我国体育社团改革与发展研究

汪流

（北京体育大学研究生院，北京 100084）

体育社团作为群众性体育组织，是党和政府联系体育工作者的纽带。50多年来，体育社团在体育事业发展的不同阶段发挥了一定的作用，在国际体坛和我国人民群众中享有较高的威望。但是，由于长期受计划经济体制的影响，我国体育社团也存在着许多突出问题，如改革意识和改革力度不够，竞争意识和能力相对较差，会员基础比较薄弱，民主办会的原则未能充分体现，能力建设亟待加强，社团凝聚力和吸引力有所下降，专兼职工作人员素质和业务水平有待进一步提高等。从整体上看，体育社团在组织管理体制、运行机制和活动方式等方面，还不能完全适应建立社会主义市场经济体制的要求，还不能切实满足党、国家和体育工作者的需求。存在这些问题的原因是多方面的。既有与体育社团改革发展有关的社会环境、法律法规环境不够完善等客观原因，也有主观上的原因。

在新形势下，体育社团要更好地发挥作用，必须对自身进行重新审视和定位，树立新观念，提出新思路，推出新举措。2002年颁布的《中共中央国务院关于进一步加强和改进新时期体育工作的意见》，特别强调了要“继续深化体育体制改革，促进运行机制转换”。指出“要明确政府和社会的事权划分，实行管办分离，把不应由政府行使的职能转移给事业单位、社会团体和中介组织。体育行政部门要把工作重点转移到贯彻国家方针、政策，研究制定体育行业政策和发展规划，依法加强行业管理和提供服务上来”；“要根据我国的国情，汲取国外的成功经验，逐步理顺各级体育组织之间的关系，分工合作，形成新时期有利于体育事业发展的组织架构和适应社会主义市场经济要求的运作方式”。这对体育社团改革与发展指出了方向，提出了明确的要求。

大力推进体育社团改革，是以邓小平理论为指导，努力实践江泽民同志“三个代表”重要思想的实际举措，是国家整体改革、体育体制改革的有机组成部分，是保证体育社团在我国新的发展阶段完成新的历史任务的重要基础。认清新的形势，全面推进体育社团改革，显得十分必要和紧迫，对开拓社团工作新局面，实现社团持续稳定发展，进而促进我国体育的健康发展，加快与国际体育的接轨，具有重要现实意义和长远意义。

1 我国体育社团发展概况

无论是从政府的重视程度还是从数量上看，体育社团一直是体育类民间组织的核心部分。据不完全统计，到2004年末，我国共有各级各类体育社团50272个，团体会员109877个，个人会员2330多万人。其中省级体育社团955个，市级5458个，县19370个，乡级24489个。包括体育总会、单项体协、民间项目体协、新兴项目体协、武术气功体协、行业体协、人群体协、单位类体协、社区体协、学校体育社团、体育科技社团、体育经济社团、体育文艺社团、体育保健社团、综合体协等共计16类，250种以上体育社团。

依据行政层次划分，我国体育社团的设置，可分为全国性社团和地方社团两大层次，具有一定的层次结构特征。依照1998年民政部颁发的《社会团体登记管理条例》和国家体育总局2001年下发的《全国性体育社团管理暂行办法》相关规定，本研究所述的全国性体育社团是指由国家体育总局及国务院其他部委、社会组织主管的综合性社团、单项体育协会、行业系统体协、人群体协等非营利性社会组织。全国性社会团体一般具有3个特点，一是会员来自全国范围，具有广泛性和一定的代表性；二是活动地域广，可在全国范围内活动；三是名称一般冠有“中国”“中华”“全国”等字样。地方体育社团与全国性体育社团相对应，其划分又因各省、市、自治区政府的层级建制不同而有所区别，一般包括四个层次，即省、直辖市、自治区体育社团——地市级体育社团——县（市）区体育社团——社区体育社团。依据我国社会团体行政管理体制的“分级管理”原则，全国性社会团体由国务院的登记管理机关即民政部登记管理，地方性社会团体由县级以上各级地方政府民政部门登记，由相应的部门做业务主管单位。分级管理并不表示社会团体有级别之分，只是表明社会团体的会员来源和活动范围。全国性的社会团体可以在全国范围内发展会员，在全国范围内活动；而地方性社会团体则只能在相应的区域发展会员、开展活动。

1.1 全国性体育社团发展概况

截至2007年底，全国性及跨省（自治区、直辖市）活动的社团1730个。全国性体育社团共104个（正在办理登记的2个，未登记注册的2个，取缔活动的1个），其中在国家民间组织管理局登记注册的全国性体育社团共99个，占全国性社团登记总数的5.7%。99个注册登记的全国性体育社团中，各类单项体育协会共有69个，其中奥运项目协会33个，非奥运项目协会36个，依托于23个项目管理中心；全国性综合体育社团、行业（系统）体协、人群体协计30个。由国家体育总局作为业务主管单位的全国性体育社团有91个；由其他部门或社会团体主管的全国性体育社团8个，分别由公安部、农业部、水利部、中国残疾人联合会、中国科学技术协会、中华全国总工会等6家部委、人民团体主管。具体情况见表1。

1.2 地方体育社团发展概况

中华全国体育总会筹备委员会成立以后，在各大行政区设体育总分会，在省、市、县设体育分会，在厂矿、机关、学校、农村各乡（人民公社）、城市街道等基层单位建立基层体育组织。到1953年已经基本建立起全国到地方的体育总会及分会的组织体系。同时，为了适应参加奥运会等国际体育活动的需要，中央体委成立后，迅速组建了全国性单项体育协会。在行政命令和政治效应的推动下，各级地方单项体育协会也陆续获得了相应的牌子，附设在体育行政机构之中。改革开放以后，我国体育社团的迅猛发展，主要表现在地方体育社团数量的激增。原因在于，随着我国社会经济的迅速发展，社会环境的日益宽松，各种社会体育活动不断兴起。此时政府为适应社会需求，引导和推动一些体育社团的建立，来组织、管理和开展体育活动。同时，为丰富单位业余体育文化生活，各地方事业单位、企业单位内部的体育社团无论是在数量上，还是在类型上都获得前所未有的发展。在社区层面，更有大量的自发性体育组织数量无法为政府部门所掌控。

截至2007年底，我国省、自治区、直辖市、计划单列市一级体育总会会员数达到1936个。其中体育总会426个，单项体育协会1139个，行业系统体育协会371个（缺西藏、内蒙、新疆生产建设兵团）。见表4。

2 我国体育社团存在的问题分析

2.1 我国体育社团的内部治理结构与存在问题

非营利组织的治理结构是指非营利法人内部组织机构的设置以及组织机构的运行规范。体育社团作为会员自愿组织的民间组织，其内部的决策、管理和监督机制有别于行政机关，也有别于企业，应该是既民主和谐，又自我约束。

2.1.1 章 程

目前，各级体育社团的章程由自己制定，但实际上各级地方体育社团在制定章程时都参照全国性体育社团的章程，并且在精神和原则上与它们保持一致。章程是社会团体设立和运行的根本性文件，其宗旨、任务、成员的权力义务、组织结构方式和责权分配、选举、奖惩制度等由行政法规作出强制性规定，并经民政部门审核批准，章程内容的权威性和稳定性是章程的必然内在要求。尽管各省、市、自治区、直辖市、计划单列市体育总会都有成文的章程，但在实践中社会团体章程不过是在申请社会团体设立时必须报送的一个文件而已，各协会之间照搬照抄，大同小异，没有多大的实用价值。章程一旦设立完毕，章程即被束之高阁，其历史使命也就结束。章程整体软化，成为少数人手中的“橡皮图章”。当前各体育社团应根据自己的实际情况，对协会章程进行认真的修订，使章程真正成为协会开展各项工作的依据和准则。

2.1.2 决策制度

依据各体育社团章程，体育社团的最高权力机构为会员代表大会，闭会期间其权力由其常务委员会代为行使。而现实中，四年一次的会员代表大会和一年一度的常务委员会都难以对日常的决策和执行发挥影响，其权力地位的至高性往往流于形式，委员们一般不参与体育社团长期战略规划的制定，也不参与日常管理，对体育社团的财务管理和人事任命也没有实际的影响力。协会的其他组织和成员，均缺乏渠道和可能参与日常的决策。少数人对权力的垄断，使得公民自治的社会组织演变为少数人的专权机构，权力的行使难免带有较强的个人色彩，执法不公、执法不严等行为的纠正就需要耗费更大的社会成本。从全国性体育社团这一层次看，体育社团的决策权基本掌握在政府手中。国家体育总局作为全国性体育社团的业务主管部门，包揽了体育社团的几乎一切权力，体育社团制定实施的大部分规章制度，都必须报送国家体育总局相关管理中心批准，有的甚至必须经过国家体育总局批准。以体育社团名义颁发的管理规定实际上具有行政法规的性质，纳入行政管理的范畴。因此，尽管体育社团在形式上具有社团所应具备的内部组织构架，但其运作只为办事机构的少数人操作，不存在权威有效的权力机构和科学民主的决策机构。

2.1.3 协会领导人的产生

协会领导人产生是协会内部民主及协会社会合法性程度的体现，只有经过民主选举程序，由会员自愿推选出来的协会领导，才具备足够的威信，才能有效开展工作。1994年，国务院办公厅下发了《国务院办公厅关于部门领导同志不兼任社会团体领导职务问题的通知》，责令部门领导干部此去兼任是社团职务；1998年，中共中央办公厅、国务院办公厅联合发文《关于党政机关领导干部不兼任社会团体领导职务的通知》，加强了这一政策，把范围由政府部门扩展到党政机关。目的在于，一是保证党政领导干部全心全意投入本职工作；二是保证社团领导干部有职有权，自主工作。但在目前体育社团内部工作人员的构成及管理上，存在着明显的行政化人事管理倾向。《全国性体育社会团体管理暂行办法》第三十三条规定，社团的主席和秘书长一般由总局领导和机关各职能部门以及社团所挂靠的单位领导担任，社团的副秘书长人选由直接负责社团具体工作的业务处室（部）的领导和总局主管业务部门的处室领导担任。部门领导兼任体育社团领导职务从根本上违背政社分开的原则，也是中国体育社团官办色彩较浓，行政性较强的主要原因。对于社团领导人来说，社团的长期利益与其个人利益是相互分离的，因此，他们很少考虑社团的长期发展，也不为社团的知名度和公信度操心。

2.2 我国体育社团会员制存在的问题

我国社团管理制度的“双重负责”原则使业务主管部门控制了社团的日常事务，而“分级管理”则把社团人为地分割为各自孤立的、不同层次的个体。体育社团按行政建制的不同层级，下级对口体育社团是上一级体育社团的团体会员组织，各体育社团也在相应地域范围内发展自己的个人会员。在这种以“块”为主的封闭管理体制下，会员制就成为不同层级体育社团联系的重要机制。

西方意义上的会员制，要求会员自愿入会，缴纳一定会费，民主选举管理层，制定相关规章制度，依据这些规章制度，履行相互的权利与义务，而会员是社团组织存在的最根本的依据和主要依靠力量。西方国家体育社团实行的会员制在长期的实践中发展已经成熟，但在我国仍处于有名无实的状态，具体表现在以下3个方面。

2.2.1 核心组织被架空

我国不同层级的体育社团不仅其主要的资源来源于各级党政机关，且在观念上、组织上、职能上、活动方式上、管理体制上等各个方面都严重依赖于政府，甚至作为政府的附属机构发挥作用。由于体育社团资源来源的“块”状依赖，本应是组织体系的团结力由于外部资源的牵制遭到破坏，社团作为整体的组织运作结构和运作资源分割，使得社团体系的核心组织被架空。

2.2.2 入会程序非自愿化

体育社团作为会员自愿参加的民间组织，会员的自愿性被当成一个不言自明的前提条件，但对于体育社团而言，其会员并不是自愿加入的，相反却是“法定”的。体育社团成立后，会员多由体育部门安排，相关组织和个人成为当然的会员，并不存在其章程所规定的入会程序，也因此违背了入会的自愿原则。例如某省体育总会章程明确规定：经省体育局审查同意、省民政厅批准成立的省级项目协会、俱乐部、省级行业和系统体育协会及各设区市体育总会自动成为本会的单位会员。

2.2.3 社团与会员联系断裂

由于多级政府在场，社团体系自主运作牵涉的关系过于复杂，当前，体育社团办事机构的人员编制、办公条件、活动经费由主管部门或挂靠部门提供，其工作人员具有国家干部身份，不受社团供养，职务级别、工资福利和住房、医疗、养老都有由主管部门解决，强化了社团与主管单位的关系，削弱了社团内部办事机构与委员会的关系，切断了社团与会员的联系，社团可以完全脱离会员，仅靠少数人员组成办事机构维持社团的存在和运行。“全国性单项体育协会对项目的管理，无论是以中心的名义还是以协会的名义，与地方的联系主要是通过当地的政府职能部门或者运动项目管理中心”。这种情况扭曲了社团与其会员应有的各种权利义务关系，社团难以成为真正的社会团体。

2.3 我国体育社团组织模式与存在问题

国家不仅通过双重分级管理把体育社团紧紧纳入到现有体制，而且通过“一个机构，两块牌子”的组织模式将体育社团的各办事机构纳入政府相关职能部门或事业单位。在这种组织模式的安排下，体育社团与政府部门行政机构或事业单位合处一室，黄亚玲教授称之为“同构”。由于长期以来机构设置一般遵循上下对口，上行下效的原则，中华全国体育总会与国家体育总局、全国性单项体育协会与项目管理中心的体制安排，对地方体育社团的组织模式设置具有较强的示范效应。从全国范围看，各级体育总会与体育行政部门，各级单项体育协会与政府部门的事业单位——项目管理中心基本上实行的是一个机构，两块牌子的组织模式。尽管部分省市的体育总会已经开始改革，相对独立于体育行政机构，但体育总会办公地点、办工人员与体育行政部门有着即为密切的联系。

2.3.1 我国体育社团一个机构两块牌子组织模式的历史必然性

我国体育社团与体育行政部门一个机构，两块牌子的组织模式有其历史的必然性。1949年新中国成立后，中国共产党迅速在中国大陆建立起一个“全能主义”的国家政权，政府权力影响到，整个社会生活高度政治化。国家政权通过意识形态、组织结构及有效的政治动员实现对社会生活的全面渗透与控制，对经济和社会资源实行全面垄断。国家与社会高度合一，政治中心、经济中心、意识形态中心二位一体，高度重合扭结。孙立平将这一时期的中国社会概括为“总体性社会”。总体性社会的基本特征，是政府控制一切。在经济领域里，大大小小的事务都放置于政府的直接控制之下，所有的经济组织要么本身就是政府机构，要么就是政府的附属机构。同时这种体制不仅局限于经济领域，在社会领城里同样存在着类似的问题。即政府及其附属组织直接控制和从事各种活动，政府体制的性质与活动方式也贯穿到社会领域，通过运用强制力量去实施行政式的管理。

正是在这样的背景下，我国逐步建立起高度垄断、高度封闭的体育管理体制。中华全国体育总会（中国奥委会）在行使短暂的具体管理职权以后，与之后成立的中央体委合二为一，成为体育领域“一个机构，两块牌子”的典型范例。50年代初期，我国开始成立全国性的单项运动协会，协会的办事机构与体育行政部门的办事机构合为一体，也实行“一套人马、两块牌子”组织模式。

2.3.2 一个机构，两块牌子组织模式的弊端

从20世纪80年代开始逐步走向深入的政府改革为中国社团的发展提供了更为广阔的发展空间。在以“小政府、大社会”为目标的政府机构改革和职能转换过程中，一些公共体育管理职能从政府部门转移出来，在1988年试点改革的基础上，1994年，国家体委分阶段地逐步把运动项目管理的职责全部从机关分离出来，相继建立了23个运动项目管理中心，全面负责各项目的管理工作，与各单项体育协会一个机构两块牌子。然而，上述体制仅仅是政府内部行政权力与职能的重新分配而已，并没有改变传统社会体制的本质。在我国体育发展的实践中，这种“政社不分”政府职能或行政化的体制弊端，突出表现为以下几个方面。

（1）阻碍社会结构领域的进一步分化和整合

当代中国社会结构转型给政治体系带来的冲击波所蕴含的真正命题，乃是政治共同体和社会共同体之间的权利博弈。在这种博弈中，权力流向的一个特征就是从政治领域向社会领域有条件的转移。在当代中国社会结构变化的趋势下，由于政府及时放松了对经济领域的过度干预和严格控制，因而有效地促进了社会领域的分离和社会结构的调整，使它们处于相对独立的社会地位，而且开始更多地去追寻属于自己的目标，使得各自的价值原则更趋独立。体育社会领域的相对分离，要求政府在实现由社会控制转向社会服务这个重大转变的基础上，对自己进行职能定位，并妥善处理好体育行政部门与体育社团的职能分工问题，有效培养社会团体的自治能力。但是，在一个机构两块牌子的体制安排下，各级体育行政机构在部门利益的驱使下，仍会采取种种手段企图控制资源配置的主导权，尽量延缓政府向社会分权的过程，因而阻碍社会结构的领域分离和整合。

（2）政府角色的缺位与越位

政府角色的缺位指的是政府在体育行政实践中，未能扮演好自己的管理者角色，未能善尽自己应有的职责。政府角色的越位，指的是政府在行政过程中超越了其应有的职责和权限。缺位与越位往往是交互影响的。在我国政府与体育社团的关系中，这种缺位与越位问题主要表现在几个方面：一是对体育社团发展的意义认识不到位，政策培育不到位，仍然习惯于自己直接从事体育服务或体育公益性事务，习惯于既做裁判员又做运动员，同时自觉或不自觉地排斥非官办的体育类民间组织的发育及其对体育事务的介入。二是“以政代社”，包揽了许多本应由体育社团所承担的职能与事务；三是“以政干社”，习惯于将官办的体育社团作为自己的附属物来领导，并随意干预、直接管理它们的日常活动。四是政府体育部门至今不懂得、不习惯或不善于对各类体育社团提供政策指导和帮助，而仍然习惯于以领导者的角色自居。

（3）体育社团有效性缺失

这里的有效性是指针对体育运动的发展、民众的体育需求，体育社团所发挥作用的程度。体育社团是一种重要的、需求量极大的社会团体，它不仅具有开展体育工作、组织体育活动，满足人们体育参与的价值，而且它具有人们参与社会、传达社会规范的重要价值。正是由于政社不分、政事不分，政府在体育领域中的职能至今无法有效地转变，无法与体育社团职能相区分，政府仍然承担着全能主义的角色，自觉或不自觉地包揽着体育建设与管理的一切事务，体育社团生存与发展的空间极其狭隘，导致人们对体育活动、体育服务多元化的需求受到阻碍，也导致体育社团有效性的缺失。体育社团有效性缺失使政府投入的经济成本、政治成本和道义成本很高，社会效益却普遍低下，不仅体育服务难以走向人本化、科学化和专业化，且人们对体育社团的归属感、认同度普遍不高，体育社团的社会功能极其有限。

由上可见，20世纪80年代中期以来的体育管理体制改革，虽然建立起了体育社团组织发展的组织架构，但是组织内其他因素还与政府职能部门、运动项目管理中心混杂在一起，并没有建立起相应的运行机制。我国体育领域现行的一个机构两块牌子的组织模式和运作机制始终具有内在的结构性缺陷，即只有行政性而无社会性。20世纪80年代以来的体育改革未能建构起政府与体育社团的新型关系，故只有政府单方面积极性，而无法生成各类体育社团参与体育事务的能力和积极性。

3 我国体育社团改革与发展的必然性与必要性

3.1 市场经济体制改革的根本要求

在邓小平建设有中国特色的社会主义理论指导下，1992年，中国共产党十四大确立了建立社会主义市场经济体制的改革目标。1993年全国人大修改宪法，把“社会主义市场经济”载入国家根本大法。政企分开、政事分开、政社分开是我国由计划走向市场的根本要求。改革导致了社会主体的分化，企业、事业单位和个人发展成为独立的社会主体，打破了原有的单一的社会行政管理模式。分化后的组织体系需要建立新的互动关系，需要广泛的非行政的联结纽带，社团正是作为这种新的社会整合关系的载体获得了发展的必然性。随着改革的推进，国家控制资源的范围和力度不断地缩小和减弱，一部分资源从国家的垄断中游离出来，成为“自由流动资源”进入市场，也为社会团体的改革和发展提供了必备的资源。我国体育事业“十一五”规划指出，应“建立与社会主义市场经济相适应的体育管理体制。坚持深化体育改革，建立健全与社会主义市场经济体制相适应、更加开放、更具活力的体育体制和运行机制，努力实现政事分开、政企分开、管办分离，逐步建立办事高效、运转协调、行为规范的体育行政管理体制”。

3.2 政治体制改革的必然结果

从20世纪90年代开始逐步走向深入的政府改革为中国社团的发展提供了为广阔的发展空间。“小政府、大社会”为改革目标，要求国家机关适应形势发展的需要，应当减少具体的事务管理，增强服务功能，更多地依靠社会进行管理，尽可能多地发挥群众组织的作用。在政府机构改革和职能转换过程中，大量公共管理职能从政府部门转移出来，随着政府改革的深化，将会进一步触动原有单位体制的核心，一些原来由政府直接承担的职能逐渐社会化，走向政企分开、政事分开、政社分开的道路。这些分化出的资源和公共职能需要由公民有组织的自我管理、自我服务的体系来承接。

3.3 社会领域改革的相对滞后和社团发展的必要性

在我国的改革进程中，社会领域的改革相对滞后，使得社会事业的发展处于新旧两种体制的夹缝中。从社团的发展看，一方面，随着经济体制改革的发展，适应市场经济发展的要求，社会力量广泛兴起，社会团体得到很大发展，但另一方面，在社团管理上，尚未摆脱传统社会管理体制的束缚，仍旧沿用计划经济时代的思路和方法。目前我国的各类团体，自我管理意识还较为薄弱，而习惯于依赖政府管理。从这个意义上说，我国的社团发展起点依然很低、功能很弱、体制僵硬，社团还是政府的附属物，尚未形成社团自我发展的体制和机制，其作用和功能没有得到充分发挥。适应市场经济发展和体制改革发展要求，改革社团管理，发挥社团功能，已成为社会领域改革的一项重要内容。

3.4 体育体制改革的应有之义

我国的体育管理体制是计划经济时期形成的、高度集中的体制类型。这一体制以国家政治利益为主要服务目的，以竞技体育为绝对业务核心，以政府集中管理大小事务为主要特点。由于国家背负着中国体育的所有义务并掌握着几乎全部权力，政府对体育事业实行高度集中的行政管理体制，阻塞了社会团体对体育提供支持的渠道。体育体制改革的总体目标就是要改变原来在计划经济体制下，单纯依赖国家和主要依靠行政手段办体育的高度集中的体育体制，建立与社会主义市场经济体制相适应，符合现代体育运动规律，国家调控，依托社会，有自我发展活力的体育体制和良性循环的运行机制。体育体制改革的目标决定了体育行政部门要按照精简、统一、效能的原则，转变职能，调整内设机构，实行政事分开，将大量事务性工作交给事业单位和社会团体，把工作重点真正转移到宏观调控上来。我国《体育事业“十一五”规划》明确指出，“研究、明确体育行政部门、各级体育总会和中国奥委会的职能。强化体育行政部门制订发展规划、加强宏观调控、完善规章制度、提供公共服务、维护行业秩序的职能。将事务性工作逐步交给事业单位、社会团体和中介组织；进一步充实各级体育总会、中国奥委会的职能，明确和理顺其与体育行政部门、体育社会团体的关系，使其在体育事务的组织、沟通、协调方面发挥更大作用”。

3.5 实施全民健身的要求

体育社团作为扩大体育参与的重要组织形式，可以开展满足社团成员需要的各种体育活动。从发达国家体育事业发展状况看，竞技体育和群众体育在基础层面上是统一的，即覆盖全社会的、公益性与营利性并存的网状组织结构是两者共有的基础。绝大多数发达国家都形成了庞大的体育社团组织，活跃在社会的各个领域，国家几乎把体育管理职能都交给了体育社团组织，体育社团对竞技体育、大众体育和学校体育的发展起着重要的作用。

长期以来，我国体育行政机构以金牌为目标办体育，在“金牌至上”的指挥棒下，金牌是硬指标，群众体育成为软任务，金牌的灿烂光芒遮掩了太多令人叹息的现实——社会体育远远滞后，国民体质严重下降。随着居民生活方式的转变以及体育需求的增长，单纯依靠政府组织的几次体育活动是远远不够的，“法轮功”邪教之所以能披着体育健身的外衣，迷惑和利用广大群众，从一个侧面反应出我国体育社团薄弱，组织化程度低，全民健身市场存在空白。全民健身计划的实施以及人们健身意识的增强，需要我们我们必须增加服务，增加引导，增加财力物力的投入。而这一切只靠政府是很难、甚至是根本无法完成的。国家的现有财力也满足不了这种需要。这种形势迫使我们推进体育组织的社会化，改革体育领导机构，做大做强体育总会等各级各类体育团体，使体育社团取得相对独立的地位并实现相对自治，充分发挥体育社团的作用。

4 体育社团改革与发展的两条路径

我国体育社团改革与发展存在一种“二律背反”。即从政府的角度看，社团应该首先增强能力，完善自身的体制建设，然后才是独立性问题。而从社团的角度来讲，政府部门应当先放弃对社团的行政干预，然后才能放弃资金支持。为此，我们所进行的体育社团改革，应该是一种联动的改革，单方面强调政府转移职能或要求体育社团加强自身建设以承担职能都不可能。

4.1 政府——有所为，有所不为

4.1.1 提高认识，政府权力由“全能”到“有限”

体育社团要在体育管理体制的转型中发挥作用，在观念上必须破除政府万能的习惯思维。“小政府、大社会”是现代社会发展的一大特征，“政社分开、管办分离”是我国机构改革的基本内容。目前尽管我国已经建立了体育社团组织体系，但政府在总体上垄断了国家体育管理的各种资源和权力，名义上存在的“中国奥委会”和“中华全国体育总会”实际上不具有机构和机制的内涵；同时，69个单项协会挂靠在各运动项目管理中心，其职能基本由各运动项目管理中心所取代。其结果不仅与“以体育社团为主导或政府与社团相结合的体育管理体制”的世界发展大趋势相背离，而且使得国家体育总局及各级体育行政机构陷入大量“不该管、管不了，也管不好”的事务性工作。

如果说在计划经济体制下，政府管办体育事业有其特定的历史原因和政治原因，那么改革开放，在“国家社会化”的发展取向下和市场经济体制中，仍单纯地依赖政府办体育，就举步维艰，难以为继了。现代宪政制度的基本原则之一是“一切权力都是有限的”。传统政治以国家权力为中心，现代政治以公民利益为中心，注重政府权力与社会中间组织、公民个人等各个层面的协调与合作，以实现社会治理的最优化。现代政府的职能不可能也不允许深入社会的所有领域，政府职能必须是有限的，政府权力必须是分散的。体育总会作为各类体育社团的直接管理部门，是解决体育部门存在的办体育与管体育矛盾的最好组织形式，应当尽可能的让体育总会通过其所属的各类体育社团来承担那些原来由行政部门承担的办体育的职能，使体育的管理更有效率，更节约成本，更具有人性化。

4.1.2 改革政府双重身份和双重职能，促进政府与社团合理分工

温家宝总理在2005年的政府工作报告中提出要建设一个“公共服务型”政府，把近年来国内多数学人对“公共服务型”的呼吁变成了明晰的决策。2007年，胡锦涛总书记在中共十七大上再次提出了“加快行政管理体制改革，建设服务型政府”的重大战略任务。但是，一个机构两块牌子是国家行政权力和社会权力高度统一的政权形式，决定了体育部门具有两种不同身份，履行两种不同职能。政府身份、职能的这种“两重性”乃是“政社不分”的体制根源，它既使得政府无法充分履行其“公共服务”职能，又使得体育社团难以成为行业管理的实体。体育社团改革迫切需要政府职能改变与之互动，这是我国体育改革进入攻坚阶段的重要标志之一。应该有计划、有步骤地加快政府职能的转移，将原本就属于体育社团的各类职能分别交由各有关社团来承担，明确政府职能转移的方式、途径、时间和相关事务衔接程序及有关要求，这也是体育社团改革顺利发展和成功与否的关键。在政府与社团分工上，针对中国的国情而言，很大程度上就是合理赋权。根据体育社团组织的特色，一种可能的分工思路是：在政府不能或不愿做的事情上发挥体育社团组织的作用，政府予以充分的赋权和支持，例如采取购买服务的方式。在政府行政手段和社会自治方式都可以完成的事情上，尽量发挥体育社团组织的作用，而政府只去履行市场和非政府公共部门都无法完成的职能。大体上，政府在宏观或全局上的关键事件中承担更多的责任，微观的管理更多地交给体育社团等民间组织完成，愈是接近基层方面的公共体育事务，愈有可能让相关的社团来完成。

4.1.3 发挥主导作用，推进体育社团社会化

体育社团作为社会团体，将“社会化”作为其改革与发展目标，听起来似乎是一个悖论。但也正是从这一悖论中，透显出某种特殊的意味：体育社团作为一个组织，其组织定位方面却处于“妾身未名”尴尬境地。我国是世界少有的实行国家体育体制、体育社团组织健全的国家之一，除了中华全国体育总会以外，各单项协会可以说应有尽有。但综观我国现行的体育体制，可以发现这样一个现象，即政府体育行政管理体制层面的架构相对比较成熟，政府各部门的关系比较稳定；而体育类民间组织架构、内容则还相当幼稚，一些官办的、尤其是全国性的体育社团组织，其整个组织架构大多数雷同于政府部门。社团项目运作主渠道大都是以其业务主管单位的组织网络体系为依托；社团社会信任的建立最初一般依赖于党政机关的社会信任资源；社团的启动资金一般来自体制内经费的划拨；政府角色的越位与缺位问题突出，社会要素发育相当缓慢，体育社团的社会性相当薄弱。概括来说，就是“只见政府，不见社会”，或只有行政性，没有社会性。推进体育社团，特别是官办社团社会化，摆脱体制依赖，是其走向真正自治而必须先行达成的一个环节。体育社团社会化不仅意味着其工作方式的改变，更是指一种机制、一种结构、一种体制的重构与完善。过去，“不靠官”不足以推动社团工作的开展，而现在，不靠拢“民”不足以开拓新生命。如何按照其宗旨，从机制上、结构上、体制上保证社会化、民化，而内在地抵制官化、衙门化，是体育社团改革必须思考的问题。

4.1.4 改革经费投入方式，变直接拨款为政府购买

目前，国家对体育事业的投入，依然是“直接拨款型”，即体育经费主要依靠国家经济计划中的体育拨款和各系统规定的体育开支，以行政手段定量下达。经费由国家大包大揽，体育社团容易产生依赖性，不注重价值规律的应用，过多地依靠行政命令，易产生主观性和片面性。政府采购非营利组织的服务是扶持非营利组织发展的有效措施之一。根据许多国家的实践，政府采购是一种既能有效提供必要的财政支持同时又不至过多干涉非营利组织内部事务的较好的机制。我国1999年国务院开始在各部门机关试行政府采购，1999年6月国务院办公厅转发《国务院机关事务管理局关于在国务院各部门机关试行政府采购的意见》。2002年6月《中华人民共和国政府采购法》正式颁布。采购法规定了政府（包括各级国家机关、事业单位和团体组织）对货物、工程和服务的采购原则，包括公开招标、邀请招标、竞争性谈判、单一来源采购、询价、国务院政府采购监督管理部门认定的其他采购方式等6种政府采购方式，并指明公开招标应作为政府采购的主要采购方式。在我国，政府向非营利组织购买服务在科研、医疗等部分领域也有所发展，但在目前的实际运行中，体育社团尚未被纳入采购的对象。因而，在政府采购的进一步实行中，有必要认识到体育社团是政府采购的重要面向对象，各级体育行政主管部门应当安排资金，通过政府购买服务，委托或安排有条件的体育社团等体育类民间组织组织实施，鼓励和支持体育社团开展体育健身的研究、推广、宣传、培训和咨询等服务。

4.2 体育社团：自身治理结构完善

在世界各国，通常意义上的非营利组织具有某些可以被客观辨认的突出特性。如非营利性、民间性、志愿性、自治性等，这些属性的存在确保了非营利组织一种归于自我的界定，使其能够区别于传统意义上的政府与私人企业组织。其中“自治”的属性毫无疑问对非营利组织的存在和发展具有基础性作用，不能实现自我治理、自主决策的组织将因其附属于政府或市场而不能成为严格意义上的非营利组织，亦不可能发挥弥补国家与市场作用盲区的功能。按照美国学者塞拉蒙的解释，非营利组织的自治性意指非营利组织要能控制自己的活动，具有不受外部控制的内部管理程序。

4.2.1 改革组织体制和管理模式

（1）完善会员制，建立以会员为主体的组织体制

社会团体是指中国公民自愿组成，是实现会员共同意愿，按照其章程开展活动的非营利性社会组织。因此，会员是体育社团存在的基础和必要条件，各级各类体育社团应将会员作为主要依靠力量，将为会员服务作为基本职责，在组织设置、工作部署、资源配置、开展活动方面给予充分体现。要制定相应的规章制度，明确会员的权利和义务，定期向会员征徇意见和建议，接受会员的监督和约束。完善和落实会员制，对于各级体育社团具有特殊重要意义。作为会员自愿集合而成的群众组织，会员制是协会建章立制的一项重要内容，是体育社团的基本制度。然而，在计划经济条件下，会员制的建设没有得到真正重视，存在许多与社会主义市场经济不相适应的地方，突出表现为会员主体地位不高，会员色彩淡化，会员的权利和义务不明确，为会员服务的观念不强，缺乏对会员的激励机制等，体育社团与会员之间的联系呈现一种断裂状态。因此，体育社团的改革，要以完善会员制为重要突破口。衡量体育社团改革成效的标准，是社团与会员必须建立应有的权利义务关系，对会员有较强的凝聚力和吸引力。否则，就不是真正的社会团体。

（2）充分发挥会员代表大会、委员会、常务委员会的领导作用

当前，由政府组建的体育社团一般采取首长负责制或委员会制的治理结构。而由一些地方自下而上建立的体育社团则更多地直接借用了公司治理模式，实行董（理）事会、执行长的治理结构。无论采用哪种治理结构，都应建立代表大会制度，加强会员代表大会、委员会（理事会）、常务委员会（常务理事会）的集体领导，确保会员代表大会、委员会（理事会）及常务委员会（常务理事会）和办事机构之间的关系，建立健全各项规章制度，从体制上防止行政化倾向，在决策、执行、财务等方面，都应体现民主办会精神，实行民主选举、民主决策、民主管理和民主监督。这与国家政治体制改革——完善人民代表大会制度，加强民主化、法制化建设的方向也是一致的，实现其目标也是可行的。要改善社团领导机构成员的结构，改变现有社团领导机构成员大都是体育部门干部的状况，把社会上真正热心本项目的有钱、有权、有名望的各方面人士吸收进来，增强广泛性、社会性和权威性。

（3）充实办事机构，建立健全分支机构

所谓社会团体的办事机构，是指社会团体内部设立的承办社会团体日常事务的机构，也是社会团体权力机构的日常工作部门，具体是指秘书处、办公室、财务部、宣传部等等。社团办事机构担负着社团日常工作运转的重要职责，其工作效率和质量影响到社团工作的开展。办事机构的规模要从社团的特点和实际出发，专职人员应少而精。社会团体的分支机构是指社会团体根据开展活动的需要，依据业务范围的划分或者会员组成的特点，设立的专门从事该社会团体某项业务活动的机构。分支机构是社团团结和组织专家力量，实行民主决策，更好行使管理权的重要形式。应从协会的实际需要出发，把各方面的专家组织起来，让他们在本项目管理中发挥作用，促进决策的民主化、科学化。目前，由于大多数体育总会没有实际管理体育事务的职能，象征性设立一些办事机构。未来体育社团应设立由真正的专家和专业人士参与的各类分支机构，承担起政府转移的职能。

（4）理顺社团内外部关系

主要理顺体育社团与登记管理机关、业务主管单位、挂靠单位的关系。扭转目前在认识上和实际工作中将体育社团视为政府部门的内设机构或事业单位的现象。要严格依照有关法律法规和各自章程确定职责，体育社团一般不行使政府管理职能。政府部门对体育社团主要是政治思想上的领导、方针政策上的引导和工作原则上的指导，不直接管理体育社团的日常工作和具体业务。同时努力加强体育社团与企事业单位、其他社会团体多方面的联系。

4.2.2 改革运行机制

（1）推动运作机制市场化

体育社团是伴随政府改革和政府职能转变自上而下建立（恢复）起来的，往往缺乏市场经验，对于体育社团的公共组织性质及其市场运作特点和规则知之甚少，在运作管理和开展活动上习惯于行政性方法，有的还拥有某种形式的垄断权力。体育社团的市场化，意味着要改变其完全行政化的运作机制，按照市场经济的要求和体育社团的特点建立和发展市场化的运作机制，使体育社团真正成为责、权、利相统一，拥有独立核算的体育事业实体。

（2）社团活动民间化

体育社团工作是社会性工作，社团体系是开放的体系，不能自我封闭，封闭等于孤立，等于拒绝发展。而大多数体育社团对相关政府部门的依赖性太强，几乎是政府的附属物，虽是独立法人机构但独力性很差，常常处于自我封闭状态，发展空间狭小，不能适应社会主义市场经济体制的要求。体育社团要将改革与开放并进，采取更加开放的姿态开展社团活动。要采取群众化、民间化的工作方式，调动各个方面的积极性，探讨和丰富联合政府部门、社区、学校、企事业单位共同开展活动的方式方法，取得全社会的广泛支持。

（3）开辟多元化经费来源渠道，提高经费自筹比例

经费来源渠道畅通与否，是直接关系到社团能否正常运转的决定性因素。体育社团更好地向前发展仅靠政府的拨款是远远不够的，还需开辟新的持久的筹集资金的途径，合理配置使用物质资源，加强资源集成。为此应将个人和团体会员会费收入作为社团基础性收入，建立健全会员定期缴纳会费制度，提高会费收入在总收入中的比重。同时广泛争取承接政府和企业的委托任务，面向社会多方募集资金，争取社会各界的广泛支持，实行社会集资、广告冠名权出让等多种筹资形式。

（4）社团活动品牌化

我们所处的时代是品牌化生存的时代，竞争社会，品牌决胜。一个没有品牌的经济，在全球化时代的世界市场，是没有立足之地的，最多只能沦为世界品牌的加工厂。同样，体育社团，特别是中华全国体育总会这样一个规模庞大的体育组织，如果没有一个具有较高影响力的品牌工程，在市场时代也没有立足之地，依旧只能沦为体育行政部门的附庸。体育社团决策者们必须清楚地认识到，虽然非营利性的公益体育事业本身不是市场行为，但是我们必须向市场学习，认同市场生活的法则：品牌决胜。而且，从事公益事业、生产社会产品，必须更加具有品牌意识，因为我们的项目和产品，是公共性的、公益性的，是为公众服务的，必须比一般的商业产品更加透明、更加具有公信力，才能为广大的公民认同、信赖，赢得社会大众的支持与参与。目前，我国各级体总、各类单项体育社团、人群体育社团大部分能做到常年有活动，经常有比赛。但是，举办活动的机动性较大，受资金等外界因素制约严重，缺乏固定的活动运作模式，“品牌”活动、特色活动较少，尚没有形成活动的制度化。

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作者简介

汪流，首都体育学院社会与经济教研室

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