第10章 袁世凯留下的烂摊子(3)

回避制与监察制

汉制郡太守属官率由太守自本郡察举孝廉方正之士为之，统谓之“郡吏”；然他郡非本郡人不得为郡吏。以故太守承命出典一方，不过率本郡人民为治。因此下闻易于上达，举直错枉，施政得宜。郡太守则一本中央政令为治，有专杀之权，总揽政纲，导民为治。权至重，位亦等。故其属吏虽率为本郡人，亦不敢阿党蒙蔽，致使太守有运用不灵之弊也。

是故一郡之军政财大权，率操诸太守一人，则地方政治之良窳端赖乎太守一人。一郡治乱之责，亦由太守一人是问矣。因之地方之监察机关，亦专察太守一人。汉代之地方监察官为“刺史”。刺史之官品（秩）次于太守，仅六百石；然权责至重，专以刺举太守过失为事；太守有功，亦得奏褒。一般职责是“奉诏条察州”，非条所问，即不省，划定刺史监察权限，不得逾越。所谓诏条凡六，即：“一条，强宗豪右田宅逾制，以强凌弱，以众暴寡。二条，二千石不奉诏书遵承典制，倍（背）公向私，旁诏守利，侵渔百姓，聚敛为奸。三条，二千石不恤疑狱，风厉杀人，怒则任刑，喜则淫赏，烦扰刻暴，剥截黎元，为百姓所疾，山崩石裂，祅祥讹言。四条，二千石选署不平，苟阿所爱，蔽贤宠顽。五条，二千石子弟恃怙荣势，请托所监。六条，二千石违公下比，阿附豪强，通行货赂，割损正令也。”（见《前汉书·百官公卿表》颜师古注）

试观此六条所定，即为专察太守，六条以外不举。刺史如越俎代庖，超出六条范围，往往得罪，故刺史不察“黄绶”（黄绶秩在二千石下）。盖太守属官选罢之权既率操诸太守，其功过贤愚，既有“功曹”、“督邮”等为之考绩，则属官有罪，太守自不能辞其咎。如西汉宣帝时，涿郡太守严延年即以察举不实贬秩。故刺史但集中注意力监察太守，而无干预地方政治之弊。

且刺史无定治所。官署所至，随遇而安。盖株守一隅既易受蒙蔽，且与郡太守私人间接触过密，亦难免发生个人恩怨，而流于举刺不实也。刺史不时巡行以听取民意；每岁复于秋分时作定期巡行，以便人民欲有控诉而有所期待也。刺史既专为监察太守而置，以一刺史之弹劾或褒奏即可决定一郡太守之黜陟，不若今日之监察使欲有所举措，必须三人联署始发生效力也。

故汉之刺权至重矣。然官阶则至卑，秩不过六百石。以六百石之小官而专以弹劾二千石之封疆大吏为事，则其行使职权时之兢兢业业，亦可想见，如是则庶不致有刺举不实之处。盖位卑则不滥行其权，职重则可专行其政也（引顾亭林《日知录》语）。正即以其官阶低，而职在专打老虎不捕苍蝇，故刺史既有其自尊心，复可启发牺牲精神；故能遇事不逃避，不塞责。以故汉代中央对地方官吏之考绩，率一听刺史之报告以为断。

其外中央朝廷复不时派遣大员巡行郡国，访问民间疾苦，以补刺史之不足。是为汉代之地方监察制度。

人权人格与人民参政

吾人研究汉代地方政治制度，固知其创制之完备与用意之深远矣。然犹不特此也。制度之优良固可补人事之不足，然汉代地方行政之基本原则，及其人事制度之完善，则尤有足多者。西汉中兴令主孝宣帝曾说：“汉家自有制度，本以霸王道杂之。”（见《前汉书·元帝本纪》）三者并用，换言之，即厉行法治，而不伤儒道雍容的精神。以儒道调和法治，故汉代政风至为纯正。汉武帝时董仲舒辈即首倡以经术饰吏事。至宣帝时惩武帝之严酷，政重宽和。故汉宣帝时之政治风气，尤为高雅清正。官场陋习甚微。

后世之言法治者，政府官吏上下之间，但有法定的关系。在上者恒恃法以绳下；在下者至多亦不过守法免过而已，彼此之间，无精神上的联系。以故居高位者每至运用其政治地位，辞严色厉，奴役属僚；居下者亦易流于敷衍公事以取悦长官为能事，而恬不以为耻；甚或承奉长官颜色，用招恩宠。即有贤者，亦难免失其敬业乐群之心肠。但求无过而已，不能发挥其最大的工作效能。以故官吏上下之关系，如非划若鸿沟，即侵幸阿党。流风所至，清正之士每视从政为畏途，而戒惧敛足。如此则国家行政场合遂为宵小征逐之乡矣。

而汉制则不然。汉法虽严，然官吏上下之间的关系则一以“礼”为纪纲。上下之间除有法定的关系之外，复以“礼”维系之。长官属僚，职分主属，而礼同宾主。长官以师长态度以遇僚属。而属僚之与长官则行师弟子礼，上下以揖让相处，无后世之官僚恶习。故以一代大智大贤，无伤于屈为小吏。虽处至卑之位而能安之若素，良有以也。试观即汉代丞相府属官之与丞相，亦仅行师弟子礼，白录不拜。丞相有事于属僚，亦称“请”，而不曰“召”。属吏有过，司监察者据以报丞相，丞相亲按之，如三日不白其冤，即暗示所控属实。被控者即自行引退，绝无伤于个人人格之尊严。务使被控者内心感愧，启发其良心，而冀其知耻也。盖虽为大圣大贤，不能无过，如偶一不慎遂受难堪之侮辱，则气节之士，将视补吏为畏途；而不肖者，则日久亦恬然受之不以为耻矣。

丞相府犹且如此，则郡太守、县令长更无待言矣。是故太守出典一方，率以礼聘当地俊彦为郡吏。如西汉孙宝为京兆尹，征名士侯文为吏不应，宝乃遇之以宾礼，与之为布衣交，时人美之。故汉代太守之征聘郡吏也，直同在位者之“趋士”，因之侧身官府者多引以为荣，非同在下者之“慕势”也。故一郡名流归之如水之就下也。以故官府之所在即是一郡名流荟萃之所。上下之间以礼让相维系，以法令为依归，在下者不卑不亢；居上者不纵不抑。后世失之，遂流为官场逢迎之仪式矣。

节要而言之，礼治与法治相互为用，则礼治不致流于颓滞；而法治亦不致流于冷酷，故能政风穆穆，而政府与人民之间亦庶几无截然之鸿沟也。以故西汉郡守虽如黄霸、龚遂之宽和，而吏无骄纵不法之习；即如严延年之酷，而属僚亦不乏良吏，良有以也。至后世此风渐颓，晋陶渊明乃有折腰之叹矣。

再者，汉代地方政治之特点，更以其富有民治之精神也。试观太守受策出典一方，俨然唯我独尊矣。然汉制非本郡人不得为郡吏。故太守隶属诸曹，率由本郡士民任之，佐治其郡，是不啻以其民治其地，而由太守总其成。郡丞统领后曹为幕僚长，率百僚佐太守为治。以本郡人参太守幕府。既如以“科员政治”目之，则负一郡之实际之政治运作；而既以同郡人组成太守府“后曹”，则不啻为一变相之参议会也。且复以学有专长之士组“议曹”，佐太守议郡政之得失，直是一专家委员会，作太守之顾问机关，太守但秉中央政令，维系对中央关系，擘画大计，总其成耳。故汉代的地方政治能得乎民治之长，而不致失其向心力也。

其县政亦复如是，县吏既出诸察举，更有所谓“三老”、“孝悌”、“力田”者，皆一县年高德劭之士。与县丞尉以事相教，议政治得失，是亦不啻一参议会也。是亦汉代政治之特点，不幸传至后世则变质矣。

汉制为后世所不及

今日试一回顾我国政治制度之沿革，莫不祖述汉制。流变二千年，举凡中央地方之设官升职，几皆不脱两汉制之范畴。且后世因袭汉制，往往失其原意而流弊滋生者。盖后人之因袭汉制也，有但取形式，而忽略其用意者。或有模仿其用意，而失其人治之精神者，几经流变则变质矣。

试观汉代之实两级地方政治，太守出典一方，中央即付以专治一方军法政财之大权，及选举进贤之责，独掌士子上进之途，有专杀之权，集一切大权于一身，俨然一土皇帝。然行之百年，不特流弊绝少，且治绩斐然者，实有赖于监察制度，与人民参政制度之得法也。刺史不干涉地方行政，实行其超然监察制，且专以监察郡太守为事，故行政与监察对峙，各自发挥其最高效能，而无相互牵制之弊。

且人民与政府之间无截然鸿沟，以其地之民而治其地。如郡县属吏，对行政长官，既可作积极之佐治，复可作消极之监督。既为负实际责任之政府官吏，复为变相的参议员，负有行政、监察、建议的多重意义，故于一郡县之行政得失，所见尤深。即有建议，亦不至于流之空洞；而兴利革弊亦能便捷从事。试以之与今日民主政治之地方人民参议会制，作一比较，正不知其孰得孰失也。而郡太守一秉中央为治之原则，以其民，治其地，而总其成。长官幕僚相互依赖，故地方既不致失其向心力；郡守亦不得以政入私门而刘公得道，鸡犬升天也。

而维系此优良的政治制度，自亦有赖于为政得人；而为政得人，端赖乎政风之高雅清正，而汉代政治即能充分表现其雍容儒雅之政风。上下一以礼为纪纲。居上者，既作之君，复作之师。不以位高权重而倨傲；居下者，既为之佐，复为之宾，揖让相处，不以居下为卑贱，以故政风高雅，无后世官场之陋习。以故郡守一旦征辟，则名流节士归之。虽微人皂吏衙役，亦能不失纯正。以故但有贤明在位，不亲小事，亦可一郡大治。如两汉知名之士，每多为毫无行政经验之匹夫，然一经政府征辟作不次之迁，亦有擢为郡守，一郡竟能大治者，良以此故。后世相传有所谓“卧治”为美谈者，良非史家专美之辞也。及观乎后世之政治场合，一味以官术相尚者，能无慨然。

窃以两汉之盛，基于民生之安定富庶，政治修明实为民生之本，而地方行政尤为国政之基。或谓两汉政治头重脚轻，实则汉代中央政局，虽仍限于帝制政府寡头政制之格局，而其地方政治组织与运作，却于无形中早开民主政治之先河也。

原载于民国三十一年（1942）12月13日及15日的重庆版

《中央日报·扫荡报》联合版，“学海副刊”

本文小标题为作者所补入