1.2 监管模式分析
1.2.1 监管主体分析
在我国，对政府投资建设项目的监管涉及众多政府部门，各部门在自身职责范围内承担政府投资建设项目的监管工作，涉及监管的主要政府部门及其监管工作如表1-3所示。不同职能部门关注社会和经济发展的不同侧面，其职能相互独立又统一于社会和经济的宏观发展目标，因而也会从不同的角度影响政府投资项目的规划、立项和建设过程。
表1-3 主要政府部门的综合监管职能
1. 发展和改革委员会
中华人民共和国国家发展和改革委员会（简称国家发改委），是综合研究拟定经济和社会发展政策与战略，统筹协同总体经济体制改革的国务院职能机构。国家和各级地方发展和改革委员会对政府投资建设项目的主要监管职责如表1-4所示。
各级发改委下设多项职能部门，其中以固定资产投资司（处）、重大建设项目稽查办公室与政府投资建设项目监管的关系最为密切。
固定资产投资司（处）：监管职责是提出修订投资核准目录的建议，探索推进投资体制改革；拟定符合社会固定资产投资规划和调控计划的政府投资计划；统筹安排投资建设资金，参照投资核准目录审核或上报投资建设项目。
重大建设项目稽察办公室：该办公室是对政府投资建设项目的建设管理过程实施监管的重要力量之一。重大建设项目稽察办公室的监管职责包括三个方面：①跟踪检查政府投资建设项目贯彻国家投资政策和规定的情况；②监督检查政府建设资金投资的安排与实施情况；③对于政府投资建设项目实施过程中的违规问题，按国家有关规定提出处理意见。
2. 住房与城乡建设部
住房与城乡建设部前身为建设部，是负责建设行政管理的国务院组成部门，其与政府投资建设项目监管相关的主要职责见表1-4相关部分。
3. 财政部和审计署
财政部和审计署是对政府投资建设项目的资金计划、财务会计管理及执行情况进行监督的政府机构。前者侧重于监督控制投资资金的计划、拨付和支出等过程，后者侧重于对投资预算、执行和决算等情况的监督检查。二者的主要监管职能见表1-4相关部分。两方面监管双管齐下，控制政府投资项目建设管理全过程的资金使用情况，一方面落实资金来源，严格控制资金的拨付和使用，并监督财会管理情况；另一方面监督上述情况的合法性，做到闭环监管。
表1-4 部分政府部门的详细监管职责
表1-4还列举了安全生产监督管理局和环境保护部在政府投资建设项目监管中的职责。另外，国土资源、监察等部门的职责也涉及了对政府投资建设项目的部分监管工作，对于政府投资建设项目按法定程序建设、避免违法违规行为起到了一定的作用。
从上述职能部门职责的总结和描述来看，各部门有各自相对独立的职责范围，由此决定了它们各自相对独立的监管视角，因此，单个部门或多个部门的简单联合对政府投资建设项目来说是难以实现有效监管的，在不同部门之间建立统筹协同的协同监管机制是十分必要的。
1.2.2 监管客体分析
政府投资建设项目的监管客体是以代建人为代表的项目建设参与方。代建人接受项目建设委托，选择其他项目实施参与方共同完成项目的建设实施和管理任务，其工作质量要受到政府相关部门的监管。
1. 政府投资建设项目代建人
代建人接受政府委托，签订代建合同，负责政府投资项目的建设管理。代建人一般经过筛选，由具有丰富工程经验、良好信誉和业绩的工程单位担任，其承担的义务须在代建合同中明确规定，并接受政府相关部门的监管。代建合同主要内容包括：具备承担政府投资建设项目的资格；按合法程序获得政府投资项目的建设管理委托；按规定选择专业工作单位，并对承包商的工作质量承担连带责任；按代建合同约定实施和管理项目；按时向委托人移交验收合格的项目产品；接受并配合委托人和政府相关部门的必要监督。
代建人是政府投资建设项目的主要协同管理方，承担了项目建设管理的主要义务和风险，因此，代建人拥有与义务相对等的权利，以保障其完成项目管理任务。这些权利包括：要求委托人协同相关关系以按时获得项目实施条件；在代建合同约定范围内自主选择专业工作单位，实施和管理项目；按代建合同约定获得成本补偿和约定报酬；督促委托人及时履行其他相关义务。
2. 政府投资建设项目其他参与方
政府投资建设项目其他参与方一般由代建人通过组织招投标的方式选择，主要包括勘察设计单位、施工单位、监理单位、项目管理咨询单位等，分别承担项目的勘察设计、概预算、建筑安装施工、劳务、监理、管理咨询等专业工作。
各专业工作单位的工作接受代建人的统一组织和协同，在承担工作范围内就承包工作的质量对发包方负责，并有按合同约定取得工程款的权利。参与政府投资建设项目的专业工作单位一般有多个，承发包关系、总分包关系复杂，承担的都是项目的具体实施和管理任务，其工作质量决定了项目产品的质量，其协同配合情况会影响项目的整体建设管理效率，因而对其工作的监管也是政府投资建设项目监管工作的重要组成部分。
综上所述，在代建项目的合作关系中，代建人在政府和项目的具体实施方之间发挥了关键的纽带作用，政府应将代建人作为主要的监管对象。
1.2.3 监管关系分析
1. 代建参与方关系分析
我国的代建管理模式源于国际上常见的工程项目总承包管理模式，同时又与项目管理承包模式有着相似之处（见表1-1），通过代建模式与这两种项目管理模式的对比，可以解析代建各参与方关系的特点。三种管理模式内部参与方的关系对比如图1-1所示。
图1-1 三种管理模式内部参与方关系对比
从图1-1可以看出，三种管理模式的内部关系既有区别，又有联系。
第一，工作内容的区别。项目管理承包主要是为业主提供管理方面的咨询服务，工程项目总承包则要为业主提供管理和劳务相结合的服务。代建人的工作内容更接近于项目管理承包，而不直接提供劳务服务。
第二，工作方式的区别。在项目管理承包模式中，业主与工程承包商建立直接的合同关系，项目管理单位以业主的名义，负责在委托范围内对项目建设的各项工作加以协同。工程项目总承包商以自身名义，按需要与分包商建立合同关系，对分包商具有直接的约束力。在这一点上，代建人的工作方式与工程总承包商相似。
在三种管理模式中，只有代建人被赋予了项目建设阶段的法人地位，代建人获得了项目建设阶段资产转化的部分控制权，即项目建设管理的部分自主决策权，委托人对项目管理工作的直接控制作用被弱化，只进行间接的协同与监督，这也是提高政府投资项目建设管理专业化程度和管理水平的要求。在另外两种管理模式中，项目管理单位还只是一般意义上的项目承包商，其项目管理工作仍要受到业主的直接约束。项目管理单位法律地位的不同是代建管理模式与另外两种管理模式的本质区别。
除了以上提到的工作内容和工作方式这两个主要区别之外，其他诸如项目管理单位的资质要求、责任、风险及工作报酬等方面的差别也是由以上提到的本质区别所衍生出来的。
2. 政府监管与其他监督主体的关系
从国内外监管体制的发展历程来看，政府投资建设项目的监管环节中，监管主体除了政府外，还应包括其他主要的利益相关方，如市场、社会（公众）。
（1）政府监管。为保证建设项目顺利完成，政府依法执行对项目各参与方，尤其是对代建人的监管，从而保障公共利益的实现。在政府投资建设项目监管中，政府需要监管代建人的代建管理行为，并对其违法行为采取强制干预手段。在此过程中，还应注意对各个市场参与方进行间接监管。其中，直接监管是政府的主要职责，但在市场机制尚不健全的条件下，也需要政府保持一定的间接监管力度，以防市场失灵。
（2）市场监督。参与政府投资项目建设实施的包括各类建筑市场主体（行业协会、中介组织等），彼此间提供专业服务或产品，在合作过程中彼此监督。有效的市场机制中，各市场主体对彼此都具备足够的约束力，并通过利益博弈形成良好的监督氛围，从而规范市场主体的行为。
（3）社会监督。在政治民主的基础上，社会公众对政府投资事务的自发性监督就是社会监督，即社会公众对政府投资项目实施监督并表达意见。社会监督与每个公民的切身利益密切相关，从而形成了公众对政府投资自发监督的驱动力。
由此可见，政府监管与其他主体的监督从不同角度发挥着监管的作用，相互之间的关系是互为补充、相辅相成的。目前我国政府是绝对的监管主体，而市场监督容易在经济利益的诱惑下导致短视行为，社会监督体现在公众参与意识方面，需要决策制约机制和法制的保障。由于原有的政府独立监管的体制暴露出诸多问题，政府有必要考虑与其他监督主体协同配合，形成监管合力。
3. 政府与代建人的关系
为保证责权利统一，政府和代建人必须通过代建合同进行权力划分，使各方的激励与约束相统一。从资产所有权看，政府具有资产的归属权、使用权、控制权、收益权和处置权。在项目建设过程中，需要将政府部门的权力转移给代建人，即将资产的控制权从所有权中分离，由代建人控制资产的转化，使建设项目形成新的产权结构，即代建人拥有勘测、设计、施工、监理承包商招投标、合同谈判、合同签订、付款控制、关键设备材料确定、合同索赔等方面的权力。为减少政府的投资风险，政府对代建人的上述行为拥有监督权和否决权。
代建人是政府投资的代理人，但不能代替政府。代建人从项目建议书获得审批通过后介入项目管理，因而不对投资收益负责，不承担项目的开发管理责任。代建人从项目可行性研究开始，开展项目方案优化、设计优化及管理、设计、施工招投标、合同管理、施工管理、组织验收和保修等工程内容，各阶段的工程管理都包括质量、投资、进度、安全和环境管理，同时应完成项目的各项审批、项目内外部协同及核心技术的研究与知识产权保护工作。
政府为保证项目目标实现，除保障项目建设资金按时到位，还须通过招投标选择合适的代建人并签署科学可行的委托代建合同，更重要的是通过代建项目建设管理监管体系及系统，对代建人的建设管理过程实施监管，确保国有投资效果。
政府对代建人的监督主要包括四个方面：①审批审核。审批项目可行性研究报告、初步设计，审核设计规模、标准预算。②计划监督。下达投资计划，安排建设资金，按计划及时拨付建设资金。③监管协同。监管工程规模标准及实施过程中的重大变更和资金调整计划，协同处理工程建设中的重大问题。④依法监督。对建设过程中的项目管理单位依法监督，查处违法违规行为。
综上所述，由于代建人是政府投资项目建设管理的主导方，政府对代建人的监管显得尤为重要，对政府投资项目建设管理的监管也主要体现在对代建人的监管上。
政府与代建人之间的监管与被监管关系主要体现在三个方面：①行政管理关系，是政府与代建人之间发生的管理与被管理的关系，既有规划、指导、协同与服务，也有检查、监督、控制与调节。②经济协作关系，是政府与代建人之间针对政府投资项目所建立的平等自愿、互利互助的协作关系。③民事关系，是从事建设活动过程中所产生的相邻、代理、侵权、赔偿等民事权利、义务关系。
在政府投资项目建设过程中，与以上三种关系相关的代建人管理行为，都在政府监管的职责范围内，政府应合理履行监管职责，才能保障政府投资项目建设效果的实现，以及代建市场的健康发展。