观察、描述事实，进而依据事实得出结论的分析方法。
（5）规范分析方法，又称理论分析方法，主要指通过价值判断做出结论的分析方法，即根据一定的理念、价值标准或行为规范对“是非”做出一定的评价。
（6）比较分析方法，主要通过对不同行政制度或行政模式、不同公共政策选择等行政问题的对比分析，研究不同政府间在行政理念、行政思想、行政原则和管理职能、管理体制、管理方式、管理手段等方面的差异，研究实现高效、民主行政的途径和方法。
（7）系统分析方法，又称生态研究法或环境研究法，其特点，是将相关行政活动进而整个行政过程乃至社会环境视为一个有机整体，着重研究各个相关部分的交互影响、双向往来、动态平衡、彼此关系，进而寻求最优化的行政选择。
（8）生理分析方法，主要研究政府成员的生理需要和生理状况与物质欲望满足和物质工作条件之间的关系，研究的目的，在于建立二者之间的合理的对应关系。
（9）心理分析方法，在广泛的意义上可以包括行为研究法或人际关系研究法。该方法注重研究人的心理活动、心理特征及其与之相一致的行为、团体行为与行政管理的关系，强调通过满足人的合理的精神需求、实行激励，通过团体交互行为的影响来改变人的心态，实现心理平衡，建立集体行为准则，培养团队精神
（10）资料分析方法，又称间接研究或图书馆分析方法，其研究方式主要通过查阅现有的法律法规条文、政策文件、文书档案、书刊、论文、研究报告等，寻求对一定行政问题或行政现象的理解。
（11）案例分析方法，又称个案研究法，其特点，是对已经发生的真实而典型的行政事件，通过广泛收集各种可能的资料，再以公正的观察者的态度撰写成文，以供分析研究和借鉴之用。
（12）量化分析方法，又称数学模型研究法或数量分析研究法，其基本特点，是直接和广泛应用电子计算机，注重通过统计学、对策论、线性规划、矩阵和建立数学模型等数量化分析方法，研究和证明行政管理现象的因果对应关系和规范性，实现行政抉择和对未来预测的正确性。
（13）模拟分析方法，是第二次世界大战以后，尤其是60年代以来流行于欧美的一种分析方法。其出发点，是力图解决社会科学中长期存在的一个问题，即如何控制和反复实验。模拟分析方法是量化分析方法的继续和发展。
（14）利益分析方法，主要研究利益在公共行政管理过程中的特殊作用。与关于人性的研究相联系，利益分析方法注重利益的形成，利益的存在形式，利益的合法性、合理性，利益的分配与再分配的原则、形式、调节机制，利益的表现或争夺形式，利益的改变，利益集团的形成及其演变等利益问题。
22．简述公共行政学与政治学、行政法学、企业管理学、社会学的相互关系。
答：任何一门社会科学的内涵，都不仅限于该学科的中心点，其意义都是建立在与其他学科相互联系、相互比较、彼此相交的相互关系的基础之上的。
（1）公共行政学与政治学。一般认为，公共行政学源自政治学，其最初的目的是研究如何有效地保卫宪法和执行宪法。所以，从渊源上说，公共行政学是政治学的分支学科。但经过百余年的演变，二者已经各具比较明显的领域差别。
（2）公共行政学与行政法学。有的学者认为，公共行政学源出行政法学，因为公共行政学的形成是从研究法律对行政活动的规范开始的。后来由于行政活动日渐繁多，由客观需求所促成的行政裁量日渐增多，引起了人们对行政的普遍关注，公共行政学才逐渐分离独立成一门学科。
（3）公共行政学与企业管理学。企业管理学是科学管理运动兴起以来的有关企业管理的理论和方法的总称。一般认为，企业管理学较之行政学后起，它主要研究如何管理和改进企业的经营状况，提高生产率和增加利润。但它兴起之后却不断对公共行政学产生重大、直接的影响和推动。应当说，公共行政学借用或吸收了相当多的企业管理学的概念和方法，同样，企业管理学也从公共行政学借鉴了某些思想、理论和方法。因此，可以说，二者在本质上是一致的，仅就方法论而言，二者也是相通的，但在研究对象、目的和范畴等方面却存在明显的差别。公共行政学与企业管理学是内容上交叉、理论和研究方法上互鉴、学科发展上相互影响和相互渗透、研究领域上各异的两门学科。
（4）公共行政学与社会学。社会学是研究人类社会各种社会生活现象的学科，是社会科学的基本学科之一。从广义上说，一切社会生活都是它的研究内容，其中包括社会公共管理的概念、方式和手段。公共行政学只有将行政现象置于广大的社会环境中来考察，才能获得比较符合实际的理论和解决办法。从狭义上说，社会学则不以公共权力的成立和行使为特定研究对象。就相互关系而言，社会公共事业的管理是公共行政管理的重要内容，许多重大社会问题只有依靠国家行政机关的法权地位和特有的方式、手段才能解决。所以，公共行政学与社会学是相互促进、相互支持的。
23．简述现代行政精神。
答：现代行政精神主要表现在三个方面：
（1）主动进取。随着21世纪信息化社会的时代、知识经济的时代、经济全球化的时代的到来，世界各国政府都面临着大量涌现、前所未有的复杂问题。对此，只有那些锐意进取的政府，才有可能获得国民的支持，进而获得国家和民族的竞争优势。在此意义上，主动进取成为了国民“他律”和政府“自律”的首要的现代行政精神。对政府而言，主动进取意味着重新寻求和确定政府的基本价值标准，意味着重新选择政府的宏观公共政策，意味着制度创新。
（2）追求卓越。作为一种行政精神，所谓追求卓越主要指现代政府在主观意愿与客观效果相统一的意义上追求出色的政府公共行政管理，在比较的意义上追求不断提升并在实践中表现出具有卓越品质的公共政策能力、综合实施社会公共行政管理的能力、有效地向公众全面提供公共产品和公共服务的能力、自律和自我更新的能力。这种精神直接表现政府的工作动机、工作意愿、工作状态。追求卓越涉及两种相互联系的价值取向，即效率与效果。
（3）创新发展。创新发展是一个政府乃至一个国家、一个民族的生命力和适应环境能力的主要标志之一。在农业社会里，政轻刑简、社会单纯，因此，汉承秦制、萧规曹随是可行的。在现代社会条件下，发展变化的节奏明显加快，优胜劣汰已经成为一种随处可见的社会现象，政府对国民负责。要使国富民强、永远立于不败之地，就必须具有强烈的忧患意识，不断创新发展。因此，成功的政府无不强调创新发展的重大意义，将创新发展奉为政府乃至国家、民族的基本精神。为了实现创新发展，许多国家政府设置了专门的研究机构，招聘了优秀人才，同时与民间研究单位保持经常的、密切的联系。不仅如此，许多国家政府还将“创新性”列为公务员考核的要项。这些都是值得我们借鉴的。
24．简述“霍桑试验”及其在管理学发展过程中的意义。
答：（1）霍桑试验
从1927年到1932年，梅奥和伊瑞茨·罗特利斯伯格及托马斯·怀特赫德三位美国哈佛大学的教授在美国西方电气公司的霍桑工厂连续五年进行的实验，通过对组织中人的行为的实证性研究，他们开创了行为科学一人际关系学说的理论先河。该试验主要分为三个阶段：
①第一阶段，继电器装配室实验和云母剥离室实验。该阶段证明：客观的物质性质的变量，比如工作环境、工作场所、工时长短、疲劳程度、劳动强度、照明条件、身体状况连同工资制度是造成劳动生产率升降的原因，但不是主要的原因。主要原因是工人的态度与情绪的改变以及与之相关联的团体社会关系的改变。
②第二阶段，访谈计划。该阶段证明：士气与监督工作存在着因果关系，而士气和监督又与工作产量发生一定的因果关系。在这里，监督是指以人（监工）的行为方式出现在正式的组织监督。因此，这种监督实际上也体现了一种人际关系。改善这种人际关系，使之变得坦率、合理、善意，是改善工作环境中人际关系模式、实现人性激励的重要方面。这种改善将直接影响到士气以至工作成果。处理这种人际关系的能力，是新型的领导能力所在。访谈计划还证明：在组织中建立有效的信息沟通渠道，实行参与管理，可以使工人的工作态度和情绪好转，从而使产量增加。
③第三阶段，绕线机组实验。该阶段实验证明：企业中不仅存在正式组织，而且存在非正式组织；企业成员不仅受正式组织的约束，而且受非正式组织的约束。非正式组织以感情、地位和相互间的社会作用为基础，形成特定的群体，并以群体特有的行为方式来保护或制约自身的成员，以使其行为符合群体规范，从而在正式组织所要求的“效率的逻辑”与非正式组织所要求的“感情的逻辑”之间建立平衡，并通过满足组织成员的某种社会一心理需要来调动其工作积极性。
（2）意义
梅奥等人开创了以人、人的行为和人的社会关系为中心的新的研究方向，以及用社会一心理的观点和方法研究组织现象的先例，从而把组织管理过程中的活的因素——人及人际关系摆回到组织中来，并摆在最重要的位置之上。梅奥等人以实验的结果为依据，主要提出了三条原理：
①工人是复杂的社会系统的“社会人”，而不仅是“经济人”。
②企业中普遍存在着经常表现为某种团体的“非正式组织”。
③新型的领导能力在于，“要在正式组织的经济需求和工人的非正式组织的社会需求之间保持平衡”，即通过提高职工的满足度而激励职工的“士气”，从而实现提高生产率的目标。
从梅奥他们以后，行为科学一人际关系学说得到了迅速的发展。受其影响和激荡，管理理论领域相应形成了一系列的新的学说及理论，这些观点大大丰富了行为科学的学科内容，推动了行为科学的扩展和泛化，使行为科学大有占领一切人文科学学术领域的气势。
25．简述国家公共行政管理的基础。
答：国家公共行政管理的基础实际上是指作为国家公共权力机构一部分的国家行政机关，以国家名义进行的政府公共行政管理的基础。在现代民主宪政社会中，这种基础由两大部分构成：
（1）经由宪法、法律以及政治传统、社会习惯合法认定和授予的政府行政职能。没有这种合法认定和授予的职能，政府就变成了无本之木、无源之水，国家公共行政管理事实上将无从谈起。
（2）政府在名义上享有、在实际上行使的国家公共行政权力。公共行政权力作为国家公共行政管理的基础，其有效性主要取决于三个要素的交互作用，即合法、合理、实际运用。
①公共行政权力是一种权力。所谓权力，是一种社会现象，是一种人与人之间的支配关系，即权力主体之于权力客体的支配关系。
②公共行政权力是一种公共权力。是一种基于广泛的社会契约、并以现实力量的对比和历史的连续性为条件的、对契约各方均有约束力的权力。在现代民主社会中，公共权力的产生及其效力，通常是通过民主的程序、经由法定的民意代表和机关授权、并由宪法和有关法律所确认的。
③公共行政权力是一种政治权力。其基本特征：a．以国家武装力量为后盾，因而具有极大的强制力；b．适用于国家公共行政管理所涉及的每一个领域，即权力范围广大，实际上包括社会生活的每一个方面。
26．简述国家公共行政管理的主体。
答：从名义享有公共行政权力和具体行使公共行政权力的角度分析，国家公共行政管理的主体可以分为四种：
（1）政府
包括中央政府和地方政府。政府是国家公共行政权力象征、承载体和实际行为体。以政府名义发布的行政命令、行政决定、行政政策、行政法规、行政司法、行政裁决、行政惩处、行政检查等等，在不违反宪法和有关法律的范围内，都对所规定的适用对象产生效力，并以国家武装力量为后盾强制执行。
（2）政府行政机关
政府机关的公共行政权力是通过法律规定以及在法律规定之下的政府内部授权获得的。在实际过程中，政府行政机关的公共行政权力，通常表现为以机关的名义向社会发布涉及本机关所管辖的行政领域或行政业务的行政规定，这种规定一般受政府的约束。
（3）行政首长
各国政府即行政机关通常实行首长负责制。因而，行政首长无论在名义上还是在实际执行上都是公共行政权力的一种主体。在这里，行政首长是指一种非人格化的特定的职位，而不是作为社会存在的自然人。行政首长作为公共行政权力的主体大致可以分为四类情况：
①政府首脑。他们根据宪法和有关法律的规定，经过普选或间接选举直接获得权力，他们掌握最高一级政府最高的公共行政权并对法律和选民负责。在法律规定的范围内，经过他们签署，可以发布一系列的行政命令。
②政府首脑以下的高级政务类行政首长。他们也根据宪法和有关法律的规定获得权力，但他们的权力受制于政府首脑的权力，尤其在权力的实际运行方面，基本上必须以政府首脑的权力为转移。
③政务首长以下的各级常务首长。他们主要负责有效地推动和执行各种既定的政府决策。其权力，主要来自政府内部按照逐级授权原则而下授的一部分有限的权力。但得到授权，他们也可以代表政府。
④由宪法和有关法律所特别授权的一部分官员，主要是指主持人事行政事项的少数首长。他们对政府保持相对独立，拥有准立法权，并在经济上和身份保障上受法律的特殊保护，具体情形在不同的国家有不同的做法。
（4）政府普通公务员
普通公务员是国家行政管理的又一种主体。他们人数众多，由法律保障其身份和规定其职责。他们是政府内逐级授权的最后一级，得到特殊授权，他们有时也能代表政府。