第3章 中美科技合作与中美关系(2)

中美开展科技交流与合作后，取得了一系列重大成果，涵盖了基础研究、高技术与民用技术等诸多领域，其中一些成果在国际上处于领先地位，如中科院遥感卫星地面站、北京正负电子对撞机、中国数字化地震台网、海洋沉积作用调查、西太平洋海气相互作用联合调查、大熊猫繁殖等。在一些高科技领域也进行了有益的合作与交流，如气象卫星研制、磁流体发电、流化床燃烧、钱铁硼永磁材料的制造和应用。随着科技合作的发展，一大批经济技术合作项目使中美科技合作进一步发展，如山西平朔露天煤矿、上海麦道民用客机、北京吉普车以及中国运载火箭发射美制卫星等。[4]总体而言，中美建交以来，两国科技关系不仅未受到两国政治、军事关系波动的严重冲击，还对中美关系的发展起了巨大的推动作用，扮演了中美关系“稳定器”的角色。近年来，随着中国崛起和国际环境的变化，中美关系的深度和广度也有了前所未有的发展，这为双方科技合作提供了更广阔的空间。目前在新能源科技等领域，中美正展开更深入的合作。

虽然如此，中美关系经过30多年的发展，尤其是2008年前后爆发以美国次贷危机为肇始的国际金融危机以来，原有的中美科技合作模式及内涵已不太适应中美关系发展的现状。

宏观战略层面的原因是，进入21世纪以来，中美两国均十分重视提高本国的创新能力，相继推出各自的国家创新战略，都力争在新一轮综合国力竞争中抢占先机。

在美国方面，美国一向重视创新，将提高国家创新能力视为立国之本。尤其是进入21世纪以来，随着中国及许多新兴国家的快速崛起，美国实力相对下降，美国朝野均有强烈的紧迫感。如何提高美国的创新能力，保持美国的竞争力一直都是美国举国上下普遍关注的话题。关于创新战略的政府文件、智库报告不计其数。尤其是奥巴马上任后，先后在2009年、2011年发布两份《美国创新战略》，表示政府将推动可持续增长和促进高质量就业，保障经济增长和繁荣昌盛，从而奠定了创新的核心地位，并明确提出了未来推动美国创新的战略规划和措施。

在中国方面，随着中国经济持续快速崛起，中国越来越意识到传统粗放型发展模式的不可持续性，开始注重提高创新能力，转变发展模式。在2006年初召开的全国科学技术大会上，胡锦涛主席明确发出建设创新型国家的号召，提出了建设创新型国家的战略目标和任务。同时公布的《国家中长期科学和技术发展规划纲要（2006—2020年）》明确了“自主创新，重点跨越，支撑发展，引领未来”的指导方针，提出要用15年的时间使我国进入创新型国家行列，并对我国今后15年的科技发展做出了全面规划和重点部署。此后在党的十七大报告中，也专门论及建设创新型国家的发展战略问题，强调提高自主创新能力，建设创新型国家。2012年7月，党中央、国务院召开全国科技创新大会，提出要把创新驱动发展作为面向未来的一项重大战略；9月，中共中央、国务院又印发了《关于深化科技体制改革加快国家创新体系建设的意见》，要求各级党委和政府把科技体制改革摆上重要议事日程，及早部署、抓紧落实。

中美几乎在同时期推出各自的创新战略，使两国无形中形成一种“创新”竞争。而这又是世界前两大经济体之间的竞争，因此极为扣人心弦。近年来，中国接连实现重大技术突破，不断推出最新科技成果，如世界最快的火车、运行最快的大型计算机、最先进的特高压输电、媲美美国最先进战机“猛禽”的歼-20等，都令美国极为“意外”，美国国内警惕中国“技术赶超”的思潮抬头。美国专栏作家保罗·法瑞尔就曾撰文称，未来十年（2012至2022年）将爆发“第三次世界大战”，这将是伟大的创新之战，胜利者将成为21世纪的超级大国。美国还能维持其领导地位吗？许多人预计中国对创新、技术、教育与创意的大量投资将使中国在2022年取代美国成为世界第一超级大国。[5]中美这种竞争态势从中国在美国总统《国情咨文》中的“地位”就可见一斑。中国曾是美国总统国情咨文中的“改造对象”。1999年克林顿对中国横加指责，并居高临下地说要“帮助中国融入世界”。中国也曾是“帮扶对象”，2008年小布什声称要“帮助”中国更好地利用清洁能源。而在奥巴马2010—2012年的三次国情咨文中，中国形象明显改变。奥巴马在2010年的国情咨文中强调，中国拥有最快铁路列车和生产清洁能源产品的新工厂，并大声疾呼“不接受美国沦为第二名”，与中国竞争意味浓厚；2011年，奥巴马的心态转为承认中国在某些领域的领先地位，颇有以“中国为榜样”，向中国学习的意味；而2012年则标榜对华贸易救济案的数量以及宣布成立针对中国的新机构，显现其对华贸易态度趋于强硬，并付诸实际行动。[6]在宏观层面推出创新战略的同时，中国政府也一直在出台各种环环相扣的规章制度和国家投资计划。新方案中既包括大举投资国家重点产业，也包括偏向中国企业的专利法，还包括要求那些想在中国市场销售产品的外资企业向中国转移技术的规定等，导致中美两国创新战略的直接碰撞。2009年中国政府采取措施，将自主创新战略与政府采购挂钩，在华外企特别是美国企业强烈反弹，他们指责中国政府在实行“贸易保护主义”，希望美国政府官员在双边和多边贸易谈判中把该问题作为当务之急来解决。美方还认为中国政府对外资企业附加技术转移条款，违反了WTO规则。2011年5月，美国国际贸易委员会发布题为《中国的知识产权侵权和自主创新政策对美国经济的影响》报告，指责中国的自主创新路线是指依靠政府采购、知识产权、技术标准、反垄断等政策实施的歧视性竞争行为，并称中国的行为在2009年对美国造成了480亿美元的经济损失。也有知情人士透露，对于中国技术的快速进步，美国感觉有压力，担心自己赖以生存的技术优势将被削弱，同时还对中国技术的自主创新程度产生了怀疑。[7]同时，在一向扮演中美关系稳定器角色的经贸领域，双方也矛盾不断。概括而言，主要体现在以下几方面。[8]第一，抱怨对方投资环境变差。近几年，美资企业对中国的营商环境多有指责，认为中国政府对待美资企业不如以前“友好”，在华投资环境总体恶化。而中资企业对在美国投资抱怨更多。华为、中兴和三一等中资企业对美国的投资或被美国国内政治斗争绑架，或被美国以国家安全名义拒绝，中海油收购优尼科失败就是典型的案例。

第二，指责对方搞贸易保护主义。中国认为美国不断高举“反补贴”和“反倾销”的贸易保护主义大棒，对中国输美产品进行了不尽合理的调查以及后续的关税征收。并且，美国还滥用世界贸易组织规则，对中国产品提出诉讼。美国同样认为，中国政府也采取了包括财政补贴和优惠贷款等各种隐形的贸易保护主义措施，使美国产品受到了歧视性待遇，影响了美国产品对华出口。

第三，质疑对方不履行承诺。美国曾多次承诺要放松对华高科技产品出口控制，也曾数度承诺要尽快承认中国的市场经济地位，但事实证明，美国在中国的这些重大关切方面没有言行一致，并未做出实质性的政策调整。因此，中国对于美国的承诺履行情况较为怀疑。在美国看来，中国也未能切实履行承诺，认为中国虽然早已加入了世界贸易组织，但没有严格遵守世贸规则，而是利用规则漏洞，损害了美国的利益。

第四，对彼此经济政策不满。中国对美国宏观经济政策制定的不满集中体现在美国以自我为中心的数轮量化宽松货币政策、不断累积债务的财政政策以及不负责任的美元汇率政策。美国对中国的指责主要是在人民币汇率政策、扶植某些战略行业的产业政策以及以出口为导向，追求顺差的贸易政策等方面。美方自认为这些政策不合理、不公平，双方需要进行进一步协调。

在这种背景下，中美双方急需通过对话解决上述种种问题。这也是中美从2005年以后开启“战略对话”“战略经济对话”“战略与经济对话”的深层原因。另一方面，今天中美关系的广度和深度已经使两国在不同领域的利益及关注深度交织在一起，任何一个领域的关系都不可能脱离中美关系的总体、脱离中美关系的其他领域而“独善其身”。例如两国科技关系也不再像以往那样简单，至少会涉及各自国内越来越多的不同部门利益、各自国家的总体政策及战略意图等，与两国经贸关系、军事关系、战略关系越来越分不开。这可能是传统的中美“科技合作”被“科技创新合作”所取代（至少在名称上如此），并被纳入“战略与经济对话”框架的原因。

从中美开启创新对话以来双方的合作情况来看，中美“科技创新合作”与传统的“科技合作”存在较大差异。

第一，创新合作的内涵、涉及领域更广。以往中美科技合作通常只涉及双方科研、教育等具体部门，主要内容是在不涉及敏感技术、敏感领域的情况下，在基础及应用领域互通有无、取长补短，但创新合作涉及创新、科技、产业等诸多领域。据报道，美方还提出了创新对话的扩容方向，今后农业、卫生、环保等领域也将纳入中美创新合作机制。

第二，创新合作更有利于解决双方合作中存在的问题和障碍。以往中美科技合作的前提是在各自法律允许范围内进行，即使有关法律规定不尽合理也必须遵守。但双方制度的差异、不同的具体规定和不同的文化背景，经常会成为双方合作的障碍，甚至难以逾越。例如美国的对华高科技出口管制。而在创新机制下，上述所有障碍都可以成为讨论的核心议题，每一方都可以要求对方修改或废除不合理的法律、法规、规定等，以便双方在更公平合理的基础上进行合作。如果将传统科技合作及创新合作都比喻为航船，前者是适合在安全水域航行的例行航班，而后者则在前者基础上增加了“破冰、扫除障碍、探寻新航路”的使命。

第三，创新合作参加主体更广泛。例如在创新合作对话中，中方除科技部之外，还有发改委、商务部、工信部、国资委、财政部、国家知识产权局等部门参加。美方是由白宫科技政策办公室领衔，总统科技顾问委员会、商务部、贸易代表办公室、能源部、专利商标局等部门参加。每次对话双方还有大批企业界人士参与，如美国通用、微软，中国华能集团、国家电网、无锡尚德、比亚迪、华锐风电等公司的代表。

第四，创新合作层次更高。其一，以往的中美科技合作更多侧重于实务操作层面，往往是双方政府部门签署某项合作协议，再由各自下属或相关部门具体执行；而创新合作除实务领域外，还关注政策及决策层面，议题包括中美双方的科技战略，中国的自主创新、政府采购、外资开放等政策，美方的高科技产品出口、对中资开放等。其二，过去中美科技合作完全在中美科技合作联委会框架下进行，中美科技合作联委会由双方科技部门联合成立，大致相当于部级，而按照新的安排，中美创新合作虽也在中美科技合作联委会框架下，但由于已经与中美战略与经济对话挂钩，而后者属于“准元首”级，因此创新合作已经成为中美总体战略对话的有机组成部分。

从以上差异来看，创新合作的使命更加重大，远非传统的中美科技合作机制所能承载。其中有关创新政策、创新战略的议题属于“战略层级”，理应归属中美战略对话的范畴。

最后需要指出的是，虽然“中美战略与经济对话”可以被视为中美双边磋商交流机制的里程碑，但它并不能取代中美原有的各种机制。

正如有些评论说的那样，中美战略与经济对话机制是战略性沟通，从形式上来看，它是一种独特的“务虚会”，让双方不拘泥于双边关系的具体事务，不以具体成果作为成功与否的评价标准。它不是实务谈判，不讨论细枝末节的问题，不为两国关系中个别分歧和摩擦所累，对话涉及的问题都是两国当前和今后一个时期面临的重大而紧迫的问题。这是它的优势，但同时对话也有明显不足，主要是规模过于庞大——双方代表团成员达数百、会期通常只有两天，难以解决实际问题。鉴于中美两国间一直存在着结构性矛盾，分歧难以在短期内消除，因此战略与经济对话经常就沦为“各说各话”的过场。例如，美国卡内基国际和平研究院（原称基金会）副总裁包道格就表示，希望中美两国在大的对话机制下，构建部长级别的长期对话机制，推进在经济、安全、气候变化、网络安全以及地区问题上的合作。双方可以考虑建立一个“东亚安全对话工作组”，为对话设立一个15年远景目标，以工作组定期会晤的形式来推进解决战略对话中提出的问题。[9]从这个角度来讲，中美创新合作正是包道格所称的“部长级”长期对话机制，其在中美创新合作领域的作用无可替代。