第三章 社区建设

命题热点归纳

1．社区建设的含义和意义；

2．社区建设的特点和功能；

3．社区建设的内容和任务；

4．我国城市社区建设的基本原则和目标。

考点知识精讲

第一节 社区建设的含义和意义

一、社区建设的含义

社区建设是20世纪中期社会学家对现代城市管理开展研究时提出的概念，是目前国际上普遍采用的比较规范而且比较可行的城市管理新模式，也是社区服务深化发展的产物。

在我国，社区建设是指在党和政府的领导下，依靠社区力量，利用社区资源，强化社区功能，解决社区问题，促进社区政治、经济、文化、环境协调和健康发展，不断提高社区成员生活水平和生活质量的过程。推进城市社区建设，是改革开放和社会主义现代化建设的迫切要求；是繁荣基层文化生活，加强社会主义精神文明建设的有效措施；是巩固城市基层政权和加强社会主义民主政治建设的重要途径。

二、社区建设的意义

随着经济社会发展，社区在我国城乡基层社会管理和服务中的作用越来越明显，在构建社会主义和谐社会中的地位越来越重要。2005年2月，胡锦涛同志在省部级主要领导干部提高构建社会主义和谐社会能力专题研讨班上的讲话中指出：“要加强城乡基层自治组织建设，从建设和谐社区入手，使社区在提高居民生活水平和质量上发挥服务作用，在密切党和政府同人民群众的关系上发挥桥梁作用，在维护社会稳定、为群众创造安居乐业的良好环境上发挥促进作用。”

推进城市社区建设，建设好和谐社区，具有以下重要意义：

1．促进社会管理的完善

作为社会管理的基础环节，社区承担的社会管理事务越来越多，只有不断地建设好社区，才能促进社会管理的完善。在城市，随着企业改革和政府职能转变，企业剥离的社会职能和政府转移出来的服务职能大部分都下沉到了社区。目前，城市社区承担着社会治安、社会救助、计划生育、就业再就业等100多项工作。只有把社区建设好，只有健全新型社区管理和服务体制，完善基层服务和管理网络，才能建立健全党委领导、政府负责、社会协同、公众参与的社会管理格局，才能最终形成政府调控机制与社会协调机制互联、政府行政功能与社会自治功能互补、政府管理力量与社会调节力量互动的社会管理网络。

2．促进各种群体和睦相处

作为广大居民群众生活的家园，社区需要提供的服务越来越多，只有不断地建设好社区，才能促进各种群体和睦相处。社区是各种社会群体的聚集地，社区居民需求的多样性、差异性是构建和谐社会进程中必须面对的客观现实，只有高度重视困难群体的利益，重视不同群体的需求，照顾不同群体的利益，才能为构建和谐社会奠定坚实的基础。

3．维护社会稳定

作为各种社会矛盾的交会点，社区对化解社会矛盾具有越来越重要的作用，只有不断地建设好社区，才能较好地维护社会稳定。目前，我国改革发展正处在一个关键时期，各类矛盾多发。社区作为区域性的社会生活共同体，集中反映了社会发展改革中的许多矛盾。在城市，国企改革的“4050”人员、大中专毕业生的去向、复员退伍军人的安置以及农村大量富余劳动力涌向城市等交织在一起引起的就业问题，已经成为不可忽视的社会矛盾；随着工业化、城镇化进程的加快，城区面积日益扩大，不少城郊结合部的土地被征用，世代以土地为生的农民也随之转化为市民，但这些新市民以往养成的生活习性难以立即适应现代城市的节奏和管理，由此引发了不少矛盾；改革深化带来利益的深层次调整，但与之相适应的收入分配调节机制尚不完善，一些群体的利益要求难以充分满足，不同群体之间的利益矛盾日益复杂，贫富差距现象越来越成为热点，极易诱发社会矛盾；旧楼区的综合整修、拆迁安居已成为居民群众的重要愿望，但一些城区动迁又往往因不能满足动迁户的期望值而发生矛盾，甚至引发群体性事件；物业管理方面出现的矛盾和纠纷不少，业主自发维权越来越多。总的来看，社区组织在调节利益关系、化解社会矛盾、维护社会稳定中处于“前沿”地位。只有正确处理这些矛盾，将这些矛盾予以有效化解，协调好各方面的利益关系，社区才能和谐，构建和谐社会才有坚实的基础。

4．有利于构建和谐社会

作为新时期党和政府履行职责的重要基础，社区在支持党和政府履行职责上发挥着越来越多的作用，只有不断地建设好社区，才能把构建和谐社会的任务落到实处。党和国家的各项方针、政策和工作部署，最终都要靠社区去贯彻和实施；人民群众的意愿和要求，最终要靠社区去了解和反映；推动城市社会主义物质文明、政治文明、精神文明与和谐社会建设全面发展，最终要靠社区组织居民群众去实现。总的来看，要把我们党确定的理论和路线方针政策贯彻好，把构建和谐社会的各项任务落实好，把全面建成小康社会的目标实现好，保证最广大人民群众的根本利益，都要求我们必须进一步重视社区建设工作。只有把每一个社区的工作都做扎实了，充分发挥城市基层自治组织协调利益、化解矛盾、排忧解难的作用，使社区在密切党和政府同人民群众的关系上发挥好桥梁作用，构建和谐社会的各项任务才能真正落到实处。

总之，建设好社区对构建和谐社会意义十分重大，是建设物质文明、政治文明、精神文明与和谐社会的必然要求，是巩固党的执政基础的客观需要。

第二节 社区建设的特点和功能

一、社区建设的特点

（一）社区建设具有综合性

社区建设是整个社区的全方位建设，是对以往各种单一的社区建设项目的整合。就内容而言，社区建设包括社区经济建设、政治建设、文化建设、环境建设、福利建设、卫生建设、文明家庭建设等方面，具有极强的综合性；就方法和手段而言，社区建设包括经济手段、行政手段、社会手段等，也具有较强的综合性。社区建设的综合性特征是由社区要素的多样性和社区内容的复杂性所决定的。

（二）社区建设具有社会性

社区建设不是一种单纯的政府行为，也不是一种单纯的民间活动，而是各类社区主体、各种社区力量共同参与的过程。社区建设涉及方方面面，在党委、政府的领导下，各有关部门和单位要各司其职，各负其责，相互配合支持，按照各自的职能共同做好工作。要充分发挥工会、共青团、妇联、残联以及老龄委等组织在推进社区建设中的重要作用，努力形成党委和政府领导、民政部门牵头、各有关部门配合、社区居民委员会主办、社会力量支持、群众广泛参与的推进社区建设的整体合力。由此可见，社区建设包括了各类社会群体和社会组织。从这个意义上说，社区建设具有明显的社会性特征，并由此决定了“社区建设社会化”的必然性。

（三）社区建设具有地域性

社区是一种地域性的社会生活共同体，社区建设具有突出的地域性特征。就内容而言，社区建设主要是根据本社区成员的需求和愿望，解决本社区问题，为本社区成员提供多样化服务；就主体而言，社区建设的组织者和参与者主要是本社区的居民、单位和群体组织，这就使社区建设的活动范围主要局限于本社区之内，并在一定程度上受本社区地理环境条件的制约，由此决定了不同社区的建设工作各具特色。

（四）社区建设具有群众性

社区建设的基本原则是以人为本，也就是说，社区居民的根本利益和实际需求是社区建设的出发点和立足点，这是社区建设发展的根本所在。全体居民对其所生活的社区形成认同感、荣誉感、归属感与参与感，即社区意识，是社区建设的原动力。只有真正树立社区意识，才能增强居民对社区的向心力和凝聚力，才能促进社区和谐发展。

（五）社区建设具有多样性

与20世纪60年代世界上许多发展中国家先从乡村社区建设做起，进而推向城市的发展路径有所不同，我国的社区建设是先从城市尤其是大城市做起，进而推向农村的。当前农村社区建设还处于试点实验阶段，城市社区建设已经到了完善发展阶段。即使是同一地区的不同社区，因经济发展水平不同、居民构成不同，社区建设也呈现出多样性。

二、社区建设的功能

（一）管理协调

管理协调功能是指在党的领导下，通过基层党组织和自治组织活动，发挥社区各类组织的作用，贯彻党的路线、方针、政策，加强社区思想政治工作，反映社情民意。

（二）社区服务

社区服务功能包括面向老年人、残疾人、优抚对象、贫困户等社会特殊群体的社会福利服务，面向全体社区居民的便民利民服务和面向辖区单位的社会化服务网络。

（三）社会综合管理

社会综合管理功能包括社区内的法制宣传、治安保卫、民事调解、帮教失足青少年、流动人口管理、防火防盗和其他社会治安综合管理工作。

（四）医疗保健计生服务

医疗保健计生服务功能，是指满足社区内成员的康复、医疗、保健和计划生育等需求。

（五）环境维护

环境维护功能主要针对的是社区的公共卫生、绿化、环境保护、市政设施维护等。

（六）文体教育

文体教育功能包括各种群众性的文娱、体育、教育、科普活动以及多种形式的社会主义精神文明建设活动。

（七）社会保障

社会保障功能包括面向社区退休、失业人员、低收入家庭等社会困难群体的社会就业和保障服务工作等。

第三节 社区建设的内容和任务

一、社区建设的内容

我国社区建设的主要内容有以下几个方面：

1．社区组织。社区组织主要包括社区党组织、社区自治组织和社区服务及中介组织的建设。

2．社区服务。社区服务主要包括面向老年人、残疾人、儿童、社区贫困户、优抚对象的社会救助和社会福利服务，面向社区居民的便民利民服务，面向下岗职工的再就业服务和社会保障社会化服务。

3．社区卫生。社区卫生主要包括社区医疗、康复、心理咨询和计划生育等。

4．社区文化。社区文化主要包括社区群众性文化、教育、科普、体育、娱乐等。

5．社区环境。社区环境主要包括社区的环境卫生、绿化美化等。

6．社区治安。社区治安主要包括民事调解和社会治安综合管理等工作。

二、社区建设的任务

我国社区建设的主要任务有拓展社区服务、发展社区卫生、繁荣社区文化、美化社区环境、加强社区治安。

（一）拓展社区服务

在大中城市，重点抓好城区、街道办事处社区服务中心和社区居民委员会社区服务站的建设与管理。社区服务主要是开展面向老年人、儿童、残疾人、社会贫困户、优抚对象的社会救助和福利服务，面向社区居民的便民利民服务，面向社区单位的社会化服务，面向下岗职工的再就业服务和社会保障社会化服务。社区服务是社区建设重点发展的项目，具有广阔的前景，要坚持社会化、产业化的发展方向。要不断提高社区服务质量和社区管理水平，使社区服务在改善居民生活、扩大就业机会、建立社会保障社会化服务体系、大力发展服务业等方面发挥更加积极的作用。

（二）发展社区卫生

加强社区卫生服务站点的建设，积极开展以疾病预防、医疗、保健、康复、健康教育和计划生育技术服务等为主要内容的社区卫生服务，方便群众就医，不断改善社区居民的卫生条件。

（三）繁荣社区文化

积极发展社区文化事业，加强思想文化阵地建设，不断完善公益性群众文化设施。要充分利用街道文化站、社区服务活动室、社区广场等现有文化活动设施，组织开展丰富多彩、健康有益的文化、体育、科普、教育、娱乐等活动。利用社区内的各种专栏、板报宣传社会主义精神文明，倡导科学文明健康的生活方式；加强对社区成员的社会主义教育、政治思想教育和科学文化教育，形成健康向上、文明和谐的社区文化氛围。

（四）美化社区环境

要大力整治社区环境，净化、绿化、美化社区；要提高社区居民的环境保护意识，赋予社区居民对社区环境的知情权；要努力搞好社区环境卫生，建设干净、整洁的美好社区。

（五）加强社区治安

建立社会治安综合治理网络，有条件的地方，要根据社区规模的调整，按照“一区（社区）一警”的模式调整民警责任区，设立社区警务室，健全社会治安防范体系，实行群防群治；组织开展经常性、群众性的法制教育和法律咨询、民事调解工作，加强对刑满释放、解除劳教人员的安置帮教工作和流动人口的管理，消除各种社会不稳定因素。

第四节 我国城市社区建设

一、我国城市社区建设的发展历程

我国的城市社区建设是随着城市的经济社会发展和城市管理体制变革而产生的，有着深刻的历史和社会背景，提出和实践社区建设经过了一个循序渐进的过程。大体可分为四个阶段：

（一）提出问题，集中研究论证阶段

1986年，民政部从探索建立社会保障制度的高度，第一次提出了社区服务的任务，并于1987年在武汉市召开了全国城市社区服务工作座谈会，揭开了我国发展社区服务的序幕。1989年12月26日，第七届全国人大常委会第十一次会议讨论通过的《城市居民委员会组织法》，第一次将“社区服务”的概念以法律条文的形式规定下来。

1993年，为贯彻落实党的十四大精神和《中共中央 国务院关于加快发展第三产业的决定》，适应社会主义市场经济的需要，加快建立健全社会保障体系和社会化服务体系，推动社区服务业全面、快速地发展，民政部、国家计委、国家体改委、国家教委、财政部、人事部、劳动部、建设部、卫生部、国家体委、国家计生委、中国人民银行、国家税务总局、中国老龄委联合下发了《关于加快发展社区服务业的意见》（民福发〔1993〕11号）（以下简称《意见》）。《意见》指出，社区服务业是在改革开放中发展起来的新兴社会服务业，是在政府倡导下，为满足社会成员多种需求，以街道、镇和居民委员会的社区组织为依托，具有社会福利性的居民服务业。社区服务业由社区福利服务业、便民利民服务业和职工社会保险管理服务业组成，是社会保障体系和社会化服务体系中的一个重要行业。社区服务业具有福利性、群众性、服务性、区域性四大特点。《意见》提出了社区服务业的发展目标：到20世纪末，基本建成多种经济成分并存、服务门类齐全、服务质景和管理水平较高的社区服务网络。社区服务业产值每年要以13.6%的速度增长；每千人口拥有的服务网点要有很大增长，各类社区服务设施达到26万个；85%以上街道兴办一所社区服务中心，一所老年公寓（托老所）、一所残疾人收托所和一所以上托幼机构。

自1987年民政部倡导社区服务业后，很快在全国大中城市形成规模。截至1992年年底，各类社区服务设施达到11.2万个，形成了以社区服务中心为骨干，以老年人、残疾人、优抚对象服务和便民利民服务为主要内容，以发展社区服务实体来增强自我发展能力的社区服务业发展格局。社区服务作为新时期探索社会福利社会办和职工福利向社会开放的一条新路子，适应了政府转变职能、企业转变经营机制的需要，有利于经济的发展、社会的安定、人民生活质量的提高，促进了社区精神文明建设，得到了广大基层干部和人民群众的欢迎。

20世纪90年代初，民政部适应我国城市改革发展的新情况、新要求，在社区服务的基础上，又提出了在城市调动社会各方面的力量，共同开展“社区建设”的工作思路，并在1991年至1992年间先后三次召开全国性社区建设理论研讨会。这一阶段的城市社区建设正处于萌芽状态，开展社区建设的省份相对较少，主要集中在东部几个经济较发达的省市，社区建设的主要内容集中在社区服务、文明小区创建等较为单一的内容上。这一时期较为典型的经验主要是上海、青岛、南京等地的经验，经验主要集中在二级政府、三级管理、四级落实的城市管理新体制的提出和行政系统内的简政放权、重心下移以及社区服务等方面。

（二）开展初步实验，积累经验阶段

1998年，国务院在机构改革时正式赋予民政部“制定社区工作及社区服务管理办法和促进发展的政策措施，推动社区建设”的职能。1999年民政部先后选择社区服务和城市基层工作基础比较好的26个城区为社区建设实验区。这26个实验区为全国城市社区建设的全面展开提供了最宝贵的经验。

各地积极探索了社区建设的思路和对策，武汉市、沈阳市等地率先出台了相关文件，开展了试点工作；重庆市江北区通过整合、改革，解决了“没人办事、没钱办事、没地办事、没章办事”的问题；武汉市百步亭、青岛市浮山后进行了不设街道的社区建设探索；江苏省南京市鼓楼区在老街道基础上进行调整辖区规模的探索，白下区更是大胆地打破以往“区、街、社区”的传统管理方式，进行了撤销街道办事处、成立社区行政事务受理中心的试验。各地积极探索体制改革的方向和方法，出现了各具特色的社区管理新模式，社区建设的内容由社区服务等单项活动的开展向居民委员会体制改革、政府职能转变以及承担更大范围的经济、社会体制改革后转移的职能上拓展。其中，上海模式、沈阳模式、江汉模式分别是行政主导型、自治型和合作型的代表。

1．上海模式

该模式的特色是把社区建设与“两级政府、三级管理、四级网络”的城市管理体制改革相结合，强化街道办事处的权力、地位和作用，将社区定位于街道，形成“街道社区”，注重政府在社区发展中的主导作用，强调依靠行政力量，通过街居联动发展社区的各项事业。上海在实行“两级政府，三级管理”改革的过程中，将社区定位于街道范围，构筑了领导系统、执行系统和支持系统相结合的街道社区管理体制。上海模式还将居民委员会这一群众性自治组织作为“四级网络”，抓好居民委员会干部的队伍建设，充分发挥居民委员会的作用，推动居民参与社区管理，维护社区治安稳定，保障居民安居乐业。

2．沈阳模式

从1998年下半年起，沈阳市在和平、沈河两区试点的基础上，开始在全市展开社区体制改革，重新调整了社区规模，理顺了条块关系，构建了新的社区管理组织体系和运行机制，形成了颇具特色的“沈阳模式”，在全国产生了广泛影响。“沈阳模式”的目的是要使城市管理从以行政管理为主逐步过渡到以社区自治管理为主，还权于民。社区成员代表大会为社区最高权力机构，讨论决定社区的重大事项；社区管理委员会是完全由居民自主投票选举而产生的社区“管家”，它代替了原有的居民委员会，负责社区教育、服务、管理和监督工作，对社区成员代表大会负责。由社区内的人大代表、政协委员、知名人士、居民代表等人员组成的社区议事协商委员会，对社区管理委员会提出建议，进行监督；社区党委保障和支持社区自治。按照“小政府、大社会”的原则，政府将社区管理的职权包括自治权、初审权、协管权和监督权交给社区。为了解决社区经费，政府对属于职权范围内，确实需要社区组织协调处理的事务，实行“有偿服务、费随事转”的原则。“沈阳模式”改革焦点落在了社会组织这一层面。社区的社会组织具有法定地位，拥有相应权力，在社区建设和发展中具有主导性和创造性。政府主要采用法律和制度来规范社区运行机制。公众参与也是“沈阳模式”的鲜明特色，社区组织机构由居民选举产生，社区内权威人士和代表人士还通过专业咨询机构表达社区的社情民意，并以此对政府的决策施加影响。

3．江汉模式

武汉市江汉区在学习借鉴沈阳模式的基础上，重新将社区定位为“小于街道、大于居民委员会”，通过民主协商和依法选举，构建了社区自治组织，即社区成员代表大会、社区居民委员会和社区协商议事会。与“沈阳模式”不同的是，“江汉模式”没有把社区协商议事会作为社区成员代表大会的常设机构，但明确提出了社区自治的目标，而实现这一目标的路径选择是转变政府职能和培育社区自治。“江汉模式”是政府对社区工作和社区建设加以规划、指导、划拨相应经费，但政府对社区的干预较为宽松，社区建设以自治为主，这是武汉市江汉区社区实践的经验，它以主动转变政府职能为核心特征。江汉区力图建立一种行政调控机制与社区自治机制结合、行政功能与自治功能互补、行政资源与社会资源整合、政府力量与社会力量互动的社区治理模式。

这一时期，民政部门不断加强对各地社区建设的实践经验进行理论探讨和政策研究。1999年3月，民政部在南京市鼓楼区召开社区建设理论研讨会；1999年7月，民政部在北京召开城市社区建设理论研讨会；1999年8月，民政部在杭州市召开全国城市社区建设实验区工作座谈会；1999年10月，民政部在沈阳市召开了社区体制改革专家论证会，明确了社区管理体制改革的一些基本思路。

通过实验和探索，整合社区资源和社区力量共同建设社区，倡导社区居民、驻社区机关、团体、部队、企事业单位以及各种社会团体广泛参与成为大家的共识。社区建设也逐步形成了党委和政府领导、民政部门牵头、有关部门配合、社区居民委员会主办、社会力量支持、群众广泛参与的整体合力。以社区党建为核心、以社区居民自治组织为主体、以社区中介组织或社区民间服务组织为补充的发展路子显露出来。截至2000年年底，全国共有663个市（其中直辖市4个，地级市259个，县级市400个）、787个市辖区、5902个街道办事处、10万个社区居民委员会、50万名社区居民委员会成员；城镇社区服务设施18万个，便民利民服务网点45万个；社区专职服务人员36万人，兼职服务人员达57万人；建立社区服务志愿者组织9万个，志愿者人数发展到540万名。这一阶段，随着民政部确定的26个国家级实验区的建立，社区建设的内容无论从量上还是从质上都产生了革命性的飞跃，也为全国范围社区建设高潮的到来奠定了坚实的基础。

（三）形成决策意见，全面推进城市社区建设阶段

在各地实验区探索和交流基础上，2000年1月，民政部在海口召开了社区建设工作座谈会，认为在全国推进城市社区建设的时机成熟，条件具备。同年10月9日，民政部向国务院上报了《关于在全国推进城市社区建设的意见》。中央政治局常委会专题研究了社区建设工作，同意民政部的意见。中共中央办公厅、国务院办公厅于11月9日以中办发〔2000〕23号文件予以转发，宣告我国城市社区建设开始进入全面推进的新阶段。

中办发〔2000〕23号文件确定了地方党委和政府领导、民政部门牵头、有关部门配合、社区居民和社会力量广泛参与的新的社区建设工作体系，明确了社区建设的指导思想、基本原则、主要内容和目标任务。2001年3月15日，九届全国人大四次会议讨论通过的《国民经济和社会发展第十个五年计划纲要》第六编第十九章第四节将社区建设列为重要内容：“推进社区建设是新时期我国经济和社会发展的重要内容。要坚持政府指导与社会参与相结合，建立与社会主义市场经济体制相适应的社区管理体制和运行机制。加强社区组织和队伍建设，扩充社区管理职能，承接企业事业单位、政府机关剥离的部分社会职能和服务职能。以拓展社区服务为龙头，不断丰富社区建设的内容，发展社区卫生，繁荣社区文化，美化社区环境，加强社区治安，完善社区功能。努力建设管理有序、服务完善、环境优美、治安良好、生活便利、人际关系和谐的新型现代化社区。”这是国家五年计划纲要第一次用完整的章节将社区建设纳入我国经济社会发展的重要内容和目标。

2001年4月，民政部在济南市召开社区建设实验区会议，宣布全国城市社区建设实验结束。2001年7月，民政部在山东省青岛市召开全国社区建设工作会议，明确了以组织建设为重点、以理顺关系为突破口、以社区服务为龙头、以队伍建设为基础的全面推进社区建设的工作任务。以贯彻中办发〔2000〕23号文件和“十五”计划纲要为契机，各地掀起了全面推进城市社区建设的热潮，城市社区建设由点到面，由大城市向中小城市延伸，由东部发达地区向中西部地区拓展。按照“十五”计划和青岛会议的目标和要求，一些社区建设基础条件较好的直辖市、计划单列市和省会城市，采取梯次推进的发展战略，向面上推开，有计划、有步骤地推动社区建设向广度和深度发展，提高社区建设的整体水平。

随着社会主义市场经济体制的建立以及社区建设的提出，社区体育、社区教育、社区就业等工作面临积极发展的机遇和要求。1995年国务院颁布了《全民健身计划纲要》，明确社区体育发展的目标和任务。1997年11月国家体委以主任令的形式颁布了《全国城市体育先进社区评定办法（试行）》，全国各地以开展城市体育先进社区创建活动为切入点，各省（区、市）都制定了本省（区、市）城市体育先进社区标准，开展了评定工作，在全国逐渐形成了以争创城市体育先进社区为龙头，大力发展社区体育的局面。1998年，国家体育总局命名表彰了158个第一批全国城市体育先进社区。

自2001年以来，教育部先后确定了四批114个“全国社区教育实验区”。2004年12月，《教育部关于推进社区教育的若干意见》（教职成〔2004〕16号）印发。2008年2月，在114个全国社区教育实验区中确定了34个实验区作为首批全国社区教育示范区。各实验区都建立了以专职人员为骨干、兼职与志愿者为主体的社区教育工作者队伍，绝大部分实验区设立了社区教育专项经费，按常住人口人均1元的标准安排社区教育经费。

2001年，劳动和社会保障部、国家发展计划委员会、国家经济贸易委员会、财政部、民政部、建设部、中国人民银行、国家工商总局、国家税务局等九部委出台《关于推动社区就业工作的若干意见》（劳社部发〔2001〕7号），对街道社区平台建设提出了要求，将社区就业作为再就业工作的主攻方向，明确了社区就业工作的指导思想和基本思路。2002年，中共中央、国务院印发《关于进一步做好下岗失业人员再就业工作的通知》（中发〔2001〕12号），明确提出要充分发挥社区再就业和社会保障方面的服务功能，街道劳动保障工作机构要在社区聘用专门的服务人员，并提供工作经费，建立统一的社会保障和劳动就业工作体系。

2001年，中宣部、国家环保总局、教育部联合印发了《2001—2005年全国环境宣传教育工作纲要》，明确提出要努力将保护环境、合理利用与节约资源的意识和行动渗透到公众日常生活之中。倡导符合绿色文明的生活习惯、消费观念和环境价值观念。首次在全国范围内明确提出开展“绿色社区”创建工作，在47个重点城市中逐步开展，培养公众良好的环境伦理道德规范，促进良好社会风气的形成。

2001年，国家计生委、民政部、中国计生协会联合印发《关于加快城市社区人口与计划生育工作改革的意见》（国计生发〔2001〕124号），提出加快社区人口与计划生育工作改革，建立“属地管理、单位负责、居民自治、社区服务”的人口和计划生育管理机制，建立完善社区人口和计划生育工作的保障机制。2008年，国家人口计生委印发《关于进一步加强基层人口和计划生育服务体系建设的意见（试行）》（国人口发〔2008〕57号），提出要把社区人口和计划生育公共服务纳入社区建设规划，积极发展多种形式的城市社区人口和计划生育服务模式，明确了区级服务中心、街道服务站和社区服务室等机构的职责。

2001年，民政部下发《全国城市社区建设示范活动指导纲要》和《全国社区建设示范城基本标准》（民发〔2001〕98号），推动各地积极开展创建全国社区建设示范市、区活动。

随着中办发〔2001〕23号文件的颁布，全国范围的社区建设普遍展开，社区建设由点到面全面铺开，进入拓展阶段，全国绝大部分城市社区完成了社区的重新划分和自治组织体系的建设。

（四）适应新形势，不断深化和完善城市社区建设阶段

2002年9月，党的十六大提出了完善城市居民自治，建设管理有序、文明祥和的新型社区的目标要求。2003年10月，党的十六届三中全会讨论通过的《关于完善社会主义市场经济体制若干问题的决定》，提出了搞好“城乡社区自我管理、自我服务”的要求，为我国社区建设指明了新领域和新方向。2002年9月，民政部在总结吉林省四平市开展社区建设经验的基础上，召开了全国城市社区建设四平现场会议，总结了青岛会议以来社区建设的新进展和新经验，命名河北省保定市等27个市为“全国社区建设示范市”，北京市西城区等148个区为“全国社区建设示范区”。

2002年8月，公安部、民政部印发《关于加强社区警务建设的意见》（公通字〔2002〕42号），提出要大力加强城市社区建设，积极实施社区警务战略，实现社区警务建设规范运作。2006年，公安部又下发了《关于实施社区和农村警务战略的决定》（公发〔2006〕5号），明确要求大力实施社区和农村警务战略，努力构建与新型社区管理体制和社会主义新农村建设相适应的新型社区和农村警务机制，把社区警务规范化作为重点内容，为推进社区警务工作创造有利的条件和环境。

2002年，中央文明办、中央综治办、司法部、全国普法办下发《关于印发全国“法律进社区”活动工作方案的通知》。2003年，由中央文明办、民政部、新闻出版总署、国家广电总局联合在全国开展了“万家社区图书室援建和万家社区读书活动”，以完善城市基层组织建设和学习型社区建设，用先进文化占领社区文化宣传阵地，丰富和活跃社区居民文化生活。援建活动从城市拓展到农村，“十一五”期间，每年援建3万至5万个农村图书室，五年内覆盖全国三分之一以上的村委会。截至2008年年底，共援建社区图书室11.8万个，援建图书3900余万册，约3亿城乡居民从中受益。

2002年，全国妇联下发了《关于加强社区妇女工作的意见》（妇字〔2002〕9号），明确了社区妇女工作的基本原则、主要对象和主要任务。

2003年，中国妇女九大章程明确了：在“社区建立妇女联合会”组织之后，全国妇联又相继下发了《全国妇联关于开展节能减排家庭社区行动的通知》《关于命名全国学习型家庭创建示范城市（城区）、示范社区的决定》《关于全国家长学校工作的指导意见》《关于开展“平安家庭”创建活动的意见》等文件，积极推动节能减排家庭社区行动、学习型社区家庭教育、社区稳定维护等工作。

2003年，最高人民法院、最高人民检察院、公安部、司法部下发《关于开展社区矫正试点工作的通知》。2004年，司法部印发《司法行政机关社区矫正工作暂行办法》。社区矫正工作充分发挥基层群众自治组织和社区组织的作用，积极参与对罪犯的教育改造工作。社区居民委员会利用自身对社区情况熟悉的特点，主动参加社区矫正帮教，与社区服刑人员结成“一对一”帮教对子；采取群众喜闻乐见的形式，对社区矫正工作及社区服刑人员教育改造成果及时宣传，扩大社区矫正的影响。

2003年6月，中共中央办公厅、国务院办公厅转发劳动和社会保障部、中央组织部、国家发展和改革委员会、民政部、财政部、文化部、卫生部、国务院国有资产监督管理委员会、国家体育总局、全国总工会、共青团中央、全国妇联、全国老龄工作委员会办公室《关于积极推进企业退休人员社会化管理服务工作的意见》（中办发〔2003〕16号），对社区承接企业退休人员管理和服务提出了具体任务，社区劳动保障服务组织体系基本建立，基本实现机构、人员、经费、场地、制度、工作到位，为促进新时期人力资源和社会保障事业的发展发挥着重要作用。

2004年，国家环保总局牵头成立了全国绿色社区创建指导委员会，下发了《全国“绿色社区”创建指南（试行本）》。“绿色社区”创建活动在全国各地相继开展，并由大中城市扩展到县、市级城市，成为促进城乡精神文明建设和可持续发展的重要内容。到2008年9月底，国家表彰绿色社区236个，省、市级命名绿色社区14000余个。

2004年11月，中共中央办公厅转发了中共中央组织部《关于加强和改进街道社区党的建设工作的意见》，明确社区党支部（总支、党委）的主要职责，对新形势下的街道、社区党建工作提出了明确要求。

2005年5月，中央文明办、中央综治办、文化部、卫生部、司法部、国家体育总局、中国科协、全国总工会、共青团中央、全国妇联下发《关于进一步深化科教、文体、法律、卫生“四进社区”活动，努力为构建社会主义和谐社会创造良好环境的通知》（文明办〔2005〕10号），要求进一步深化科教、文体、法律、卫生“四进社区”活动。“四进社区”活动在各大中城市广泛开展，推出了“科普专家（院士）进社区”、“相约健康社区行”、全国“四进社区文艺展演”、“社区群众优秀体育健身项目展演”、体育“三边”工程（建群众身边场地、抓群众身边组织、搞群众身边活动）、“三官两员进社区”（警官、法官、检察官、律师、公证员）等一批深受群众喜爱的活动。

2005年6月，民政部、中共中央组织部、中央文明办、国家发展改革委、财政部、国土资源部、建设部、共青团中央、全国妇联、全国老龄委办公室下发《关于进一步做好社区组织的工作用房、居民公益性服务设施建设和管理工作的意见》（民发〔2005〕85号），要求进一步做好工作用房和公益性服务设施建设和管理工作，要因地制宜，整合资源，逐步建设布局合理、规模适当、功能配套的工作用房和公益性服务设施，力争在3至5年内，使全国社区工作用房和公益性服务设施有较大的改观，使管理服务水平有新的提高，逐步把必要的工作经费纳入财政预算。

十六届四中全会提出“构建社会主义和谐社会”后，2005年8月，民政部在吉林省长春市召开了全国社区建设工作会议，把创建和谐社区作为构建社会主义和谐社会的重要切入点和落脚点，部署建设和谐社区的新任务。2005年10月，民政部、全国总工会、共青团中央、全国妇联、中国残疾人联合会、中国红十字会总会、全国老龄工作委员会办公室、中国关心下一代工作委员会、中国社会工作协会下发《关于进一步做好新形势下社区志愿服务工作的意见》（民发〔2005〕159号），明确了新形势下社区志愿服务工作的总体要求、基本原则和重点领域，要求充分发挥群众团体、社区组织在社区志愿服务中的重要作用，建立健全开展社区志愿服务的长效机制。

2006年2月，国务院下发《关于发展城市社区卫生服务的指导意见》（国发〔2006〕10号），提出了发展社区卫生服务的指导思想、基本原则和工作目标，要求推进社区卫生服务体系建设，完善发展社区卫生服务的政策措施，对加快发展城市社区卫生服务进行了全面研究和部署。

2006年2月，国务院办公厅转发全国老龄委办公室、发改委、教育部、民政部、劳动保障部、财政部、建设部、卫生部、人口计生委、国家税务总局《关于加快发展养老服务业的意见》（国办发〔2006〕6号），提出发展养老服务业要按照政策引导、政府扶持、社会兴办、市场推动的原则，要逐步建立和完善以居家养老为基础、社区服务为依托、机构养老为补充的服务体系。

这一阶段的突出标志是2006年10月党的十六届六中全会讨论通过的《关于构建社会主义和谐社会若干重要问题的决定》提出：“全面开展城市社区建设，积极推进农村社区建设，健全新型社区管理和服务体制，把社区建设成为管理有序、服务完善、文明祥和的社会生活共同体。”这一表述完整科学地阐述了关于社区建设的方针政策，在历次中央全会文献中还是第一次，充分说明了中央对推进社区建设的高度重视，也充分表明了这项工作在构建社会主义和谐社会中的重要地位和作用，从而把社区建设引入了新的发展阶段。

2009年10月，在全国和谐社区建设工作会议上，民政部授予北京市西城区等188个城区（市）为“全国和谐社区建设示范城区（市）”、北京市东城区东华门街道等253个街道为“全国和谐社区建设示范街道”、北京市丰台区丰台街道永善社区等500个社区为“全国和谐社区建设示范社区”，标志着“示范”推动阶段暂告一段落。

到2010年，以中办发〔2000〕23号文件为标志的全面城市社区建设已历经10年，经过10年全面社区建设的探索、实验、示范，社区建设面临着理论与实践上新的需求：理论上，对10年城市社区建设实践进行理论上的归纳、总结与提升；实践上，2011年开始进入以公平正义为价值目标，以社会建设为重点的“十二五”规划发展新阶段，社区建设面临新的要求。于是，2010年11月，中共中央办公厅、国务院办公厅联合下发的《关于加强和改进城市社区居民委员会建设工作的意见》（中办发〔2010〕27号），该意见对前期社区建设实践探索过程中若干问题进行了明确，提出加强社区居委会工作的意见，是下一步社区建设的政策推剂。此后民政部又先后在长春、呼和浩特、武汉、焦作召开全国和谐社区建设示范单位工作推进会，如此密集的召开社区建设工作推进会是史无前例的，显示了党和国家开展社区建设的决心和力度。

二、我国城市社区建设的指导思想、基本原则和目标

当前，我国改革开放和现代化建设已进入一个新的发展阶段，改革发展稳定的任务十分繁重。在新的起点上深入持久地推进城市社区建设，必须全面把握党的十八大以来中央关于社区建设的一系列重要决策和部署，围绕中心、服务大局，把建设管理有序、服务完善、文明祥和的社会生活共同体作为基本目标，把体制机制创新作为根本动力，把加强以党组织为核心的社区组织和干部队伍建设作为基础保证，把和谐社区创建活动作为载体，推动和谐社区建设在范围上得到新拓展，在质量上得到新提升，在群众满意度上实现新飞跃，为实现全面建成小康社会奋斗目标和构建社会主义和谐社会奠定更加坚实的基础。

（一）指导思想

以邓小平理论、“三个代表”重要思想和科学发展观为指导，认真贯彻落实党的十八大精神，从我国基本国情出发，改革城市基层管理体制，强化社区功能，巩固党在城市工作的组织基础和群众基础，加强城市基层政权和群众性自治组织建设，提高人民群众的生活质量和文明程度，扩大基层民主，密切党群关系，维护社会政治稳定，促进城市经济和社会的协调发展。

（二）基本原则

1．以人为本、服务居民。坚持以不断满足社区居民的社会需求，提高居民生活质量和文明程度为宗旨，把服务社区居民作为社区建设的根本出发点和归宿。

2．资源共享、共驻共建。充分调动社区内机关、团体、部队、企业事业组织等一切力量广泛参与社区建设，最大限度地实现社区资源的共有、共享，营造共驻社区、共建社区的良好氛围。

3．责权统一、管理有序。改革城市基层社会管理体制，建立健全社区组织，明确社区组织的职责和权利，改进社区的管理与服务，寓管理于服务之中，增强社区的凝聚力。

4．扩大民主、居民自治。坚持按地域性、认同感等社区构成要素科学合理地划分社区；在社区内实行民主选举、民主决策，民主管理、民主监督，逐步实现社区居民自我管理、自我教育、自我服务、自我监督。

5．因地制宜、循序渐进。坚持实事求是，一切从实际出发，突出地方特色，从居民群众迫切要求解决和热切关注的问题入手，有计划、有步骤地实现社区建设的发展目标。

（三）目标

社区建设的基本目标是建设管理有序、服务完善、文明祥和的社会生活共同体，不断提高社区成员的生活水平和生活质量。

1．社区建设的基本目标

（1）管理有序。管理有序就是社区内党组织、居民自治组织及社区社会组织职责明确、制度完善，能有效地开展工作和活动；民主协商机制、矛盾纠纷调处机制、共建机制、民情民意反映机制等健全完善，运转协调。

（2）服务完善。服务完善就是社区服务的主要功能完善，各项服务的制度、机制健全，服务质量较好，能满足社区居民日益增长的物质文化生活需求。

（3）文明祥和。文明祥和就是社区学习氛围浓郁，文化生活丰富；邻里诚信友爱、团结互助；家庭和睦幸福、互敬互爱；居民知荣辱、爱家园，崇尚科学、文明、健康的生活方式。

2．社区建设的主要目标

（1）适应城市现代化的要求，加强社区党的组织和社区居民自治组织建设，建立起以地域性为特征、以认同感为纽带的新型社区，构建新的社区组织体系。

（2）以拓展社区服务为龙头，不断丰富社区建设的内容，增加服务的发展项目，促进社区服务网络化和产业化，努力提高居民生活质量，不断满足人民群众日益增长的物质文化需求。

（3）加强社区管理，理顺社区关系，完善社区功能，改革城市基层管理体制，建立与社会主义市场经济体制相适应的社区管理体制和运行机制。

（4）坚持政府指导和社会共同参与相结合，充分发挥社区力量，合理配置社区资源，大力发展社区事业，不断提高居民的素质和整个社区的文明程度，努力建设管理有序、服务完善、环境优美、治安良好、生活便利、人际关系和谐的新型现代化社区。

三、我国城市社区建设的实现条件

第一，促进社区政治、经济、文化协调和健康发展，是实现社区建设基本目标的前提和条件。促进社区政治、经济、文化协调和健康发展，是实现社区建设基本目标的必然要求，也是其成员生活水平、生活质量提高的前提和条件。社区成员的生活水平和质量是一个综合性指标，包括政治、经济、文化等各方面。只有当各方面得到全面、协调、健康发展，社会成员的生活水平和生活质量才能够得到提高。

第二，坚持党和政府的领导，是实现社区建设基本目标的有力保证。进行社区建设，只有坚持党的领导，才能保持正确的前进方向，才能将社区人民的利益实现好、维护好、发展好，社区成员的生活水平和质量才能得到稳步上升。

第三，强化社区功能，完善社区服务，解决社区问题，是实现社区建设基本目标的关键。社区在现实中存在着种种影响社区政治、经济、文化以及环境协调健康发展的问题，只有强化社区功能，完善服务，才能更好地解决这些存在的问题。

第四，依靠社会力量，利用社会资源，是实现社区建设基本目标的方法和手段。社区建设要充分依靠社会资源，充分发挥社区居民的主体作用，充分利用社区资源解决社区成员的困难和问题。

四、我国城市社区建设的发展方向

（一）健全社区管理体制机制，提高社区治理水平

当前我国城乡人口流动日益频繁，居民构成日趋复杂，社会矛盾易发多发。因此，应当更加重视健全以基层党组织为核心的社区组织体系，发挥各类组织和居民群众在社区管理中的积极作用，实现政府行政管理和社区自我管理的有效衔接、政府依法行政和居民依法自治的良性互动。

（二）完善社区服务体系，满足居民群众生活需求

服务居民、造福群众始终是和谐社区建设工作的出发点和落脚点。要充分发挥行政力量、志愿互助力量、市场力量的作用，进一步形成政府公共服务、居民互助志愿服务、市场化服务相衔接的覆盖城市全体居民群众的社区服务体系。要积极推进以就业、社会救助、社会保险、社会治安、医疗卫生、计划生育、文化、教育、体育、环境保护等为主要内容的政府公共服务覆盖到城市社区。

（三）繁荣社区文化，提高社区居民文明素质

文化是社区文明和群众生活质量的重要标志。特别在城市居民群众思想活动的独立性、选择性、多变性、差异性明显增强的今天，繁荣发展社区文化，用先进文化占领社区这块阵地，满足居民群众的文化需求，对于建设和谐社区，促进社会和谐具有极其重要的意义。

（四）切实改善人居环境，促进人与自然和谐发展

建设资源节约型、环境友好型社区，是和谐社区建设的内在要求。要从看得见、摸得着、见效快的问题入手，对社区人居环境进行整治。

（五）推进社区党建全覆盖，增强城乡基层党组织的生机活力

要适应新形势新任务的需要，切实加强和改进城市社区党组织建设，做到哪里有群众哪里就有党的工作、哪里有党员哪里就有党的组织、哪里有党的组织哪里就有健全的组织生活和党组织作用的充分发挥。要全面推进城市社区党的基层组织建设，实现党的组织和党的工作在全社区覆盖。