第5章 我国“一案三制”应急管理体系建设解读(2)

③现场应急预案（第三级）也叫现场处置方案，是在专项预案基础上，根据具体情况需要而编制，针对特定场所，通常是风险较大场所或重要防护区域所制定的预案。比如，危化品事故专项预案下编制的某重大危险源的场内应急预案，公共娱乐场所专项预案下编制的某娱乐场所的场内应急预案等。现场应急预案有更强的针对性和对现场具体救援活动具有更具体的操作性。与事故预想有点类似，但更具体、更具操作性、描述更规范。例如《地震灾害事故预案》是专项应急预案，针对地震发生后出现的问题而编制的现场处置方案；《发生地震灾害后风力发电设备的处置方案》是专项应急预案，针对发生地震灾害后风电场建筑物可能受到破坏而编制的处置方案）。现场应急预案的特点是针对某一具体现场所存在的该类特殊危险，结合可能受其影响的周边环境情况，在详细分析的基础上，对应急救援中的各个方面做出具体、周密而细致的安排，因而现场预案具有更强的针对性和对现场具体救援活动的指导性。现场应急预案的编制以达到应急管理目标和效果为目的，形式可以更加灵活，比如有的针对事故现场应急管理设计了四种预案类型：一是应急行动指南或检查表，即针对已辨识的危险制定应采取的特定的应急行动。指南简要描述应急行动必须遵从的基本程序，如发生情况向谁报告，报告什么信息，采取哪些应急措施。这种应急预案主要起提示作用，对相关人员要进行培训，有时将这种预案作为其他类型应急预案的补充；二是应急响应预案，即针对现场每项设施和场所可能发生的事故情况，编制的应急响应预案。应急响应预案要包括所有可能的危险状况，明确有关人员在紧急状况下的职责。这类预案仅说明处理紧急事务的必需的行动，不包括事前要求（如培训、演练等）和事后措施；三是互助应急预案，即相邻企业为在事故应急处理中共享资源，相互帮助制定的应急预案。这类预案适合于资源有限的中、小企业以及高风险的大企业，需要高效的协调管理；四是应急管理预案，即是综合性的事故应急预案，这类预案详细描述事故前、事故过程中和事故后何人做何事、什么时候做，如何做。这类预案要明确制定每一项职责的具体实施程序。应急管理预案包括事故应急的4个逻辑步骤：预防、预备、响应、恢复。

④单项应急预案（临时性）是针对大型公众聚集活动（包括政治、经济、文化、体育、民俗、娱乐、集会等活动）和高风险的建筑施工活动（例如城市大型施工、人口高密度区建筑物的定向爆破、水库大坝合龙、城市生命线施工维护等活动）而制定的临时性应急行动方案。预案内容主要是针对活动中可能出现的紧急情况，预先对相应应急机构的职责、任务和预防措施做出的安排。

应急预案还可以有其他很多种分法，比如按照责任来划分，可以分为企业预案和政府预案，企业预案由企业根据自身情况制定，由企业负责，通常完整的企业级应急预案由总预案、程序文件、指导说明书和记录四部分构成。政府预案由政府组织制定，由相应级别的政府负责；根据事件影响范围来划分，可以分为现场预案和场外预案，现场预案又可以分为不同等级，如车间级、工厂级等，而场外预案按事件影响范围的不同，又可以分为区县级、地市级、省级、区域级和国家级；按照行业来划分，几乎各行各业都制定了适合于本行业的应急预案，比如安全生产应急预案、建筑行业应急预案、烟草行业应急预案、交通运输行业突发事件应急预案、危险品运输行业应急预案、旅游行业应急预案、信息安全应急预案，等等。行业应急预案更具有更强的针对性，因而也更具有更强的可操作性。

3.我国突发事件应急预案建设的基本架构体系

我国近年来根据国家总体应急预案的规定，突发事件应急预案体系大体可分为六大类：一是总体应急预案，二是专项应急预案，三是部门应急预案，四是地方应急预案，五是企事业单位应急预案，六是重大活动应急预案。以下我们对这六大类预案分别加以阐述。

（1）突发事件总体应急预案

总体应急预案是全国应急预案体系的总纲，明确了各类突发公共事件分级分类和预案框架体系，规定了国务院应对特别重大突发公共事件的组织体系、工作机制等内容，是指导预防和处置各类突发公共事件的规范性文件。

编制总体应急预案的目的是为了提高政府保障公共安全和处置突发事件的能力，最大程度地预防和减少突发事件及其造成的损害，保障公众的生命财产安全，维护国家安全和社会稳定，促进经济社会全面、协调、可持续发展。

根据国家总体应急预案的论述，突发事件是指突然发生，造成或者可能造成重大人员伤亡、财产损失、生态环境破坏和严重社会危害，危及社会公共安全的紧急事件，分为自然灾害、事故灾难、公共卫生事件、社会安全事件四类。

①自然灾害。主要包括水旱灾害、气象灾害、地震灾害、地质灾害、生物灾害和山林火灾等。

②事故灾难。主要包括工矿商贸等企业的各类安全事故、交通运输事故、公共设施和设备事故、核与辐射事故、环境污染和生态破坏事件等。

③公共卫生事件。主要包括传染病疫情、群体性不明原因疾病。食品安全和职业危害、动物疫情以及其他严重影响公众健康和生命安全的事件。

④社会安全事件。主要包括恐怖袭击事件、民族宗教事件、经济安全事件、涉外突发事件和群体性突发事件等。

按照各类突发事件的性质、严重程度、可控性和影响范围等因素，突发事件可分为四级，即I级（特别重大）、II级（重大）、III级（较大）和IV级（一般），依次用红色、橙色、黄色和蓝色表示。

（2）突发事件专项应急预案

专项应急预案主要是各级人民政府及其相关部门为应对某一类型或某几种类型突发事件而制定的涉及数个政府部门职责的应急预案。由各级人民政府有关部门牵头制定，报本级人民政府批准后，由本级人民政府和人民政府办公室印发实施。根据总体应急预案对突发事件的分类，专项应急预案也分为四类，即自然灾害专项预案、事故灾难专项预案、公共卫生专项预案、社会安全专项预案。

编制专项应急预案，目的是规范某一类型或某几种类型突发事件的应急管理和应急响应程序，及时有效地实施应急救援工作，最大程度地减少人员伤亡。财产损失，维护人民群众的生命安全和社会稳定。专项应急预案依据国家相关法律和各级人民政府总体应急预案编制。

（3）突发事件部门应急预案

部门应急预案是各级人民政府有关部门根据总体应急预案、专项应急预案和自身职责，为应对突发性公共事件而制定的应急预案，部门应急预案报本级人民政府批准和备案。和总体应急预案、专项应急预案一样，部门应急预案同样包括总则、应急指挥体系及职责、预防预警机制、应急响应、善后工作.应急保障、监督管理、附件等方面。

（4）突发事件地方应急预案

地方应急预案是下级人民政府根据上级人民政府的总体应急预案、专项应急预案而制定的相应应急预案，这些应急预案在上级人民政府的领导下，按照分类管理、分级负责的原则由本级人民政府制定，完成之后报上级人民政府备案。

（5）突发事件企事业单位应急预案

企事业单位的应急预案依照有关法律、法规，参照政府应急预案，根据企业自身实际制定，报本级人民政府批准后，由本级人民政府有关部门印发实施。

企事业单位编制应急预案十分必要。国务院有关规定指出：企事业要建立预案的评估管理、动态管理和备案管理制度，根据有关法律、法规、标准的变动情况，应急预案演练情况，以及企事业作业条件、设备状况、产品品种、人员、技术、外部环境等不断变化的实际情况，及时评估和补充修订完善预案。企事业应急预案按照“分类管理、分级负责”的原则报相应的地方政府主管部门和上级单位备案；并告知相关单位。企事业应急预案是一个系统；由不同的具体应急预案组成。企事业应急预案的构成与政府应急预案不完全相同，它一般由以下部分组成：①编制目的；②危险性分析；③应急组织机构与职责；④预防与预警；⑤应急响应；⑥附则；⑦附件。

（6）重大活动应急预案

所谓重大活动应急预案，就是可能组织承办重大活动的单位根据有关法律、法规和上级政府及政府部门总体预案和专项案，结合自身实际而制定的应急预案。

根据国家有关文件精神，较大规模的集会、节会、庆典、会展等重大活动的应急预案，按照“谁主办、谁负责”的原则，由组织承办单位负责制定，按照有关规定，报公安机关批准后实施，并报当地人民政府备案。

编制重大活动应急预案的意义在于积极预防和妥善处置在重大活动中可能出现的突发事件，最大限度地保护人民群众的生命和财产安全，最大限度地维护社会和谐和稳定。

重大活动应急突发事件主要包括：安全保卫、防爆、防火、防盗、防投毒、防疫、防交通事故、防群体性事件及其他危及公共安全的紧急事件。

按照节假日和重大活动期间安全事故伤亡的程度，重大活动突发事件可划分为四级、三级.二级、一级，分别表示一般、较大、重大、特别重大。四级为一般安全事故，死亡不足3人。三级为较大安全事故，死亡3～9人。二级为重大安全事故，死亡10～29人。一级为特别重大安全事故，死亡30人以上。

4.应急预案的编制步骤

应急预案的编制是一个复杂的过程，无论其政策性和法规性，还是专业性和指导性都很强，加之应急管理工作属于非常规化管理范畴，这就给应急预案的编制工作带来很多难点，虽然国家在这方面制定了相应的指导性文件，但对于大多数没有实际应急管理工作经验和应急实战训练的编制者来说，也不啻一种专业考验。世界上一些发达国家的应急预案编制工作已有几十年的历史，从形式和内容上大致可划分为三个发展阶段：第一个阶段是二战之后，以个别场所和单种事件为对象，强调过程控制为主的个例预案；第二个阶段是20世纪90年代后，以确保社会安定为目标，以防灾、减灾为主要内容，在建立监测和预警基础上，以联合指挥协调为特征的综合性预案；第三个阶段是从20世纪末到21世纪初以来，由于政府对危机管理认识的快速提高和信息技术的巨大进步，应急预案进入到以国家危机应对体系为核心的标准化和数字化阶段，使应急预案更加注重全局意识，更加简便、实用和高效。我国应急预案工作在最近几年已取得了历史性和突破性的进步，为建立现代应急预案体系奠定了良好的基础，其中标准化和数字化也应该成为我国应急预案未来的发展方向。为保证应急预案编制工作顺利展开，我国应急管理专家专门为预案管理设计了基本的编制步骤。

（1）成立应急预案编制小组

这是应急预案编制工作的重要环节，应急预案本身的作用，侧重于应急过程中的实用性和可操作性。由于应急预案的内容常常涉及诸多领域和行业，各领域各行业各部门必须进行积极协作与交流，各种观点和意见应该在应急预案中达成共识，形成统一。预案编制小组的成员一般应包括：地区、行业、企业或单位首长或其代表，应急管理部门，消防、公安、环保、卫生、市政、医院、医疗急救、卫生防疫、邮电、交通管理等有关部门；广播、电视等新闻媒体；法律顾问、有关企业以及上级政府或应急机构代表和技术专家等。预案编制小组的成员确定后，须确定编制计划，明确任务分工，保证预案编制工作的科学有序。

应急预案本身的作用，最重要的是在应急过程中的实用性和可操作性。由于应急预案的内容涉及诸多领域，包括工艺过程方面的危害辨识、设备维护管理及风险评价、作业场所环境、危险化学品、应急劳动保护品的选用、医疗救护、消防与治安等多个方面。组织应急预案的编制工作，首先要成立应急预案编制小组，由专人或小组负责应急管理计划的编制。同时还要给予时间和必要的经费保证。

（2）危险分析和应急能力评估

风险分析和应急能力的评估是应急预案编制的基础，这是从应急管理的客体和主体两个方面把握问题所必不可少的环节和步骤。应急管理的客体是突发事件本身，只有对这个客体做出了比较准确、客观的分析判断，才能对应急管理做出对症下药和因事制宜的应急计划和安排；应急管理的主体是应对者本身，包括应对人员、资源及其协同配合能力，只有对这个主体的应急能力做出了符合实际的评估，才能拿出量力而行和适得其所的应急方案和措施。要建立危害辨识与风险评价程序，使危险分析工作规范化。

风险分析结果不仅有助于明确应急工作的紧急程度，确定应急工作重点，为正确划分预案编制优先级别提供依据，而且也为应急准备和应急响应提供必要的信息和资料。风险分析包括危险识别、脆弱性分析和风险评估。