13．厘定官制

唐基本统一中国后，为了进一步巩固自己的统治，在政治、军事、科举、法律、均田制和税法上都在隋代的基础上进行了调整和补充。武德七年（公元624年）三月，厘定了官制。

（1）中书省和门下省

在中央行政方面，唐初设太傅、太师、太保各一员为三师，做名义上的皇帝老师；设太尉、司空、司徒各一员为三公，与皇帝坐而论治国之道。这都是正一品的达官显贵，但既无实权，也无属官，并且常不授人，只是虚设。

唐中枢机要之司是门下省和中书省。中书省长官为中书令，二人，正三品。副职为中书侍郎，二人，正四品。由于中书令身为相职，主要的办公地点在“政事堂”，因而中书省实际负责的往往是中书侍郎。此外，还有中书舍人、散骑常侍、拾遗、补阙等。唐中书省的中心工作是诏书的起草，以及负责整理、陈奏来自各方面的表章，并提出处理的大致方向。共有七种形式：一是“册书”，凡立皇后、太子及封王等场合使用。二是“制书”（又称“诏书”），一般用于重要的奖励与处罚，重大官爵的授与，改革旧制等。三是“慰劳制书”，用于赞美贤德，勉励勤劳。四是“发敕”（又称“手诏”），是最频繁使用的一种形式。如增减官员，免除官爵，六品以下官任命；州县行政区划的废置改易；对流放以上罪刑的执行；征发兵马以及支出国库中的钱财。五是“敕旨”，是根据皇帝旨意而制作的施行程式。六是“论事敕书”，用于戒约臣下、慰谕官员。七是“敕牒”，是在保留原有典章制度的前提下，按旨意发出的公文。

中书省批复奏章的敕旨或草拟的诏书要一式两份。一份称“底”，即在中书省留档备查；一份称“宣”，即送到门下省进行审查。这种经过门下、中书，有底本留在中书省可以检查的诏敕才是正当合法的。

在中书省负责起草诏书的主要是中书舍人，为正五品，定额六人。一般以德高望重的一人判本省杂事，称为“阁老”。负责草拟诏敕的也只有一人，称为“知制诰”。要求中书舍人起草诏书不得延缓，不能泄漏，不得忘误，不能遗失，否则要受处罚。

由于唐代六部表章由尚书省汇总奏上，而对这些表章提出初步处理意见也要在中书省完成，所以唐六位中书舍人参议奏章要按尚书省六部分工，称六舍人，分押六曹。尽管是这样的规定，但一位舍人对他分管的关于军国政事的奏章提出大概的解决方法时，其余舍人也可以提出不同看法，并在奏章后署名，称“五花判事”。这样既有分工负责，又可将众人的智慧集中起来。

唐门下省长官名侍中二人，正三品；副职门下侍郎二人，正四品；此外，还有给事中、散骑常侍、谏议大夫、补阙、拾遗等。唐侍中也位列宰相行列当中。门下省的主要工作是负责审查尚书省拟制的奏抄和中书省起草的诏敕，凡是有不便施行的封驳奏还。

具体说来，中书省以皇帝的名义草拟诏敕，要签上时间及中书令、中书侍郎、中书舍人姓名送到门下省审查。如果此诏敕内容是军国大事而门下省又审查同意，首先要由侍中、门下侍郎、给事中签名，再写上一段对诏敕内容加以褒美的文字，署上时间，复奏皇帝批准，对外执行。若草拟是一般诏敕，则门下省不须加一段褒美的文字，只写“判书如右，请奉制付外施行”等字，复奏皇帝御批实行。当中书省起草的诏敕在门下省审查时，门下省认为不便施行，有权进行封驳。“封”就是将草拟的诏敕密封后退回中书省。而“驳”则还要附上反驳的意见，说明不同意的原因。有时甚至直接在上面涂改，时称“涂归”，中书省这时需要考虑修改或重新草拟“诏敕”。

唐代臣下给皇帝的上书形式有六：一是“奏抄”，是使用普遍的公文形式，如有关部门关于祭祀、国用支出的报告，吏兵二部授六品以下官名单，司法部门对处断流入以下罪采取一定的措施，以及官员犯法后免职等。二是“奏弹”，专指百官不法之事受御史台弹劾而使用的公文。三是“露布”，是军队破敌后申报兵部而奏闻天子的公文。四是“议”，是大臣讨论疑难的事情，将不同意见请皇帝裁决的公文。五是“表”，一般给皇帝的上书都可称表。如贺表（贺生日、祥瑞等）、谢表（谢赐官职、爵位、赐物等）、请表（请上尊号，请坐朝等）、让表（让官爵）。六是“状”，如举人自代状、论事状等，它和“表”并不相同，“表”只能上奏天子使用，而“状”也可以用于其他隶属关系。

这六种臣下给皇帝的上书，也都要在门下省经过审查。如果同意，复奏皇帝“画可”批准。然后，门下省将原件留下存档，重新抄写一份，侍中注“制可”，并加盖骑缝御印（皇帝玺在门下省保存），由尚书省进行颁布实行。门下省审查这些章奏时，如认为其中有违失的地方，也有权封驳。唐制规定，侍中亲审的只有露布和奏抄，其他的主要由给事中具体进行，这样，给事中职位十分重要。

门下、中书两省官员都有进谏的职责，并设专门以进谏为职务的谏官，即谏议大夫、散骑常侍、补阙、拾遗。

唐前期谏议大夫定额四员，正五品，隶属于门下省。

谏官言事，一是廷争，即当面指出皇帝某些错误的行为，以及就时政陈述宰相的得失。二是上封事，就是以书面形式讨论上述的内容。唐代专门设置的谏官属于比较重要的清职。像补阙、拾遗，虽然品位不高，但直接由君相授任而不由吏部任命。这样，可以在一定程度上防止宰相的乱政以及皇帝专权所造成的独断专行。

此外，门下、中书两省还有记录皇帝每日言行以及统领史官修史等职能。

（2）尚书省

尚书省是唐代最高行政机关，它掌管政令的颁布和实施。作为事务性机关的九寺五监以及地方州县，都要遵守尚书省颁行的政令而各负其责。根据制敕的内容，有时尚书省直接将中书、门下发出的制敕转发到中央各部及地方州县执行。有时需要依照制敕规定的政策方针制定出具体施行的政令，称“施行制敕”。主要包含三种形式：一是“起请条”，就是拟定以制敕主旨为标准的具体的执行方案。二是“商量状”，凡是门下、中书难以决断的军国大事，便下敕付尚书省有关部门研究，并写成“商量状”，将具体意见附于原敕后供门下、中书决策时参阅。三是“详定制敕”，凡是中央各部门及地方府县奏请并获批准的事情，还要由尚书省“详定”。

都省是唐的尚书省的首脑部门。它是行政的总汇，中央的政令通过它向诸司、诸州府传达，诸州府的奏折文书通过它向上传达。都省也是京师各部与地方诸州府联系的纽带。

尚书都省的长官为尚书令，额定一员，正二品。左、右仆射各一人，从二品，为副职。左、右丞各一员，正四品。左右司郎中各一员，从五品。李世民在高祖朝曾居任尚书令一职，以后一般不再授人。左、右仆射成了掌握尚书省实权的官员，而且是宰相（唐玄宗开元以后，才被摒弃宰相之外）。这样，一般由左、右丞负责都省的具体事务。左、右丞领导省内诸司的工作，监督官员们履行职责，检查各部门间往来文书，严格签发。

都省下设六部二十四司。六部之首是吏部，长官为吏部尚书，一员，正三品。吏部侍郎，二员，正四品，为副职。下设吏部司、司勋司、司封司、考功司，都设郎中、员外郎主其事。吏部的重要职责是铨送官员，其次是官员的考核，再次为封赏、赐爵。天下户口、田赋、仓储等财政方面的政令由户部执掌。在六部中，户部政务最为繁多。长官为户部尚书，一员，正三品。户部侍郎，二员，正四品，为副职。户部下设度支司、户部司、金部司、仓部司，主管是郎中、员外郎。

户部在尚书、侍郎的领导下，主要责任有三：其一，进贡、清点全国各地的土特产；其二，全国州县户籍的管理，丁口的核准和户等划分；其三，授收管理均田，赋税的征收和减免。最高财会主管机构是度支司，它最重要的职责是作出国家每年的开支预算，核算已花费的财物。金部司掌管国家库中钱物出纳的政令，太府寺按政令执行具体的出纳事务，仓部司掌管国家仓储粮食出纳的政令，司农寺按政令执行具体事项。

礼部的长官是礼部尚书，一员，正三品。礼部侍郎，一员，正四品，为副职。礼部下设礼部司、膳部司、祠部司、主客司，各有郎中、员外郎主管。礼部主要掌管祭祀、文教、外交礼仪等政令。玄宗开元年间，主持科举考试的任务由吏部移属礼部后，该部最重要的政务转而成为主持科举考试。

兵部是全国军政领导机关。长官为兵部尚书，一员，正三品。兵部侍郎，二员，正四品，为副职。掌管的军政主要有三个方面：一是管理军籍，二是根据敕书调动兵马武器，三是选拔军官。兵部下设职方司、兵部司、库部司、驾部司，以郎中、员外郎为首，军政的具体政务由他们管理。

刑部长官为刑部尚书，一员，正三品。刑部侍郎，一员，正四品，掌管司法行政，为副职。政务主要包括以下方面：一是刑事案件审核定罪，二是刑法的颁布，三是管理官奴婢的簿籍及放免，四是国家各种经费开支的审计，五是全国门禁出入与关津越渡。以上各方面事务分属刑部下设的都官司、司刑司、比部司、司门司具体办理。而郎中及员外郎为四司的主管。

工部长官为工部尚书，一员，正三品。工部侍郎，一员，正四品，为副职。工部主要掌管有关全国的屯田、百工、山泽的政令，指导将作监、少府监等部门和地方州县营建宫殿、筑城、修造桥梁、挖河等工程建造方面的工作，指导都水监、司农寺和天下郡州的屯田、水利方面的工作。工部司、屯田司、虞部司、水部司分工负责工部各项具体事务。

唐三省分掌审查、拟旨、执行之权，相互牵制，便于皇帝控制，也有利于防止大政方针中的失误。但中书省出诏令，门下省掌封驳，总是争论不休，又直接影响了皇帝诏敕的迅速制定和贯彻执行。开始，为协调两省意见，在门下省设置政事堂，两省长官草拟诏令前先在政事堂商定。政事堂制度形成于唐太宗之时。参加政事堂会议的人选由宰相组成：包括侍中、中书令、左右仆射；还包括由皇帝指定参加而成为宰相的，这些人都以本官加带“参知机务”、“参知政事”、“参予朝政”等名，后来，逐渐固定为“同中书门下三品”、“同中书门下省平章事”头衔。政事堂会议成了处理各项大事协助皇帝统治全国的最高决策机关。

唐代宰相的职权是十分广泛的，但最为重要的是决策权与人事权。决策权是指宰相可以决议天下大政方针，其决策形式就是政事堂会议。人事权是指宰相可任免三品以下、五品以上的中高级官员与六部郎官、御史台六品以下的重要官员。当然这些权力是皇帝赋予的，宰相的决策只有经过皇帝的批准颁行才有效力。皇帝与宰相之间的沟通除奏章外，还有面议政事制度。常朝议政是唐前期主要采用的方式，即皇帝每日上朝（后改单日御朝，双日休息），文武百官奏事完毕，宰相留下议政。唐代宗以后，宰相奏请皇帝开延英殿议政，皇帝在延英殿召宰相议政，成了皇帝和宰相共议政事的重要形式。

（3）监察机关及事务性机关

御史台是中央的监察机关。长官是御史大夫，一员，正三品。御史中丞，二员，正四品，为副职。御史台下设殿院、台院、察院，分别由殿中侍御史、侍御史、监察御史主持，各有分工，承担具体的监察职务。御史台主要是根据国家法律制度监察中央和地方各级官员是否违法乱纪。一经查出，不管是接受别人告状而来，还是自己访问得知，御史台都可进行弹劾。在弹劾时，大事由御史大夫或中丞亲自撰写表章弹劾，小事由侍御史等弹劾，但事先要经过御史大夫署名同意。若在朝堂弹劾，被弹劾的官员要到殿下首待罪恭听。御史台还有审理狱讼的职责。太宗时为了审讯方便，又单独设置了监狱，称为“台狱”，皇帝交办的案件一般由御史台审查，即所谓的“制狱”。它与刑部、大理寺联合组成“三司”，会审比较重大的案件。御史台由于有监察刑狱的权力，刑部、大理寺所判的案件要报御史台复查；而御史台审讯的案子，一般要移交大理寺法官量刑判罪。

唐代还设有庞大的事务性机关，这就是五监、九寺，秘书、殿中、内侍三省，十六卫以及东宫官属。这些机关与尚书省六部虽非直接的上下级关系，但政务机关负责节制督责、发号施令，而这些事务机关要仰承政令，具体事务由它们分工负责。

按其所掌管的事务性质划分上述官署，有以下几个方面：一是管皇家事务，有内侍省、殿中省、宗正寺。二是管礼乐祭祀、民族与外交事务，有光禄寺、太常寺、鸿胪寺。三是管文化教育事务，有国子监、秘书省。四是管司法事务，有大理寺。五是管财物出纳、贸易以及屯田、水利事务，有太府寺、司农寺、少府监、将作监、都水监。六是管武器与军工事务，有卫尉寺、太仆寺、军器监。七是管京城宿卫事务，有十六卫。为太子服务的是东宫官属，职官很多，大多闲散无事。

（4）地方行政及府兵制

为了管辖幅员辽阔的国土，唐中央政府在地方上也设置了一整套的政权机构，在边疆或军事要地设都督府、都护府，在内地是州、县两级。

州的长官为刺史，统管一州的民政、教化、司法、生产、赋税的征收以及地方贡举等。刺史之下主要有“上佐”、“判司”和“录事参军”。“上佐”即长史、别驾、司马，他们是刺史的副手。“判司”指司仓、司功、司兵、司户、司法、司士六曹参军事。他们相对中央尚书省六部分管州内的政、财、刑、工等具体事务。监察“判司六曹”官员是否依法办事是录事参军的主要职责。

都督府在行政区划上和州同级，长官一般兼任所治州刺史，出于军事需要而兼管军政，名称为都督。设都护府是为了管理归附唐的边疆少数民族，都护是长官的名称。都护府下设若干羁縻都督府、羁縻州。这些府州可以不向中央政府交纳贡赋，可以对其一般内部事务自治管理，但必须接受都护的政治领导。

县的长官为令。县令的主要职责是征督赋税、劝课农桑、编造户籍，此外还要审理狱讼、分派差役。下属一些官吏协助办理具体事务的称为丞、主簿等。

乡、里是县以下的基层组织。里管百户，五里为乡。把农民编入乡、里之中，遵照尚书省发下的政令办理地方的各项政务，并按时汇报、皇帝批准才能执行重大的事项，这一套行政体制好像一座金字塔，皇帝将统治权力从塔尖一直贯彻到基层。

唐高祖李渊恢复了与隋统一以前的制度有些类似的府兵制。唐太宗贞观十年（公元636年）以后，重新整理过的府兵进入了全盛时期。在武则天当政以前，在宿卫与征战中府兵都居于重要的地位。

府兵的组织是中央设十六卫，由皇帝直接统率。十六卫中左右卫、左右武卫、左右骁卫、左右威卫、左右领军卫、左右金吾卫都掌管府兵。左右千牛卫、左右监门卫不领府兵，前者负责皇帝的左右护卫，后者负责京城诸门警卫。各卫的长官都称大将军。

设在各州县的折冲府由掌管府兵的十二卫管辖每个卫辖四十至六十个府不等。折冲都尉是折冲府的长官。每府统领府兵千人左右。折冲府虽设在州县，但分布失衡。全国设府约六百三十四个，但在关中就有两百六十一个。也有很多折冲府分布在接近关中的河东、河南。折冲府下设团、旅、队、伙四级组织。

府兵（时称“卫士”）一般是从普通地主、下级官员子弟和有一定资产的农民中挑选。挑选的原则是：“财均者取强，力均者取富，财力又均，先取多丁。”

府兵从二十一岁入军，六十岁才免役。平时他们在家乡进行农业生产，由折冲都尉在冬季农闲之时进行军事训练。军事任务主要是到京师轮流宿卫，其次是戍边，第三是征战。担任府兵的本人不纳租调，不服徭役，但执行军事任务时要自备弓、箭等一般武器和粮食、衣装等。若作战立功，可授以勋级，或提拔为武官。勋级十二等，不同数量的勋田可以根据相应的勋级得到。

皇帝握有府兵调遣、征发权。一般由君相议定，降制敕于兵部，兵部据敕发符契到有关折冲府，折冲都尉和州刺史共同审查符契真伪后才发兵。若出征作战，率兵大将军由皇帝临时委派。军事任务结束后，将归于朝、兵散回府。皇帝通过府兵制度，从组织系统和征调制度上保证军权直接控制在自己手里。折冲府设置的不平衡形成内重外轻的局面，使中央能迅速调集重兵，在军事力量上保持强大。府兵日常管理由十二卫承担，兵部签发征调的军令，而将帅却又不能长期握兵在手，从而防止了大将专兵跋扈。府兵制“兵农合一”，国家养兵费用大大削减。但这种府兵制是以均田为基础的，随着均田制的瓦解，它也必然遭到破坏。

除了南衙十二卫轮流宿卫的府兵外，在宫城南驻屯有南衙禁军，宰相可以奉敕调遣武将和军队；在宫城北面的苑内驻屯北衙禁军，归皇帝直辖，宰相无权插手。

北衙禁军主要由随李渊起兵入关的河东“义兵”组成，其中愿留宿卫的有三万人，李渊加以“元从禁军”荣号，驻守于宫城北门。父老子代，“称父子军”，由左右屯卫辖管。贞观十二年（公元638年），太宗为充实加强北军，始置左右屯营“飞骑”。这些“飞骑”都是骁勇善战、长于骑射的战士。高宗龙朔二年（公元662年），守卫宫北门的左右屯营脱离左右卫而独立，不久改称左右羽林军，左右羽林军“飞骑”也取代了原有的左右屯营“飞骑”。此后为进一步充实左右羽林军，一方面实行招募，另一方面从府兵中选拔，都要身强力壮，精于骑射的。

左右龙武军在组建左右羽林军的过程中也发展起来。它的前身是太宗从左右屯营“飞骑”中挑选出的、在自己游猎时进行护卫的士卒，号“百骑”。此后，这支北军声势壮大，武则天朝为“千骑”，中宗朝为“万骑”，直到玄宗时从左右羽林军中独立出来。此时，“左右万骑营”与左右羽林军平行并举，正式建立左右龙武军号，合称天子“北门四军”。唐中央禁卫军所以分成南、北衙军两部分，目的是相互牵制，而北衙军因战斗力很强以及地理位置的优势，对保护皇帝的安全更为重要。此外，唐政府在大规模战争时期，不仅征调府兵，而且临时招募征人，以补充府兵兵力不足。这是强制性的招募，标准与府兵相同。

除此之外，唐初还在科举、刑律方面做了一定的规定。