第3章 当前城市规划的形势与前景
在我国城市化进程推进的重要时期，城市规划的地位越来越高。在经济和社会转型的关键时期，由于受到经济利益的驱动，社会各方面对规划工作施加的影响也越来越多、越来越大，规划工作面临着来自四面八方的挑战和考验。
面向未来，城市规划存在“四不适应”
规划就是品牌，规划就是财富，规划就是竞争力。对于这种提法，大家感觉眼睛一亮、耳目一新。但是这一理念被真正认可并充分贯彻实施到城市建设工作中去，还有相当一段道路要走。
面对越来越激烈的城市竞争，面对越来越严峻的招商引资形势，面对越来越繁重的城市建设任务，现行的城市规划能否跟上时代前进的步伐、满足形势发展的需要？认真反思现有的城市规划，主要存在着四个不适应。
第一，现有的城市规划远远不适应科学发展观的时代需要。许多城市规划虽然是近几年编制的，但面对日新月异的形势变化仍表现出种种的不适应来。一是处于社会大变革年代，国家的宏观指导思想变化比较大，二是我们对党中央科学发展观思想和精神的理解需要一个结合实际逐步深化的过程。我们需要分析，在规划编制中，科学发展观到底停留在什么层次？有没有找到合适的落脚点和着力点？人与自然如何和谐相处？穷人与富人如何友好往来？物质文明与精神文明怎样做到相得益彰？生态保护、资源节约和可持续发展如何在城市建设中得到点点滴滴的具体体现？在城市里动物与植物有没有各得其所，拥有一席之地？如何在城市建设缺钱的时候正确协调生态脆弱区与经济效益增值的矛盾关系？一句话，如何做到在和谐中更快、更好的发展？如何在更快的发展中更加和谐地提高人们的生活质量？反思我们的规划实践，我们深知前面的道路很远，要做的事情很多。
第二，现有的城市规划远远不适应城市激烈竞争的现实需要。今天的时代是竞争的时代，人们必须学会在竞争中求生存、谋发展。然而，今天最大的经济竞争是什么呢？是区域竞争，是城市竞争。虽然在大竞争的背景下也存在着企业竞争，但企业与企业的竞争在一定程度上也最终落在城市之间的竞争上。为什么生产力要素这几年流动得这么快？就是因为城市竞争越来越激烈，生产力要素总是流向高效益、高效率的城市和地区。在这种竞争中，环境成为最大的品牌和优势。许多城市都在挖空心思地培育城市竞争力，实际上就是培育具有竞争力的城市硬环境和软环境。看一看，城市规划能不能体现和考虑这种竞争的要求？我们同样深知差距很大。
第三，现有的城市规划远远不能满足城市经营和创造社会财富的客观需要。城市规划是城市建设的蓝图，是城市未来的形象。要想把蓝图变成美好现实，需要巨大的资金支撑。特别是在欠发达地区的城市，最大的希望就是经营好城市，经营好城市里的土地资源。否则，一切都是纸上谈兵。如果辛辛苦苦规划出来的城市土地都不值钱，那么这样的规划肯定是一个失败、挨骂的规划，最终肯定会成为一个被唾弃的规划；如果规划出来的土地都能卖出一个好价格，为政府聚集到更多的财富和效益，那这个规划肯定是一个受欢迎的好规划。所以规划不仅要坚持科学性和合理性，更要讲究经济性和效益性，要通过科学的规划来最大限度地挖掘城市资源的巨大能量和潜在价值。
第四，现有的城市规划远远没有担当起社会经济发展的龙头任务。面向世界、面向未来、面向现代化，我们感到城市规划是那么重要、不可缺少，以至人们对城市规划寄予重望，社会对城市规划给予高度关注。同时我们也感到城市规划又是那样的脆弱、不堪一击。经常听人们客气地称规划是龙头，给规划戴高帽，而在现实经济生活中，规划到底有没有担当起龙头的角色？远远没有。近年来，城市规划在受到重视的同时，也遭遇了诸多批评。有人说好话，有人说坏话。当然，规划反复调整，既不严肃，也很容易被利用。社会上存在这样那样的猜测和误解是正常的，这恰恰是我们必须进一步加强规划工作的原因。应该说城市规划是城市开发建设的龙头，是城市产业发展的大纲，其战略地位和重要作用体现着政府的最高利益。但是我们现行的城市规划，已经明显滞后于发展。
城市规划绝对不是一项纯技术的工作
城市规划是需要多学科参与的系统工程，不是哪一项学科、哪一门知识能够独立胜任的，仅有工程技术知识是远远不够的，需要放在时代大背景下思考问题，在指导思想上实现新的突破和超越。规划是一门与时俱进、永不停步的综合学科。
首先，必须转变理念，把城市规划放在城市竞争的层面上来编制、策划、设计。不体现竞争意识的城市规划是没有意义的，不包含竞争内容的城市规划是苍白无力的，不形成竞争力的城市规划是注定要落伍的。竞争是现代经济的本质特征，没有竞争的经济是没有生命力的经济。在城市规划中，要能创造经济热点、产生兴奋点，要能让人感到未来经济大盘的雄壮和气魄。
其次，必须提高认识，把城市规划放在强化城市经营的理念上来思考、谋划，要立足于给社会带来效益、给政府创造财富、给百姓送去实惠。规划就是财富，规划实施的过程就是创造社会财富的过程。城市如果就规划论规划，就技术谈技术，即便说得头头是道、天花乱坠，也是没有出路的。商机是现代经济的重要特征，没有商机的经济是缺乏人气的经济。在城市规划中，要处处涌动商机、时时展现商机，以吸引四面八方的投资，使之成为创业的热土。
最后，必须开阔眼界，把城市规划放到市场经济规律中去认识，要把做大做强城市经济作为主攻目标。把一切城市资源作为生产力要素来调动、发挥，让城市充满生机活力。从一定程度上来说，城市是工业化的摇篮，有多大的城市化，就预示着有多大的工业化。城市建设不仅仅是道路加框架，更不是钢筋加水泥，它需要持续扩张的产业支撑。没有产业支撑的城市是没有生命力的空城。
我们回到现实中来看一看，就不难发现，从上到下，一级级的城市规划都舍得花本钱，应该说是好事。从省级规划到县区规划，甚至具体到一个乡镇、一个景点的规划，少则十几万元，多则数百万元，即使是比较困难的城市，咬咬牙也能拿出来。而且城市规划越做越豪华，文本包装越来越夸张，洋规划早已不是什么新鲜事。但有一点，我们感觉城市规划过于重视形式，而忽视内容。翻开这些外表高贵无比、精彩绝伦的规划文本，遗憾的是给人的只是“新瓶装旧酒”的感觉。除了极个别的规划对市场状况和形象策划着了一定的笔墨之外，更多的规划通篇是资源优势、区位条件、开发布局等千篇一律的文字。我们非常遗憾地发现，城市规划没有放在城市竞争的层面来编制，没有放在城市经营的角度来思考，没有放到市场经济规律中去认识，没有把做大做强城市经济作为主攻目标。干部群众从这样的规划中看不到希望、得不到鼓舞、找不到出路。
现代城市规划需要“三位一体”走新路
长期以来，很多城市规划千篇一律、千人一面，虽能体现时代特色，但缺乏个性风格。一个规划一个文本、一张碟，一个模式打天下，面对风起云涌的城市竞争，这种“炒剩饭”式的传统做法，让媒体厌倦，让公众疲劳，让投资者提不起精神。发展是硬道理，不着眼于发展的城市规划注定是失败的规划，注定是被人们瞧不起的规划，注定是死路一条的规划。面对挑战，城市规划必须敢于竞争，走出新路。城市规划应该包括三个层次的内容：
第一层次：一般规划。编制城市规划有一整套相对固定的编制要点、编制程序和编制规范，它要求编制单位既要懂政策，又要懂技术。编制城市规划要跟上时代前进的步伐，适应形势发展需要，做到方向正确、思路对头。编制城市规划要有明确的指导思想，特别是科学先进的指导思想。编制城市规划要立足城市经营、立足为社会创造财富，要通过城市规划来振奋精神、凝聚人心、整合资源、统一思想。编制城市规划要服从和服务于城市竞争，要致力于塑造城市特色和形成城市综合竞争力，不能产生竞争力的城市规划是没有前途的。编制城市规划要有利于创造城市品牌，要能在最短的时间内聚合起最大的人气、最浓的商气，要能充满亮点、创造热点、产生兴奋点，不断地孕育投资和发展的新机遇。编制城市规划坚持以人为本的原则，深化以人为本的思想，“一切围绕人、一切为了人”，要起到不断唤起群众精神、融入群众智慧、调动群众热情的作用。城市规划不管做成什么样子，首先必须具有这些理念。有了这些理念，城市规划就会眼界开阔、立意高远，就会起到有的放矢、事半功倍的效果。
第二层次：专业策划。要想使城市规划充满活力，创造经济热点和增长点，没有科学的策划是不可能实现的。许多城市规划遵循的只是规划编制的一般套路，虽然面面俱到，但缺乏城市特色，让人感觉没有抓手，找不到着力点。关键是缺乏专业策划这个环节。比如，没有对目标市场的准确定位，没有对区域形象的科学设计，没有对市场营销的精心策划，这样的城市规划能够达到有效指导开发城市资源、发展城市产业的目的吗？因此，城市规划应当以城市策划为前提，但遗憾的是，一方面规划呼唤策划，另一方面策划又无法进入规划。对规划设计部门资质、资格的审定内容，至今尚没有专业策划方面的要求，同样，在规划编制和评审过程中也很少邀请专业策划人员的参与，也就是说，具有较高技术水平的专业策划人员，往往无法取得规划的编制权和规划评审的参与权。有规划设计权的不懂策划，有策划知识的参与不了规划。
第三层次：具体设计。当前，很多城市规划还只是停留在传统的一般性规划上，还只是停留在第一层次，第二层次缺位，第三层次更是缺位。由于在城市规划中缺少具体的项目设计，许多单位、企业在开发建设过程中灵活度过大，城市规划部门很难控制，造成了城市建设的无序和混乱。今后，要深化城市规划层次，对城市各个片区的土地利用性质、开发强度、容积率、绿地率都要作出控制性详细规划，条件成熟时上升为法定图则。在详细规划中，要确定规划红线、生态绿线、自然水体保护蓝线和历史文化街区紫线，并向社会公布，任何建设项目都不得突破红线、绿线、蓝线和紫线。同时，在经营性土地出让时，我们把项目的规划条件具体到设计层次，一是可以把握城市开发建设的整体风格，二是可以基本框定项目开发建设的利润额度，这样会让土地出让更加公开透明，也有利于增加项目的吸引力，提高土地收益水平。遗憾的是，懂规划的人不懂设计，懂设计的人不懂建筑，懂规划的人不熟悉土地，懂土地的人不熟悉规划，懂有形资产经营的人不熟悉无形资产的经营问题，等等，特别是对城市品牌、城市营销更是陌生。今后，必须把有关人才资源整合起来，形成一个知识结构合理的城市规划队伍。
特别值得注意的是，在现代城市规划中还要补上无形资产这一课。长期以来，我们的城市规划在编制时很少考虑城市无形资源的调查研究、包装设计，这是不全面的。经营城市的概念不能局限于有形资产，更不能局限于土地资源，还应当包括城市无形资产。今后城市经营的一个重点就是要放在城市精神产品的经营、城市绿色的经营、城市文化历史的经营和城市品牌的经营上。城市经营虽然往往从城市局部的经营入手，但更要致力于对城市整体的经营，追求城市的整体形象、整体效果和整体价值。