第14章 公文写作方法要领(13)

三是“分条列段”的写法，这也是常用的一种写作技法，即将全文划分为几个并列的段落，每个段落的前面也不标序号。如《中共中央关于停止国内军事冲突的通告》（1946年1月10日，选自《中共中央文件选集》第16册），全文200多字，由发布通告的缘由、背景与告知遵守的事项内容两个层次组成，共分两个条段。第一条段讲的是制发通告的缘由、背景：“本党代表与国民政府代表对于停止国内军事冲突之办法、命令及声明，业已成立协议，并于本日公布在案。凡在中国共产党领导之下一切部队，包括正规军、民兵、非正规军及游击队，以及解放区各级政府，共产党各级委员会，均须切实严格遵行，不得有误。”第二条段讲的是应当遵守告知的事项：“全中国人民在战胜日本侵略者之后，为建立国内和平局面所作之努力，今已获得重要之结果。中国和平民主新阶段，即将从此开始。望我全党同志与全国人民密切合作，继续努力，为巩固国内和平、实现民主改革，建立独立、自由和富强的新中国而奋斗。”这篇通告言简意赅，短小精悍。

写好“公告”、“通告”的要领包括以下三点。

1．篇幅要短，文字要简。

“公告”和“通告”都是短篇公文，尤其是“公告”，更应短之又短。像宣告新中国诞生的《中华人民共和国中央人民政府公告》（详见《建国以来毛泽东文稿》第一册，第14~15页），只有700多字，堪称当代公文中短小精悍的典范。如果长篇大论，不仅违背“告”的本意，而且群众难以把握，当然也就难以遵守。要想篇幅短小，关键是文字应简要。而要做到文字简要，一是要开门切入主题，结尾干脆利落，不穿靴、不戴帽；二是讲事情、提要求，要直陈其事，不绕弯子，不兜圈子；三是语句要凝练，观点要鲜明，不疲软、不含糊。

2．结构形态，灵活多样。

“公告”大都是用来宣布某一重要事项或者法定事项的，事情性质虽属重大，但内容比较单一，情况不太复杂，故在结构上应当采用“篇段合一”的结构形式，一气呵成。

“通告”大都是向人们宣布应当遵守事项的，在内容上既要提出、分析问题，更要注重解决问题，情况较为复杂一些。因此，撰写这类文件应当尽量用“撮要分条”的写法，开头先讲明制发文件的缘由与背景，也即提出与分析问题，此系“撮要”，然后，分条列项地表述告知应当遵守的事项，一条是一个独立的含义与要求，各条之间既要保持内在的密切联系，又要相对独立，切忌你中有我，我中有你。

3．严肃对待，不可乱用。

什么是“公告”中的“公”？一些人把它简单地理解为“公开”，所以它和“广而告之”成了亲兄弟，因为它是“公而告之”嘛！用汉语词典的一般释义去套用公文的专用名称是“风马牛不相及的”，这里的“公”与“公文”中的“公”都不可作“公开”来解释，要知它们具有特殊的政治含义，是党和国家权力的象征，因此，它的使用者势必是党和国家的高级管理机关。而且在内容上，必须是“重要事项”或者“法定事项”。一般的基层机关，地方各级行政主管部门和企事业单位不得使用“公告”来发布遵守或周知事项，公民个人更无权使用“公告”。至于目前我们在媒体上所看到的那令人眼花缭乱的“公告”（如迁址、变更电话号码、商品促销、清仓大甩卖、注销账号、丢失证件、发票被窃、增资减资、饭店开业、酒楼开张、迪厅关闭、舞厅大修、招聘人员、出租房屋、招收学员……），理应加以杜绝。为什么不去使用“广告”、“启事”而干扰党和国家的正规公文呢！

地方各级行政主管部门（如金融、工商、公安、税务、物价、教育、卫生、司法、文化、房地产、消防、交通、市政、城管、环保、财政、审计……），根据职权发布周知事项，按照公文处理法规的规定，应用“通告”，切不可随心所欲地滥用“公告”。

十六、如何撰写“条例”、“规定”、“办法”？

〔解答〕“条例”用于党的中央组织制定规范党组织的工作、活动和党员行为的规章制度；“规定”用于对特定范围内的工作和事务制定具有约束力的行为规范。

“条例”、“规定”和“办法”又是国家行政法规、地方性法规的主要形式。对某一方面的行政工作作出比较全面、系统的规定，称“条例”；对某一方面的行政工作作部分的规定，称“规定”；对某一项行政工作作比较具体的规定，称“办法”。国家行政法规的制发主体是国家最高行政机关——国务院；地方性法规的制发主体是省、自治区、直辖市的人民代表大会及其常委会和省、自治区人民政府所在的城市、经国务院批准的较大城市、计划单列市的人民代表大会及其常委会。

“规定”、“办法”也是“部门规章”（即国务院各部门规章）和政府规章（即地方人民政府规章）的主要形式。

一些地区、部门根据上述法规、规章而制定的不属于法规、规章（因为法规、规章的制定者有着严格的限制）的“类规章性文件”，有时也使用“规定”与“办法”（它较多的是使用实施细则、规则、规程等）。

“条例”、“规定”和“办法”的内容结构一般由以下几个部分组成。

1．标题。一般由两大要素组成，一是“内容”，如“市城市绿化”、“省电子政务管理”、“地区引滦工程管理”、“天津港保税区外商投资企业审批和登记”、“中国共产党纪律处分”等；二是“文种”，如“条例”、“规定”、“办法”等；属于实施法律性质的法规、规章，在文种前面加“实施”二字，如《中华人民共和国行政法实施条例》；属于暂行性质，在文种前加“暂行”二字，如《市铁道口安全管理暂行办法》；属于试行性质的，在文种后加括弧标注“试行”二字，如《中国共产党党内监督条例（试行）》。

2．正文。一般有以下几种写法：

一是“编章条式”的写法。以《中国共产党纪律处分条例》为例，全文分“总则”、“分则”、“附则”三大编，编下设章，章下设条（总计一百七十八条）。“总则”部分为一至五章四十四条；“分则”部分为六至十五章，包括四十五至一百七十四条；“附则”部分包括一百七十五至一百七十八条。这一条例所以采用这种大编章的结构形式，显然是由它所包含的复杂、浩大的容量所决定的。

二是“章条款式”的写法。容量比前例稍为少一些的法规、规章，一般是采用全篇分作几章的形式，第一章为“总则”，最后一章为“附则”，中间若干章属于“分则”的内容。如：

中国共产党党内监督条例（试行）

§§§第一章　总则

第一条为加强党内监督，发展党内民主，维护党的团结统一，提高党的领导水平和执政水平，增强拒腐防变和抵御风险能力，坚持党的先进性，始终做到立党为公，执政为民，根据《中国共产党章程》，制定本条例。

第二条党内监督以马克思列宁主义、毛泽东思想、邓小平理论和“三个代表”重要思想为指导，坚持解放思想、实事求是、与时俱进，坚持民主集中制和党要管党、从严治党的方针。

第三条党内监督的重点对象是：……

第四条党内监督的重点内容是：……

第五条……

§§§第二章　监督职责

第六条至第十一条……

§§§第三章　监督制度

第十二条至第三十九条……

§§§第四章　监督保障

第四十条至第四十四条

§§§第五章　附则

第四十五条……

第四十六条本条例由中央纪委商中央组织部解释。

第四十七条本条例自发布之日起施行。

三是“条项贯通式”的写法。内容比较简单的规章，以及一些机关、企事业单位的管理制度多采用这种写法。它的写作特点是：全文既无独立的开端，也无单独的结尾，而是由若干条条并列成文。如：

天津港保税区外商投资企业审批和登记规定

第一条为做好天津港保税区（以下简称保税区）外商投资企业的审批和登记工作，根据国家有关法律、法规，制定本规定。

第二条保税区鼓励开办进出口贸易企业、国际转口贸易企业和为国际贸易服务的加工、包装、仓储、运输企业以及产品出口企业、技术先进企业。

第三条设立中外合资经营企业、中外合作经营企业的项目建议书、可行性研究报告的审批：

（一）投资总额在三千万美元以下的项目，由天津港保税区管理委员会（以下简称保税区管委会）负责审批。其中建设和生产经营条件需要国家综合平衡的，由天津市人民政府（以下简称市人民政府）报请国家对外贸易经济主管部门审批。

……

第十四条香港、澳门、台湾地区的投资者和华侨在保税区申请设立企业，按照本规定执行。

第十五条本规定自公布之日起施行。

四是“撮要分条式”的写法。这也是一些规章、制度比较通常采用的结构形式。如下文：

国务院关于严禁淫秽物品的规定

淫秽物品毒害人们的思想，诱发犯罪，危害极大。为了保护广大人民特别是青少年的身心健康，维护社会治安，保证现代化建设的顺利进行，对各种淫秽物品必须严格查禁。为此，作如下规定：

一、对各种淫秽物品，不论是否以盈利为目的，都必须严格禁止进口、制作（包括复制）、贩卖和传播。

二、查禁淫秽物品的范围是：……

三、查禁淫秽物品的工作，既要坚决、认真，又不要扩大范围。……

四、海关要加强进出口环节的查禁工作。

（五至十条，略）

十一、本规定的实施办法，分别由公安部……制定。

十二、本规定自发布之日起施行。

例文采用的是“撮要分条”的结构形式。开头属“撮要”，由三句话组成，前两句表明制发本规定的依据和目的，第三句用强调性惯用语“为此”表示对上文进行归纳性的综述，于下文进行承继性的概括，过渡到主体部分，即规定事项的说明。主体部分采用“分条”的形式，规定事项共写了10条：一、二条说明严禁的范围，三至八条交代查禁时应注意的问题，九、十条是对违犯规定者的处分原则。结尾，包括十一与十二条，说明实施要求与时间。例文条分缕析，清楚明白，一目了然。

写好法规性文件的要领包括以下四点。

1．形式多样，不离其宗。

从上述所举实例看到，法规文件的外形结构是多种多样的，它可以呈现全文设编、编下有章、章下有条、条下有款的写法，即“编章条款式”；也可以先写一个开头说明制发缘由、目的和依据，然后分条列项讲规定的事项及实施的要求与时间；还可以既无单独的开头，也无独立的结尾，全文由若干条项贯通。

虽然它们的外形结构呈现出多彩多姿的形态，但其内在结构却万变不离其宗。这个“宗”就是“总——分——附”，这就是法规性文件结构的一条内在规律。所谓“总”，即开端要讲明制定法规的目的、依据与适用范围，它可以是一个“总则”，也可以是一个独立的开头语，还可以是并列的一、二条；所谓“分”，即法规所规定的具体事项内容，它可以是一个由若干章组成的“分则”，也可以是并列的若干章或条条；所谓“附”，即用来明确时效、地效、人效、解释权及未尽事宜的部分，它可以是一个“附则”，也可以是单独的结尾段落，还可以是两三个条条。所以，我们在写作“条例”、“规定”、“办法”时，不论你采用什么结构形式，这个“宗”是万万不可违背的。

2．把握文种，慎用“条例”。

“条例”属于党和国家的法规性文件，是一个高级机关可使用的文种。它用于调整党和国家生活某一方面的准则，规定有关政治、军事、经济、文化、教育、科技等一些重要事项，明确某一机关、组织的职责、任务和权限，具有很强的权威性。

在党的机关方面，对“条例”的使用者已经做了十分严格的限定，应是“党的中央组织”，非此，绝非特殊授权，显然不可使用。

“条例”又是国家行政机关的一主个要文种，它的制发者是国务院。“条例”也是地方性法规的一个主要文种，它作为公文其制发主体基本是省、自治区、直辖市的人大及其常委会，或省会城市、较大城市、计划单列市的人大及其常委会（发布前，须经省、自治区人大及其常委会批准方可发布施行）。

国务院于1987年4月21日在《行政法规规定程序暂行条例》中明确规定：“国务院各部门和地方人民政府制定的规章不称‘条例”’。

综观上述，不是任何一级党政机关都可以制发“条例”的，要正确了解文种，准确使用“条例”。

3．区别情况，规范行文。

“条例”、“规定”、“办法”等法规性文件，在内部行文时，要用法定文种中的“通知”做“文件头”来加以颁行。向社会上公开发布，采取“法随令出”的原则，有的可使用“公布令”加以发布，如国家行政法规，国务院各部委制定的“部门规章”，省、自治区、直辖市人民政府等制定的“地方政府规章”；有的则不能用“令”，必须用“通知”，如“类规章性文件”。地方性法规应用“公告”予以发布。

4．全面具体，用语严密。

写作法规性文件，内容要合理、切实、全面、具体。所谓“合理”，是指正确体现党和政府的方针政策；“切实”，是指符合客观现实情况；“全面”，是指凡牵扯到的问题都要有所说明，万万不可出现缝隙；“具体”，是指规定的范围、尺度要具体，处理的界限要明确，特别是在“办法”的写作中更应如此。