第3章 应对突发事件的一般程序

任何突发事件都有一个由隐到显、从小到大的发生发展过程，所以应对突发事件也必然是一个动态过程，这个过程一般包括识别并隔离危机、迅速启动相关预案、及时汇报与公布真相、果断处理各种问题、动员社会力量和引导舆论、做好善后和危机转化工作、总结评估事件与应对等环节。正是从这些环节的逻辑对接中，我们可以总结出应对突发事件的一般程序。

一、识别危机并迅速隔离险境

当发现突发事件发生后，首先要求有关人员在第一时间准确识别危机，鉴别危机的性质和严重程度，并预测可能的后果，从而做到早发现、早预防、早报告，早准备，早拿出预案，早采取措施。这是有效控制突发事件发生和发展的关键环节。如果这个环节做得好，整个局势就有可能转危为安、化险为夷。反之，如果错失处理危机的最佳时机，就会使危机蔓延扩大，甚至造成难以控制的被动局面。

识别危机的直接目的是为了确定事件的性质和级别。这是采取科学应对措施、妥善处理事件的基础和依据。这就要求做到，一是要尽可能全面准确地了解突发事件的各种现象，包括正面的，也包括反面的，包括直接的，也包括间接的，都要全面地掌握和汇总；二是由现象看本质，在全面掌握突发事件各种现象的基础上，潜心分析、认识和判断各种现象间和现象背后的因果联系，去伪存真，去芜存菁，由此及彼，由表及里，透过各种表面现象，把握事件的内在本质；三是在认识和把握各种联系和关系的基础上，通过认真比较和筛选，找出促发、影响和制约突发事件的根本矛盾，从而拨云见日，找到突发事件的“总闸门”和“关键点”，由此确认突发事件的性质，并据此拿出科学有效的处置措施。

突发事件发生后，要组织群众迅速隔离险境是处置危机事件的第一步。事件的突发性，要求处理工作必须突出一个“快”字。要快速反应，要快速发现，快速报告；快速出动，快速到位；快速展开，快速介入，以便抓住先机，争取主动。

迅速切断危机与外界的联系，阻止事态的蔓延，以免造成更大的损失。面对突发事件险境，主要做好两个方面的隔离工作。一是对人员的隔离。坚持人道主义原则，把人的生命安全放在首位。应对突发事件的第一步就是救护伤员，防止人员伤亡继续扩大。这里需要注意的是突发事件中的人员隔离不仅包括对受灾人员的隔离，还包括对参与救助人员的隔离，这样即可以保证救助人员的救助时间和精力，也可以更有效地保证事故不再继续发展和蔓延。二是对现场的隔离。对危机现场的隔离，第一步要及时发出隔离报警的信号。公众听到报警信号后就会知道事故的发生，参与救助的人员也会知道事发现场在何处，该往何处集中。第二步要让公众明确危机隔离的范围。事故发生后，事发现场一般都要拉警戒线或者是警戒标志，不允许非现场处理人员进人，这样尽可能减少事故的危害和影响，也便于事态的控制和事件的处理。当然，对于一些十分严重或波及范围甚广的突发事故来说，警戒线的作用可能就会变得十分有限，移民搬迁可能会成为让公众隔离险境的主要措施。

二、全面调查研究

当突发事件暂时被控制住后，应对者应马上进入第二阶段，即探寻突发事件产生的原因。事件的原因和实质一般都很复杂，不是一眼就能看得出来的，它常常隐含在各种现象之中，只有大量地全面地收集突发事件的各种信息，才能从中分析出事件的原因及实质。在应对突发事件的第二阶段——即调查研究阶段，应对人员要与突发事件的见证人保持密切联系，收集与事件有关的各种信息，并形成基本的调查报告。调查报告的内容一般包括：

①突发事件的基本情况，包括事件发生的时间、地点、环境、危害程度等。

②突发事件的目前状况和发展趋势，包括事态现状、事态发展趋向、采取了哪些措施、应对措施的实施情况、控制到什么程度等。如果事件仍在发展中，还应调查事件恶化的原因、控制事态的发展应采取的措施、以及将可能造成什么后果和影响等。

③事件产生的原因和影响，包括引发事件的原因、人员伤亡和财产损失的数量及价值，事件涉及的范围，以及在经济、社会甚至政治方面带来哪些影响等。

④突发事件涉及的公众对象及其反应，包括直接和间接受害者、相关的社会组织和个人、与处置突发事件相关的机构包括新闻界说法和群众舆论等等。

三、迅速启动应急预案

在识别危机性质、级别和隔离危机险境后，接下来要迅速启动相关应急预案，将突发事件对整个社会的损害减少到最低程度。在调查研究的基础上，在对事件进行准确定性之后，重新明确组织机构的职责范围和目标，突出工作重点，迅速会同有关职能部门，进行分析、决策，并制定出几套可行的处置事件的总体方案。

作为突发事件处置的决策者及参与处置的人员可依应急预案行事，预案是应对和处置各类突发事件的基本程序，如发生情况向谁报告，报告什么信息，应该采取哪些应急措施。应急预案不仅起到程序安排作用，也起到应对方法的提示作用。按照预案行事，使应对工作能够做到反应及时，按部就班，有条不紊，措施得力，科学有效，制止事态向深度发展。

应对突发事件小组在到达突发事件现场后，应该对突发事件进行充分的了解与核实，如发现与汇报不符之事实或情节，必须须立即报告并有针对性地调整处置计划，如发现与汇报的事实或情节基本相符无则按应预案程序和原计划进行。

四、及时汇报与公布真相

突发事件发生后，相关信息必须及时汇报与公开。及时准确地汇报有利于上级机关尽快掌握第一手资料和正确地指导应对工作。信息公开是为了满足公众的知情权，防止和遏制虚假信息和各种谣言的传播，避免造成其他不良的社会影响。需要公开的信息主要分为两类，一是有关突发事件自身事态发展的信息，二是应急处置工作进展的信息。在突发事件爆发之后，及时公布事态发展真相有利于人们作出正确的选择，有利于避免人们的恐慌和盲目，而来自政府的信息无疑具有最大的权威性。所以，对事态信息进行及时准确的发布是政府的职责。二是应对突发事件的最主要力量是政府，政府如何实施应急处置措施将直接决定整个应急工作的效果，人们对此也十分关心和迫切需要了解。对于这些信息的公开，既有利于增加公众对政府的信心，也有利于支持与配合政府的应急行动。

在突发事件发生后，政府要保证信息发布内容准确无误。如果新闻媒体或者其他个人发布虚假信息，从而造成社会危害，那么，行政机关或者司法机关应当及时介人，发布准确信息以正视听，并追究造谣惑众者的法律责任。

五、科学决策和果断处理各种问题

突发事件具有连锁性，一种危机可能会激发或者促发其他危机。作为应对突发事件的领导者或公务机关必须在第一时间组织各方面的力量，依法及时采取有力措施控制事态发展，开展应急救援工作，避免突发事件发生连锁反应或发展上升为特别严重的事件，努力减轻和消除其对人民生命财产造成的损害。处置过程要注意灵活机动，针对不同情况采取不同措施。既要按照预案行事，又不要被预案钳制。要把握火候，审时度势，灵活机动地处理各种问题。

六、动员社会力量和引导舆论

应对突发事件不仅要依靠一定的组织来维持社会秩序，而且还需要让公众了解危机的社会危害性、局势的进展情况、处置突发事件的政策、策略和措施，以便唤起公众对政府行为的广泛支持。因此，在突发事件发生时，政府应当做好对社会各种力量的动员工作。

面对突发事件，没有社会力量参与应对是不可想象的。社会力量的参与，使信息通道不再堵塞，政府决策的可信度和可参与度得到有效提高，这不但可以缓解危机在公众中产生的副作用，使公众更快地准确地了解事实真相，消除因危机而产生的流言、恐慌心理等，在客观上起到稳定社会、恢复秩序的作用，而且还可以降低政府应急和救治的成本，降低政府政策的制定和执行成本。所以处置突发事件，不但要依靠政府的力量，还要广泛动员社会力量，调动各方面资源积极有序地参与到突发危机的处理工作中来。

七、做好善后和危机转化工作

突发事件的波峰过去之后，为尽快恢复社会的正常秩序，一定要尽最大努力做好善后处理工作。一是妥善处理与突发事件有关的政治影响、社会影响和经济秩序的恢复性问题，二是要总结经验教训，以便进一步修正和校正组织的日常决策和应急处理系统，为日后处理类似事件提供保证。突发事件的善后恢复工作，主要指在危机事件得到有效控制之后，政府为了恢复正常的状态和秩序所进行的各种善后工作。应对突发事件人员要协助民众放开危机转化工作的长远眼光。危险和机遇并存，危机之中往往孕育着转机。应对突发事件要善于化危机为转机。要学会在应对突发事件中看到机遇，看到希望，最大限度地发挥政策效应，积极面对困难，勇担风险，勇担责任，破解难题，破旧立新，利用好一切有利条件，牢牢掌握应对突发事件的主动权，使危机向有利的方向转化，使悲观向乐观的方向转化。

八、认真评估总结

在突发事件得到控制之后，并不意味着整个处理过程的结束。在恢复重建工作展开之后，也不意味着对突发事件的处置工作已经万事大吉。还有一个重要环节就是对整个事件的过程进行评估，总结经验教训，进行查缺补漏，以便杜绝类似事件再次发生。一是注意从社会效应、经济效应、心理效应和形象效应诸方面，评估有关措施的合理性和有效性，并实事求是地撰写出详尽的突发事件处置报告，为以后处置类似的事件提供参照性文件依据。二是要认真分析突发事件发生的深刻原因，总结规律，反思工作中的漏洞是什么，以便寻求改进。

此一阶段对危机损失评估的结果，即伤亡人数、经济损失、环境污染、对社会正常秩序等造成的损失数目会给公众带来很深刻的印象，这就会更大地提高民众的警惕性和预防心理，从而做到防微杜渐，避免事故再次发生。同时在总结过程中还可以及时发现潜在的问题，有针对性地改进和提高，从而进一步完善硬件及软件配备，以便避免重蹈覆辙。除此之外，评估总结工作还有助于有关管理部门对信息统计管理和存档，以便进行经验交流和预防教育工作，也有利于突发事件管理专家制定预案和完善预警机制的建设工作。

对突发事件的事后总结与报告工作分为调查、总结、报告三个阶段，在当突发事件发生后，履行统一领导职责的人民政府就应当尽快开展调查，及时查明原因，并对突发事件发展的全过程进行跟踪记录。当突发事件应对工作结束后，应当及时进行总结，并形成书面报告，上报上级人民政府。一般来说，总结内容应当包括突发事件发生发展的全过程和应对处置的全过程，甚至也包括恢复重建的过程。所以，一份完整的工作总结应当在恢复重建工作步入正轨之后完成。

应对突发事件的事后总结与报告一般包括以下内容：一是突发事件发生的经过与原因。包括发生的时间、地点、严重程度、外在表现、造成的损失、产生的影响等各项要素，要在客观描述的基础上，通过各种技术手段及各类统计方法分析突发事件从发生到消除的整个过程以及引起突发事件变化的各项自然因素、人为因素和处置措施及其效果。二是应对工作中的经验教训。履行统一领导职责的人民政府应当对突发事件的全过程进行总结、分析和报告，包括对突发事件的应急反应、制定的应急预案、采取的应急措施和必要的应急准备及其效果，还要总结和报告监测、预警系统是否及时到位、应急处置措施和恢复重建措施是否合理、合法、组织体系是否运转良好等。除此还要包括为防止发生次生、衍生事件而采取或者继续实施的各种必要措施及其有效性。三是制定改进措施，完善应急管理。针对应对工作中存在的问题，要提出改进方案，制定改进措施，完善应急管理，为以后工作中提供教训启示和方法指导。

九、重新塑造形象

突发事件可能会使领导及其所在组织的形象受到比较大的损害。而且，这些不利影响还可能在今后一个相当长的时期内表现出来。因此，在突发事件处理后，领导者要采取一定措施，进一步完善管理体制，调整组织机构使之更科学、更规范、更完善，让群众看到改善的效果，重振领导和组织的威信。

当然，针对不同特点的突发事件，以上9个程序也不是一成不变的。突发事件本身就属于“非程序化管理”问题，这里的所谓“程序”，不过是一个宏观的指导性框架，具体到某个特定的突发事件，还需要机动处理，灵活把握。