第9章 贯彻新发展理念推进结构性改革努力实现“十三五”良好开局—2016年《政府工作报告》解读（代序）(4)

去年末我国商业银行不良贷款率达1.67%，连续10个季度上升，不良贷款余额连续17个季度上升，引起社会上对银行信贷资产质量有些担忧。首先要看到，在经济增速放缓、结构调整过程中，银行业不良贷款余额、不良贷款率阶段性“双升”是正常的。其次，我们对银行业风险上升早有预计，提前做好了“以丰补歉”准备。去年末商业银行贷款损失准备余额增加到23089亿元；不良贷款拨备覆盖率为180%，高于150%的监管标准，即如果产生1元不良贷款损失，商业银行已经提取了1.8元作为冲抵、核销准备。

（二）加强供给侧结构性改革，增强持续增长动力。《报告》从营造平等竞争市场环境、激发市场主体活力和社会创造力、有减有加调整产业结构等方面进行了部署。

一是深化“放管服”改革。继续大力削减行政审批事项，能放给市场的，尽可能直接放给市场。下放的审批事项，要让地方特别是基层接得住、管得好。

要用清单制度约束权力、明确责任、划定边界，全面公布地方政府权力清单、责任清单，试行市场准入负面清单制度，对各类行政事业性收费、政府性基金和职业资格，实行目录清单管理。全面推行“双随机、一公开”监管模式，提高监管效能，减少监管部门寻租机会。大力推行“互联网+政务服务”，实现部门间数据共享，提供优质服务，最大程度地便民利民。

二是释放全社会创业创新潜能。中国人具有创业创新的基因和巨大的创业创新潜能，只要使之充分发挥和释放出来，就能形成推动发展的强大力量。我们之所以推动大众创业、万众创新，原因就在于此，这也是实施创新驱动发展战略的具体抓手和实现路径。

“双创”不仅是个人和小微企业的兴业之策，也是大企业的兴盛之道；不仅社会上的创客可以搞，科研人员更有优势；不仅适合于电商等新业态，也是促进制造业等实体经济发展的利器。政府要为社会各个群体、各个方面搞“双创”清障搭台、助力加油。要完善和落实企业研发费用加计扣除、高新技术企业、科技企业孵化器等优惠政策，加快将国家自主创新示范区试点政策推广到全国。建设一批“双创”示范基地，培育创业服务业，打造众创、众包、众扶、众筹平台，发展天使、创业、产业等投资，支持分享经济发展。

鼓励科研人员创业创新，扩大高校和科研院所自主权，实施支持科技成果转移转化的政策措施。倡导勇于创业创新的企业家精神、精益求精的工匠精神。

三是去产能增效益。以钢铁、煤炭为重点，严格控制新增产能，坚决淘汰落后产能，有序退出过剩产能，积极稳妥处置“僵尸企业”。中央财政分两年安排1000亿元专项奖补资金，重点用于职工分流安置。

针对工业品价格下降、生产经营成本持续攀升导致实体经济特别是制造业企业两头受压、利润持续下降的问题，《报告》强调要采取综合措施，降低企业交易、物流、财务、用能等成本。

四是推动产业升级。提升消费品品质，加快质量安全标准与国际标准接轨，建立商品质量惩罚性赔偿制度。深入推进“中国制造+互联网”，建设若干国家级制造业创新平台，实施一批智能制造示范项目和重大技术改造升级工程。启动新一轮国家服务业综合改革试点，发展数字创意产业。放宽市场准入，提高生产性服务业专业化、生活性服务业精细化水平。

五是推进国有企业改革。针对国有企业活力不足、效益下降等突出问题，《报告》要求今明两年坚决打好国有企业提质增效攻坚战。推动国有企业特别是中央企业结构调整，开展落实企业董事会职权、市场化选聘经营者、职业经理人制度、混合所有制、员工持股等试点，改组组建国有资本投资、运营公司，加快剥离国有企业办社会职能，让国有企业瘦身健体，增强核心竞争力。

六是大力发展非公有制经济。非公有制经济已成为增加投资、扩大就业的主力军，去年民间投资已占全社会投资的64%以上，稳增长、调结构必须更好发挥非公有制经济的作用。要大幅放宽市场准入，消除各种隐性壁垒，鼓励民营企业扩大投资、参与国有企业改革，严肃查处侵犯非公有制企业及非公有制经济人士合法权益的行为，营造公平、公正、透明、稳定的法治环境。

（三）深挖国内需求潜力，开拓发展更大空间。我国有13亿多人口，正处在由中高收入向高收入迈进的阶段，需求潜力巨大。顶住当前经济下行压力，保持经济运行在合理区间，必须继续扩大内需，更好发挥消费的基础作用和有效投资的关键作用，在促进供给与需求有效对接、投资与消费更好结合、城乡区域协调发展中持续释放内需潜力，形成对经济发展稳定而持久的拉动力。

一是多渠道拓展消费需求。我国消费结构正在加快升级，要着力推进供给创新，优化消费环境，在扩大传统消费的同时，积极培育新型消费，发展新的消费模式，形成消费和供给良性互动、需求升级和产业升级协同共进的格局。支持发展养老、健康、家政、教育培训、文化体育等服务消费，壮大网络信息、智能家居、个性时尚等新兴消费。“世界那么大，我想去看看”。现在，随着收入水平提高，大众旅游正在兴起，要落实带薪休假制度，加强旅游交通、景区景点、自驾车营地等设施建设，促进旅游业加快发展。上述这些产业都是万亿级的大产业，只要政策跟上，很快能发展起来。

二是投资重在补短板增后劲。我国基础设施和民生领域还有许多薄弱环节，人均公共产品拥有水平、基础设施资本存量以及物质技术装备，与发达国家相比都还有很大差距，仅为西欧的1/3、北美的1/4，有效投资需求有很大潜力，特别是在中西部地区。增加有效投资，既能提高公共产品、公共服务供给能力，又可带动就业、增加收入、扩大消费，拉动当前增长，促进可持续发展。我国总储蓄率高，社会资金充裕，扩大有效投资也有条件。要抓住当前投入品价格低的有利时机，想办法扩大有效投资。今年要启动一批“十三五”规划重大项目，包括铁路、公路、水利、电站、电网等。中央预算内投资增加到5000亿元，同时深化投融资体制改革，继续以市场化方式筹集专项建设基金，推动地方融资平台转型改制进行市场化融资，探索基础设施等资产证券化，完善政府和社会资本合作模式。

三是释放新型城镇化潜力。新型城镇化既可带动居民增加消费，又可扩大有效投资，是扩大内需的综合大平台。《报告》强调，今年要重点抓好三项工作。

第一，加快农业转移人口市民化。深化户籍制度改革，放宽城镇落户条件，使1600多万符合条件的人口落户，户籍人口城镇化率提高1.3个百分点以上。目前在城镇半年以上的农民工有2亿多人，还有大量的其他流动人口，短期内不可能都取得户籍。这些常住人口怎么办？《报告》指出，要加快实行居住证制度。这是一项具有重大意义的改革举措。1984年我国开始实行暂住证制度，主要是为了采集信息、方便管理，持证人享受不到城镇的基本公共服务。用居住证取代暂住证，虽是一字之差，但有天壤之别。居住证是具有很高含金量的“权利证”，持证人依法享有居住地义务教育、就业、医疗等基本公共服务。随着居住证所包含的基本公共服务内容不断充实提高，城镇户籍人口与持居住证的常住人口的各项权益差距会逐步缩小，将来会有那么一天，城镇不再以户籍来区分服务和待遇，居住证与户籍合二为一，实现“同城同权”。常住人口居住地政府要深化相关改革，加大投入力度，加快实现基本公共服务全覆盖并逐步提高水平，让居住证名符其实。实施居住证制度有利于促进社会公平正义，会推动多方面的改革和政策调整，可以说“小证件”里有“大乾坤”。第二，推进城镇保障性安居工程建设和房地产市场健康发展。住房问题既是民生问题，也是发展问题。要加快建设以政府为主提供基本保障、以市场为主满足多层次需求的住房供应体系。

今年棚户区住房改造600万套，提高棚改货币化安置比例，改善中低收入群众和困难群众的住房条件。现在房地产走势出现明显分化，一线城市价格出现较大幅度上涨，但三四线城市库存很大、销售不旺。要完善支持居民住房合理消费的税收、信贷政策，适应住房刚性需求和改善性需求，因城施策化解房地产库存，促进房地产市场平稳运行。以满足新市民住房需求为主要出发点，建立租购并举的住房制度，把符合条件的外来人口逐步纳入公租房供应范围。解决三四线城市房地产库存问题，要与新型城镇化结合起来，让更多的农民落户，支持他们购买住房或长期租房，这方面有很大的潜力。第三，加强城市规划建设管理，促进“多规合一”，开工建设城市地下综合管廊2000公里以上，治理交通拥堵等突出问题，改善人居环境。

四是优化区域发展格局。我国地域辽阔，各地有不同的发展优势，要加快实施区域发展总体战略，激发区域经济发展潜力和活力，形成促进全国经济发展的整体合力。要重点实施好“一带一路”建设、京津冀协同发展、长江经济带发展“三大战略”，深入推进西部大开发、东北地区等老工业基地振兴、中部地区崛起、东部地区率先“四大板块”协调发展。促进资源型地区经济转型升级，支持革命老区、民族地区、边疆地区、贫困地区发展，制定国家海洋战略。当前，地区发展出现分化，产业转型升级早、培育新动能力度大的地方保持较快发展势头，但也有个别省份困难较大。这些地区要走出困境，根本上靠改革创新、结构调整，着力解决市场化程度不高、产业结构偏重、竞争力不强等问题，加快培育新的产业优势和增长动力。

（四）加快发展现代农业，促进农民持续增收。这几年，粮食等主要农产品增产，为稳定物价、改善民生提供了有力保障，但也面临着库存大幅增加、市场价格下跌、财政负担加重等问题。同时，农业资源环境约束不断加剧，生产成本攀升，主要农产品价格大多高于国际市场，进口压力加大。面对新情况、新问题，推进农业现代化、促进农民持续增收，要有新思路、新举措。一是调整结构。现在粮食多主要多在玉米上，要引导农民适应市场需求调整种养结构，适当调减玉米种植面积，积极稳妥推进玉米收储制度改革，大力支持农产品精深加工。积极发展多种形式农业适度规模经营，鼓励农户依法自愿有偿流转承包地，开展土地股份合作、联合或土地托管。二是强化基础。要把保障国家粮食安全的基点放在保护耕地、提升产能上，实施藏粮于地、藏粮于技战略。全面完成永久基本农田划定并实行特殊保护，加强高标准农田建设，增加深松土地1.5亿亩，新增高效节水灌溉面积2000万亩，探索耕地轮作休耕制度试点，实施化肥农药零增长行动。保障财政对农业投入，建立健全信贷担保、农业保险体系，引导更多资金投向现代农业。三是改善服务。加大农村基础设施建设力度，新建改建农村公路20万公里。开展新一轮农村电网改造升级，两年内实现农村稳定可靠供电服务，让平原地区机井全部通电。实施饮水安全巩固提升工程。四是脱贫攻坚。

让全部农村贫困人口脱贫，是全面建成小康社会的硬任务。坚持精准扶贫脱贫，因人因地施策。今年要完成1000万以上农村贫困人口脱贫任务，其中易地搬迁脱贫200万人以上，继续推进贫困农户危房改造。中央财政扶贫资金增长43.4%，在贫困县推进涉农资金整合，支持社会力量参与脱贫攻坚。