第8章 长江三角洲城镇化实践(4)

（2）对市中心城人口实行向试点城镇疏散的引入政策。试点城镇要以最适宜的生态环境、各具特色的城镇风貌和现代化的居住功能吸引市中心城区人口。有条件的试点城镇开发可与市中心城旧区改造相结合，制定试点城镇新区开发与市中心城旧区改造的“搭桥”政策。财政、土地等部门对参与城镇建设的开发公司在旧城改造、房地产开发、市政和绿化建设、土地供给等方面给予优惠政策，以吸引市中心城居民入住试点城镇。

（3）对外省市人员实行“投资性移民”（含购房投资）或“智力性移民”的准入政策。对于外省市具有一定专业水准的科技、教育、管理等方面的人才和具有本市紧缺技能的人员，经市有关部门核定后，可登记为城镇户口；对带投资、带项目的外省市人员定居试点城镇的投资额起点标准，由各区县政府根据开发城镇经济、招商引资的实际需要进行审核，报市政府批准后执行。对属“智力性移民”和“投资性移民”的外省市人员，不规定居住期限，不征收增容费。

4.改革行政管理组织，全面施行乡镇行政区划调整

由于历史、行政区划变动等原因，上海郊区村镇规划较小。2001年前上海有202个乡镇，平均镇域人口只有2万人左右；近3000个行政村，每个行政村人口只有1000人左右；小城镇人口除了县城镇和几个老建制镇以外，平均不到3500人。镇区人口过少，使许多人居环境基本的市政设施不能达到最小建设门槛规模，如供水系统、水厂需求规模不足，造成一些维护自然生态环境的基础设施，如污水处理系统、污水厂等也难以建设或难以维持。小城镇人口规模低，腹地有限，已经严重影响和制约了其自身发展。

为了改变村镇规模太小的局面，加快形成合理的城镇体系，上海市政府自2001年开始对郊区实施乡镇行政区划调整。本次区划调整是基于上海城市总体规划，重点调整新城和中心镇地区的乡镇，适当调整一般集镇地区的乡镇，原则上各区县乡镇建制数在现有数量基础上减少40%。同时，要求突出重点，增强新城和中心镇的实力，扩大其辐射范围，避免平均式简单合并，最终形成梯度辐射强、功能互补好、管理效率高的城镇新行政区划体系。经过乡镇行政区划调整，2009年上海郊区有8个区和1个县，所辖109个镇和3个乡，近1800个行政村，相对于2001年村镇数量显著减少，形成了比较合理的市域城镇体系。

5.发展现代都市农业，促进新农村建设

在推进新型城镇化进程，鼓励和加快人口向城镇转移和集中的同时，上海市也积极发展现代都市农业，加快促进郊区新农村建设。2006年，上海市按照“试点先行”的要求，确立了9个上海新郊区新农村建设的先行试点地区，分别为：

（1）金山（廊下）现代农业园区，规划建设成为综合性农业示范区；

（2）青浦金泽镇商榻地区，通过大力发展水产业和种植业，推进特色水产和优质粮田的集约化和规模化经营；

（3）嘉定（华亭）现代农业园区，主要发展有机农产品、林果花卉种植、名特优水产养殖业；

（4）奉贤庄行镇现代农业发展区，建设以万亩粮田、万亩设施菜田、万亩果园、苗木花卉基地和农林观光旅游基地为特色的生态农业园区；

（5）浦东新区张江合庆地区，重点发展都市农业和休闲旅游业；

（6）松江区新浜镇，规划通过浦南、浦北的联动发展，与松江新城共同构成城乡一体化和“三个集中”建设的重要示范区；

（7）南汇区书院都市现代农业发展区，将依托水产养殖、水稻种植、西甜瓜生产等五个农业合作社，重点发展特色农产品种植业；

（8）崇明县陈家镇现代农业园区，规划建设成为集生态农业、科研创新、农家旅游、清洁生产功能为一体的现代农业园区；

（9）崇明县绿华镇，将大力发展“柑橘、蟹苗、畜禽、蔬菜”四大特色产业。

在加快推进郊区新农村先行试点地区建设的过程中，上海市还主要围绕以下三个方面的工作推进新农村建设：

（1）发展新农业。其核心是实现农业的新“四化”，即农业组织化、农业经营规模化、农业生产标准化、农业产品市场化，使农业与现代服务业相结合、与先进制造业相结合、与文化创意产业相结合等，以发展高产、优质、高效、生态、安全农业为目标，以发展种源农业、装备农业、数字农业为重点，运用工业化手段和规模经营方式，改善农业基础设施，大力推进科技强农，实现农业综合生产力的大提升，完善农村合作经济组织制度，培育农业产业化、规模化经营的龙头企业，实施农业品牌化战略，增加对农业基础设施、科技应用与创新和农产品安全监管等领域投入，创新投融资手段，吸引各类资金参与郊区建设。

（2）培养新农民。通过对郊区农民开展各种形式的教育和技能培训，加快郊区传统农民向专业农民和非农技工转型，扩大非农就业，稳步提高农民工资性收入。不断完善郊区社会保障体系，增加农民转移性收入，努力促进郊区农民的专业化和市民化。值得注意的是，上海市在实现农民职业、身份转变的过程中，积极引导其转变思想观念，尽快适应新的生活方式和工作方式，努力培养一批“有文化、懂技术、会经营”的新型农民，不断提高农民的生产方式和生活质量。

（3）构建新型城乡一体化发展格局。以城乡统筹为核心，实行部门联动和政策集成，形成“以工促农、以城带乡”的长效机制，建立覆盖城乡的公共财政制度和社会保障体系，努力消除城乡协调发展中面临的体制性障碍；建设一批与上海国际大都市发展水平相适应的新城、新市镇，促进中心城区人口疏解，吸引农民进入城镇，逐步归并自然村，提高郊区城镇化和集约化水平；按照“中心城区体现繁荣繁华、郊区体现实力水平”的战略布局规划，加快以重点工程项目和工业园区为载体的郊区开发，实现优势互补、功能耦合、共同繁荣的城乡一体化发展格局。

6.探索建立适应城镇化的农村宅基地新机制

上海郊区以前一直呈现居民点布局散乱的现象。以青浦区赵巷镇为例，赵巷镇属水网地区，全镇44平方公里行政管辖区域中，1/7是河流，农民居住点沿河流两岸布局，有近670个自然村，6700多户农民，占地450多公顷。670个自然村中以1～5户为单位的历史遗留老宅基占近1/10，这些老宅基占地面积较大，平均每户1亩左右，既浪费土地资源，又增加市政工程建设的难度，给各方面管理带来了诸多不便。根据全镇的土地利用总体规划，若现有农民居住点迁并到58个中心村上，则每户可减少用地近60%，全镇就能少占地270多公顷。但在推进城镇化过程中，也存在着资金短缺导致居民点规划落实难，拆旧建新衔接难，旧宅基地复垦难且缺乏自我优化机制，农民进城居住经济实力不足等问题，制约了上海郊区城镇化进程。

上海市通过引入市场机制来促进农村宅基地整理，解决以上城镇化推进过程中存在的问题。新机制的基本思路如下：新增宅基地，争取一步到位；对于农村老宅基，愿意整体搬迁者统一规划搬迁；对于个别有能力搬迁进城镇者，政策上支持，让其自动迁移；如果一个村庄大部分村民已经搬迁，剩余没有能力迁移者，政府通过建立普通适用房形式帮助其搬迁。农村宅基地新机制实施的具体做法为：

（1）在“一城九镇”的基础上，在一乡镇内或打破乡镇，有目的规划1～2个小城镇，用于该乡镇农民集中建设住宅安置；

（2）用于集中建设居民点土地由乡镇政府统一安排并取得之后，做好居民点内部规划；

（3）进城镇建房者，通过村组向乡镇政府申请宅基地指标，经审批合格后取得宅基地指标，并按规划要求进行建设；

（4）如果申请者是农村已经有宅基地者，由农民、集体和乡镇政府签订复垦合同，或支付复垦费用，并签订拆迁计划，复垦后的土地属于乡镇集体所有；

（5）对于建筑物比较新，政府暂时不要求拆迁的宅基地，可通过有期限、只维修不翻修等有条件转让建筑物所有权和土地使用权；

（6）没有宅基地而符合条件者，占用原所在村指标进镇建房，原所在村将相应量的集体土地转为乡镇集体所有，尽可能地使各村组转为乡镇集体所属的土地连片集中（也可通过置换集中）；

（7）由土地储备中心将转为乡镇集体所属的土地进行开发，储备和运作。

7.改革用地制度，开展城乡建设用地增减挂钩试点

2009年，根据国家有关部门制订的《关于开展第二批全国小城镇发展改革试点工作的通知》要求，上海市政府制订了《关于本市开展小城镇发展改革试点的政策意见》，提出支持开展城乡建设用地增减挂钩改革试点。在国家发展改革委员会和国土资源部的指导下，选择上海市条件成熟的试点镇，优先开展城乡建设用地增减挂钩工作，建立增减挂钩项目区，通过建新、拆旧和土地复垦，实现项目区内建设用地总量不增加，耕地面积不减少，用地布局更加合理。项目区内征收集体土地的，要依法办理土地征收手续，依法给予补偿。项目区内农民以其宅基地按照规定的置换标准，无偿换取项目区内搬迁安置房或获得等价的货币补偿。经出让获得土地使用权的农民搬迁安置房，予以房地产权登记。同时，还提出支持试点镇整合工业用地和参与土地储备，推动试点镇老镇区内工业企业向工业园区集中，由市、区县优先安排动迁企业的用地指标，置换出的原工业用地，依照批准的规划实施管理。试点镇可将规划区内近期建设用地分批次转用和征收后，作为政府的土地储备；支持有条件的自然村落集中归并，对未实行增减挂钩试点、有条件归并的试点镇零星自然村落，在统筹规划的前提下，逐步实行归并；整理复垦形成的耕地占补平衡指标由该镇优先使用。

2009年9月，上海市政府办公厅宣布，上海10个小城镇，包括崇明县陈家镇、金山区廊下镇、奉贤区青村镇、松江区小昆山镇、嘉定区安亭镇、青浦区金泽镇、浦东新区六灶镇、宝山区罗店镇、闵行区浦江镇和浦东新区川沙镇，建设发展改革试点工作全面启动。2009年9月23日，松江区小昆山镇、嘉定区安亭镇、浦东新区六灶镇、宝山罗店镇等试点镇，完成了城乡建设用地增减挂钩规划的编制和上报工作，国家已批复同意4个镇共7000亩土地增减挂钩指标。