第5章 进一步加强和完善社会管理格局(1)

第一节 公众参与立法和决策：有进展，待完善

公众参与是近年来世界范围内兴起的一种颇有成效的民主形式，通过公众讨论、协商等多种途径，有效化解立法、决策中可能出现的失误，提高法治水平。

在中国，公众参与不仅是一个法律问题，更是扩大公民有序政治参与的重要途径，是对社会主义民主政治的补充和完善。不久前，中国政法大学法治政府研究院举办的公众参与法律问题国际研讨会上，与会者梳理了中国公众参与的历程，并对如何更好地完善这一制度提出了建议和展望。

一、开门立法效果好

2008年4月至2011年10月，全国人大常委会共公布了30部法律草案，征求到3000多封来信、15万余条意见。法律草案的公布量是过去的两倍。“从4982个听证申请人中遴选了20位参加听证，不亚于一场选秀活动。”提起全国人大常委会历史上的第一次立法听证会，即2005年就个人所得税法修正案草案关于工薪所得减除费用标准举行的听证会，全国人大常委会法工委国家法室主任许安标风趣地说。这次听证会的听证公告在全国范围内发布，公众申请报名踊跃。在听证的基础上，法律将减除费用的标准作了调整，由原来的1500元提高到1600元，降低了广大工薪阶层的税负标准。“虽然说只提高了100元，但是对中央财政的收入减少达几十个亿、上百个亿，这是公众参与立法的主要实践。”许安标说。

“从1982年新宪法的制定开始，新中国立法的公众参与可以分为三个阶段。”中国政法大学教授刘莘介绍，“1982年的宪法给公众留出了4个月的时间进行广泛的参与和讨论，但没有公开征求意见，也没有将公众参与制度化；第二个阶段是从1988年开始到2007年。这个阶段的主要特征是公开征求意见逐渐制度化。从1988年的全民所有制工业企业法草案向社会公开征求意见后，有14部法律向社会公开征求意见；第三个阶段是从2008年4月开始，这是公开征求意见进入了制度化的阶段。”

“2008年4月15日，全国人大常委会委员长会议作出一个重要决定，今后全国人大常委会审议的法律草案，原则上都通过中国人大网公开，面向社会征求意见。”许安标说，“到2010年10月，我们一共公布了30部法律草案，法律草案的公布量是过去公布量的两倍。征求到3000多封来信、15万余条意见。”

专家介绍，征求意见常态化以后，由原来的一般不公开变成基本都公开，是根本思路的转变。与此同时，意见的反馈机制也逐渐得到建立，立法机关定期将意见汇总、公布，选择意见反映集中的问题，通过召开新闻发布会的形式予以回应，提高立法透明度，有助于立法公开。

“公众提出的意见在立法中要体现。”许安标说，所有网上收集到的意见，都要进行归纳整理，作为重要的参阅资料印发给人大常委会会议，每一位立法者都会看到。“作为法律草案起草修订部门，我们不断地研究社会公众提出的意见，并采纳吸收。”

二、行政决策求公开

截至2009年底，国务院共有70部行政法规草案向社会征求意见，29个省级人民政府在拟定地方性法规草案、制定规章过程中公开征求意见。

2009年11月1日起，贵州省贵阳市出租车起租价正式下调，中心城区起租价白天从10元调至8元，夜间从12元调至10元。这次价改方案是由贵阳市物价局提出，并在9月份召开的“中心城区出租汽车票价改革听证会”上经过了20名各界代表的讨论。此次听证打破了“一听证就涨价”、“听证会就是涨价会”的怪圈，令人耳目一新。

事实上，近年来类似的价格听证会已经广为公众熟悉，而北京圆明园湖底铺膜事件、厦门PX项目事件、上海磁悬浮争议等一系列事件，更是公众积极参与公共决策的体现。“各级行政机关要进一步建立健全重大决策的制定规则，把公众参与、专家咨询、风险评估、合法性审查和集体讨论决定，作为决策的必经程序。”在2010年8月27日的全国依法行政工作会议讲话中，温家宝同志如是说。

“近年来，公众参与行政立法和决策的途径越来越多样，如传统的电话、函件征求意见，以及通过网络、媒体公布征求意见，立法听证和其他一些创新方式。”国务院法制办公室法规译审和外事司司长吴浩总结，“从2003年第一次将物业管理条例（草案）全文向社会征求意见，截至2009年底，国务院共有70部行政法规草案通过各类媒体和‘中国政府法制信息网’向社会公布征求意见，得到社会各界积极响应。”

吴浩介绍，在地方层面，目前已有29个省级人民政府在拟定地方性法规草案、制定规章过程中公开征求意见，其中北京、天津等18个省、市、自治区以省政府规章的形式在“拟定地方性法规草案和制定规章程序规定”中对公开征求意见和听证做出规定，其他11个省、市、自治区以规范性文件、法制办内部工作规则或者省政府批准形成制度等形式对公开征求意见或听证做出规定，初步形成了地方行政立法的公众参与制度体系。

行政决策的公众参与也逐步纳入法制化轨道。吴浩举例说，天津、云南、甘肃规定政府在做出重大行政决策前必须听取公众意见；内蒙古自治区政府规范性文件要求政府年度立法计划编制要听取公众意见；安徽以省政府规章的形式要求所有规范性文件必须公开征求意见，等等。

三、参与方式待完善

2007年9月至2009年6月，西北政法大学教授王周户就“公众参与”项目在陕西西安、宝鸡进行了问卷调查。982份调查问卷结果显示：绝大多数人（78%）认为公民应该参与人大立法和政府决策；77%的被调查者表示如果有机会愿意参加人大立法和政府决策；82%的人认为人大立法和政府决策应该向社会公开。虽然这些数据反映出公众的参与意识已经很强，但调查结果同时显示：只有15%的被调查者曾经向人大或政府反映过意见或建议，在这些人中，只有极少数人（14%）对人大或政府的处理结果表示满意。

有意愿而没有行动和途径，以及有参与而无结果，是摆在公众参与面前的问题。“公众参与大多表现在对某一重大事件的关注，具有偶然性、非持续性特点，公众参与作为一项制度还没有完全普及开来。”王周户在调研中还发现地方政府部门对公众参与模式和认识还存在误区。这些部门介绍经验的时候，往往谈的是召开了多少座谈会、专家论证会，而真正以市民代表为主体参与的情况不太多。北京市法制办主任周继东也认为，专家座谈会和论证会、网上征集意见都各有其局限性，不能代替真正的公众参与。

缺乏有效的反馈机制也是王周户在调研中发现的问题之一。“无论是对团体或者个人进行的直接回复，还是整体的回复，有反馈的情况在地方上不多见。单个回复难以做到，但是整体回复也很少。”王周户说。这一点也得到了清华大学当代中国研究中心教授李檐的响应：“公众参与不应该只是政府部门单向的征集和听取意见，而应该逐步做到有双向对话。”

中国政法大学教授王万华认为，目前的公众参与制度还有待于实现广泛参与和深度参与。“应该转变当前政府主导型的公众参与模式，转向交涉性的沟通模式，让公众参与成为公民的切实权利。此外还应该构建以非正式听证为主要形式的多元化公众参与机制，如网络听证等。”

“中国在公众参与方面虽然起步晚，但是已经取得了非常重要的成果，尤其是2008年5月开始实施的政府信息公开条例，在法律方面对公众参与进行了再次的保障。与此同时，在公众参与的方式方法、参与的范围以及参与的保障和司法救济等方面，我们还有很多问题需要完善。”中国政法大学副校长、法治政府研究院院长马怀德教授表示。

第二节 服务型政府步入法制化

近年来，“服务型政府”成为一大热词进入政府和公众视野，其前进脚步日益加快，法治化步伐也日渐明晰。

2002年，党的十六大提出要“完善政府的经济调节、市场监管、社会管理和公共服务的职能”。服务型政府建设蓄势待发。

2004年，国务院发布《全面推进依法行政实施纲要》，提出了转变政府职能，建设服务型政府的任务。纲要开启了服务型政府法治化建设的先河。随着纲要的发布，服务型政府建设在各地陆续启动。

党的十六届六中全会强调要“建设服务型政府，强化社会管理和公共服务职能”。党的十七大报告再次明确：“加快行政管理体制改革，建设服务型政府。”服务型政府建设开始提速。

2008年5月1日，备受社会关注的《中华人民共和国政府信息公开条例》正式施行。“用法律打造透明政府”，条例被各界评价为“加快推进服务型政府建设的一个重大举措”。

2010年3月5日，温家宝总理在《政府工作报告》中指出，要“努力建设人民满意的服务型政府”。服务型政府建设再度成为人们关注焦点。

一、服务型政府立法“试水”

2011年4月7日，来自全国政协、最高人民法院、国务院法制办、司法部、民政部等国家机关的代表及众多知名学者齐聚湖南长沙，参加第二届“法治政府南岳论坛”。代表们感兴趣的不只是论坛的主题“服务型政府法治化”，更兴奋的是在第一时间看到了我国首部关于服务型政府建设的省级规章，也是全国第一个为服务型政府立法的“法律蓝本”——《湖南省政府服务规定（征求意见稿）》。

“将服务型政府建设纳入法治轨道，将政府服务固定为法律上的义务，使政府服务成为一种硬约束，既是依法行政的必然要求，也是加快服务型政府建设步伐的有效途径。”在向与会者作起草说明时，湖南省人民政府法制办公室副主任张建华谈出了自己对服务型政府立法必要性的认识。

而正是基于对立法必要性的充分认识，在初步完成法治政府建设五年规划目标的基础上，湖南省政府决定全面推进服务型政府建设进程和服务型政府法治化进程，并决定2011年制定出台《湖南省政府服务规定》（以下简称《规定》）。

“就服务型政府立法，在全国还是第一次。立一个什么样的法，即怎样给这个《规定》定位，是首先要解决的问题。”张建华介绍说，“对《规定》的起草工作，我们拟定了四个指导原则：起点较高、理念较新、内容较全、措施较实。”

正在征求意见的《规定》分为总则、政府服务主体、政府服务内容与措施、政府服务平台、政府服务公开、政府服务保障、监督管理、附则八章，共206条。不仅明确了政府服务应该遵循合法、公平、公开、参与、高效便民、普遍、适度、管理与服务相结合等原则，而且规定市（州）、县（市）人民政府应当设立统一的全天候的社会救助中心、公共企事业单位要编印服务手册、县级以上人民政府应该设立行政效能中心并在30日内办结行政效能投诉案件。此《规定》自2011年10月1日起正式施行。这是继2008年出台中国第一部系统规划行政程序的政府规章——《湖南省行政程序规定》和2010年出台《湖南省规范行政裁量权办法》之后，湖南省政府法治建设迈出的重要一步，也是引人瞩目的一步。

二、各地加快服务型政府建设进程，“ISO9000”引入政府管理

湖南的服务型政府立法正待瓜熟蒂落，而各地建设服务型政府的实践正开展得如火如荼。为了规范建设服务型政府的行为，不少地方制定和发布了专门的有关服务型政府建设的规章和规范性文件。时间有先后，亮点各不同。

早在2003年2月，江苏省南京市人民政府就出台了《关于推进服务型政府建设的实施意见》，意见明确提出要建立民主、科学的公共决策机制，推行行政法治化，提高公共服务效能，完善公共财政体系，加快建设公平、规范、有序的市场环境，加快建立精干、廉洁、高效的公务员队伍等任务及措施。服务型政府建设有了具体的操作指南。

2005年，吉林省人民政府出台《关于加强服务型政府机关建设的意见》，提出要按照以市场和企业为社会主体的要求，切实把服务作为政府机关履行职责、行使职能的起点，通过更新行政理念，改革行政体制，转变政府职能，创新管理方式。该意见明确要“使政府治理模式由管制型向服务型转变。”

2008年4月，湖北省武汉市委、市政府出台关于加快服务型政府建设的若干意见，推出进一步优化发展环境的系列举措，打造与群众“零距离”的服务型亲民政府。引人注目的是，该意见将企业管理模式首次引入政府管理，提出“在市建委、市规划局、市国土房产局、市公安局、市工商局、市教育局、市劳动和社会保障局等7个部门试行建立ISO9000质量管理体系”，以期提升政府管理能力，提升行政效率。