二、《共同纲领》确立的民族法制的基本原则和制度

《共同纲领》是新中国民族法制建设的第一步。这一步给新中国的民族法制建设做出了良好的开端。这一良好的开端给新中国的民族法制建设确定了民族平等、民族团结、各民族共同繁荣的基调。刘少奇同志在《加强全国人民的革命大团结——在中国人民政治协商会议第一届全体会议上的讲话》中指出：“中国共产党以一个政党的资格参加人民政治协商会议，和其他各民主党派、各人民团体、各少数民族、国外华侨和其他爱国民主分子一起，在新民主主义的共同纲领的基础上忠诚合作，来决定中国一切重要问题。凡是中国共产党参加并一道通过的人民政治协商会议的决议，中国共产党将坚决地执行并为其彻底实现而奋斗。中国共产党将为人民政治协商会议的最高威信而奋斗，不允许坏人来破坏人民政治协商会议。这就是中国共产党对人民政治协商会议今后所需采取的态度。……在今天建立起来的全国人民的革命大团结，是有它的坚固的政治基础的。这个基础，就是即将由政协筹备会提交全体会议讨论和通过的中国人民政治协商会议的共同纲领。我们认为这个共同纲领是中国历史上一个极端重要的文献。它说到了我们的一般纲领，确定了我们国家的政权机构和军事制度，决定了我们国家的经济政策、文化教育政策、民族政策和外交政策……”根据《共同纲领》的规定，我们可以看到，《共同纲领》制定的这些民族政策是与中国历史上所有的民族政策完全不同的。在《共同纲领》的规范和指导下，新中国的民族观里不再有大汉族主义或地方民族主义等狭隘的民族主义；各民族一律平等，平等地享有参与国家事务管理的权利；各民族均有自己管理自己、治理其居住地区政治、经济、文化的权利；均有保护自己宗教信仰和文化习俗的权利。《共同纲领》所规定的这些政策可以归纳为以下几点。

（一）确立了各民族一律平等的民族地位和民族关系

首先，政治协商会议的召开，“中国共产党以一个政党的资格参加人民政治协商会议，和其他各民主党派、各人民团体、各少数民族、国外华侨和其他爱国民主分子一起，在新民主主义的共同纲领的基础上忠诚合作，来决定中国一切重要问题”。这就从一开始，代行全国人民代表大会职权的政治协商会议保证了各少数民族与汉族平等的参政议政的权利。毛泽东同志在《在新政治协商会议筹备会上的讲话》中也指出：“必须召集一个包含民主党派、各人民团体、各界民主人士、国内少数民族和海外华侨的代表人物的政治协商会议，宣告中华人民共和国的成立，并选举代表这个共和国的民主联合政府，才能使我们的伟大的祖国脱离半殖民地的和半封建的命运，走上独立、自由、和平、统一和强盛的道路。这是一个共同的政治基础。这是中国共产党、各民主党派、各人民团体、各界民主人士、国内少数民族和海外华侨团结奋斗的共同的政治基础，这也是全国人民团结奋斗的共同的政治基础。”这可以说是国内各少数民族第一次有代表参加“制定中国人民政治协商会议的组织法，制定中华人民共和国中央人民政府的组织法，制定中央人民政治协商会议的共同纲领，选举中华人民共和国中央人民政府委员会，制定中华人民共和国的国旗和国徽”等决定一切国家大事和基本国策的会议。这在中国历史，甚至在世界历史上也都是第一次。

其次，在政治协商会议制定的《共同纲领》的序言中，就旗帜鲜明地规定：“中华人民共和国境内各民族，均有平等的权利和义务。”又在正文的第五十条再次重申：“中华人民共和国境内各民族一律平等，实行团结互助，反对帝国主义和各民族内部的人民公敌，使中华人民共和国成为各民族友爱合作的大家庭。”这也是历史上的第一次。

再次，《共同纲领》在国家军队和国防这一关系国家安全的事项中也规定到“中华人民共和国境内各少数民族，均有按照统一的国家军事制度，参加人民解放军及组织地方人民公安部队的权利”。在任何一个国家，在任何时代的历史上，掌握军权就是掌握一切。在中国历史上，少数民族几乎很少进入到中原汉族政权的军队编制之中。后来在清朝，满族入主中原，其对军队分为“八旗兵”和“绿营兵”两种编制，分别有满族和汉族充任，两种军队在待遇和地位上远远不同，更不用说其他以汉族为主的朝代了。而今，在《共同纲领》里，第一次规定了少数民族有权参加人民解放军，有权组织地方人民公安部队，这在历史上也是第一次。

从新政治协商会议的召开过程，从《共同纲领》的制定过程和内容，我们可以发现，各少数民族与汉族平等的时代真的来临了。民族平等的观念真的要从法律上得以规定并成为现实了。

（二）建立包括各少数民族在内的统一战线

当然，民族平等并不是口号或文字上的表述。最初在中华民国成立的时候，孙中山先生也曾主张过“五族共和”，但是中国何止“五族”。后来孙中山先生又指出“族无分汉、满、蒙、回、藏，皆得享共和之权利”，但是却从未有法律规定将这一理念付诸实施。后来蒋介石曾提出所谓的“国族同源论”，说中国境内的各少数民族与汉族都源于同一祖先，仿佛是在说各少数民族与汉族都是一样的、平等的，但是他却又称汉族为“国族”，各少数民族是“国族”的“大小宗支”。在这样的理念下根本不可能主张民族平等，更侈谈所谓的参政议政。而在新中国召开的政治协商会议，组织了“由中国共产党、各民主党派、各人民团体、各地区、人民解放军、各少数民族、国外华侨及其他爱国民主分子的代表们所组成的中国人民政治协商会议，就是人民民主统一战线的组织形式。中国人民政治协商会议代表全国人民的意志……”

新中国的统一源于新民主主义革命时期的民族统一战线。所谓民族统一战线是指“被侵略被压迫民族的各个阶级和各种政治力量在反侵略反压迫、争取民族解放和独立的民族民主革命或民族战争中结成的全民性的政治联盟……中国的民族统一战线的提出是当中国沦为半殖民地、半封建社会，帝国主义列强勾结国内封建阶级和买办阶级，残酷压迫中国各民族人民的时候由中国共产党提出的。中国共产党认为，在半殖民地、半封建的旧中国，帝国主义和中国各民族的矛盾以及封建主义和各民族人民的矛盾，是当时中国社会的主要矛盾，而以前者为各种矛盾中最主要的矛盾。要战胜这样强大的敌人，没有全国各族人民的共同奋斗是不可能的”。在新民主主义革命时期，中国面临的最主要的矛盾是帝国主义列强妄图瓜分中国，而日本帝国主义更是想要吞并中国。但是，在国内，中国国民党仍然执行政治专制，实行民族剥削和压迫，尤其是对中国共产党实行围剿，挑起内战。这时，出于民族大义和国家前途的考虑，中国共产党主张中国各族人民和各个阶级捐弃前嫌，一致对外，组织统一战线。1935年，在《中国共产党中央委员会和中华苏维埃中央政府为抗日救国告全体同胞书》中，中国共产党呼吁：“今当我亡国灭种大祸迫在眉睫之时，共产党和苏维埃政府再一次向全体同胞呼吁：无论各党派间在过去和现在有任何政见和利害的不同，无论各界同胞间有任何意见上或利益上的差异，无论各军队间过去和现在有任何敌对行动，大家都应当有‘兄弟阋于墙外御其侮’的真诚觉悟，首先大家都应当停止内战，以便集中一切国力（人力、物力、财力、武力等）去为抗日救国的神圣事业而奋斗。”毛泽东同志在《为争取千百万群众进入抗日民族统一战线而斗争》中也说到：“只有经过全阶级全民族的团结，才能战胜敌人，完成民族和民主革命的任务。”这就是新中国新的政治协商会议的前身。在取得抗日战争和解放战争胜利后，这个民族统一战线组织就发展成为了代表中国人民代表大会的中国人民政治协商会议。周恩来同志在《关于人民政协的几个问题》中谈到关于参加中国人民政治协商会议的单位及其代表名额和人选的问题时说：“这次中国人民政治协商会议具有全国人民代表大会的性质，所以我们对它不得不更加谨慎。为了扩大政协的代表性，首先要扩大参加政协的成分、单位和名额，使它能够代表全国各民主阶级、各民族人民的愿望和要求。这种谨慎是从政治上考虑的，是以目前政治形势和政治人物的要求为主要根据的……”

这个统一战线，在反帝反封建的年代团结了一切能够团结的人民，成为抗日民族统一战线，在中国共产党的领导下得以推翻帝国主义、封建主义、官僚资本主义在中华大地的侵略、剥削和压迫，取得了新民主主义革命的胜利。新中国成立以后，这个统一战线，在举行全国人民代表大会之前，召开了中国人民政治协商会议，代行全国人民代表大会职权。统一战线的代表中包括了中华大地上的少数民族代表，代表少数民族的利益，制定新中国的少数民族政策，展开了少数民族的法制建设。

（三）在民族观上，树立民族平等、民族团结友爱的新民族观，反对大汉族主义和地方民族主义，反对民族歧视、民族压迫等民族观和民族分裂主义

民族歧视、民族压迫和民族特权是造成民族隔阂、制造民族矛盾的最主要的原因，大汉族主义和地方民族主义则就是这种民族歧视、民族压迫和民族特权在民族心理上的表现，一些汉族人士对少数民族的风俗习惯、宗教信仰等加以评头论足，在少数民族面前表现得自以为是，而少数民族出于惧怕和自保的原因，对汉族也充满了不满和猜忌，这使得汉族和各少数民族之间，各少数民族之间充满了敌意。此外，帝国主义分裂势力利用民族和宗教问题妄图分裂中国的阴谋一直就没有停息。因此，我们需要尽快树立新的民族观，而树立新的民族观的前提，就是要消灭旧社会遗留下来的大汉族主义、狭隘的地方民族主义以及帝国主义在中华大地上的分裂活动。

《共同纲领》第五十条第二款规定“中华人民共和国境内各民族一律平等，实行团结互助，反对帝国主义和各民族内部的人民公敌，使中华人民共和国成为各民族友爱合作的大家庭。反对大民族主义和狭隘民族主义，禁止民族间的歧视、压迫和分裂各民族团结的行为”。明确树立了与历史上所有时代完全不同的民族观，旗帜鲜明地与旧社会的民族观划清界限。

在《中国人民政治协商会议共同纲领草案》的讨论会上，周恩来同志就民族政策这一问题指出：“（新民主主义的民族政策）其基本精神是使中华人民共和国成为各民族友爱合作的大家庭，必须反对各民族内部的公敌（即国民党残余势力和地方土匪恶霸等反革命分子）和外部的帝国主义。而在民族大家庭中，又必须经常反对大民族主义和狭隘民族主义的倾向。各少数民族的区域自治、武装权利及其宗教信仰之被尊重……”周恩来同志又指出：“一定要防止帝国主义利用民族问题来挑拨离间中国的统一。如英帝国主义对西藏及新疆南部的阴谋，美帝国主义对于台湾和海南岛的阴谋。不错，这些地方是有少数民族的，但是他们一向是在中国领土之内。清朝压迫少数民族的政策，是对满族以外的民族进行欺骗和屠杀。北洋军阀政府继续了这样的政策，国民党反动政府更加深了这样的政策。我们应该改变这样的政策，把各民族团结成一个大家庭，防止帝国主义的挑拨分化。……”

（四）在民族制度上，各少数民族拥有自治权，在各少数民族聚居区实行区域自治

这个我们在前面一节已经进行了详细的论述。根据《共同纲领》就建立怎样的国家机构的规定，要求禀着既利于国家统一，又利于因地制宜的原则，在各个少数民族地区建立起使得各个地区少数民族能够充分享受自治权，得以自己管理本民族事务的国家机构。因此，就建立地方政府上，《共同纲领》在第五十一条规定：“各少数民族聚居的地区，应实行民族的区域自治，按照民族聚居的人口多少和区域大小，分别建立各种民族自治机关。凡各民族杂居的地方及民族自治区内，各民族在当地政权机关中均应有相当名额的代表。”

（五）在具体措施上，尊重和保护少数民族的政治、经济、文化及宗教信仰的权利

在前文讲到民族特征和民族关系的时候，我们说到“而正是由于这些在不同的地域里，有着自己自给自足的经济经营模式，使用着不同的语言，进而发展出自己独特的民族性格”，形成这一民族“建筑的艺术和风格，独特的住宅的安排和使用，独特的语言、文字、音乐、舞蹈、戏曲、饮食、服饰的特点，以及独特的社会风尚、节日和民族传统等”，使得民族与民族之间发生了不同。而各民族之间表现在政治、经济、文化、语言以及生活方式、风俗习惯方面的差异就是民族差别。而正是由于这些不同，即民族差别，构成了民族的多样性，而正是这些多样性产生了各民族相互之间的交往，而各民族在相互交往的过程中必然会发生一些政治、经济、文化等各方面的关系。如果各民族间能够正确认识其他民族的独特的民族性格（这包括他们的语言文字、风俗习惯、宗教信仰、节日传统、社会风尚等），则各民族间就会是一种互相尊重、和平友爱、团结互助的关系，否则就会产生狭隘的民族主义，导致民族歧视，进而发生民族矛盾。因此，《共同纲领》第五十三条规定：各少数民族均有发展其语言文学、保持或改革其风俗习惯及宗教信仰的自由。人民政府应帮助少数民族的人民大众发展其政治、经济、文化、教育的建设事业。

在中国人民政治协商会议筹备期间，在制定《共同纲领》草案的时候，虽然全国大部分地区已经解放了，但是还是有很多地区，尤其是西北、西南的一些少数民族地区还没有解放。这个时候解放军要进入西北、西南地区，如果不尊重当地少数民族的政治经济关系，维护各少数民族地区的风俗习惯、语言文字等，肯定会对全国的解放造成阻碍，并且会使得西方帝国主义和国民党残余势力的分裂企图得逞。因此，在《共同纲领》这部宪法性文件里面专门规定少数民族的风俗习惯与宗教信仰的权利，是非常重要的。于是就有解放军西征部队政治部在西征途中颁发尊重回民风俗习惯守则十条，训令所述全体指战员严格执行。这十条有：“人人宣传我党的少数民族政策；尊重回民一切风俗习惯；保护清真寺及拱北不得破坏；禁止说对回民侮辱的话；不在回民村庄与住宅内杀猪及吃猪狗驴肉；遵守回民一切忌讳；不同回民妇女交谈，不到回民妇女屋里去；非经回民允许，不在回民村庄内演戏；不在清真寺及拱北墙上写标语；尽量不住回民住宅，不借回民用具。”时任西南局书记的邓小平同志在《以十条条件作为和平进军西藏的谈判基础》中也指出：“西藏现行各种政治制度维持原状，概不变更，达赖活佛之地位及职权不予变更，各级官员照常供职；实行宗教自由，保护喇嘛寺庙，尊重西藏人民的宗教信仰和风俗习惯；发展西藏民族的语言文字和学校教育；等等。”这都是《共同纲领》规定的民族原则的体现。

《中国人民政治协商会议共同纲领》是新中国成立初期由中国共产党领导的各族人民和各界民主爱国人士共同制定的宪法性文件。此文件由全国各族人民和各界爱国人士的代表共同参加讨论后，做出的选择。《共同纲领》对新中国的国体、国家制度、政府组织形式、立国基本原则、国家的最高权力机构和地方的权力机构、地方和中央的关系进行了规定，并根据此文件选举出来了新中国中央人民政府的主席、副主席和委员。在文件中，以国家根本大法的形式宣布新中国为多民族的共和国，在各少数民族地区进行民族区域自治。进而规定了中国共产党解决民族问题的基本政策：平等、团结、互助、友爱——中华人民共和国境内各民族一律平等，实行团结互助，反对帝国主义和各民族内部的人民公敌，使中华人民共和国成为各民族友爱合作的大家庭。反对大民族主义和狭隘民族主义，禁止民族间的歧视、压迫和分裂各民族团结的行为。在保障各少数民族派代表参加政治协商会议享有参政议政的权利之外，规定在各少数民族聚居区实行“民族的区域自治，按照民族聚居的人口多少和区域大少，分别建立各种民族自治机关。凡各民族杂居的地方及民族自治区内，各民族在当地政权机关中均应有相当名额的代表”，保障了少数民族自己管理本民族事务的权利，此外还在这部宪法性文件里规定“各少数民族均有发展其语言文字、保持或改革其风俗习惯及宗教信仰的自由。人民政府应帮助少数民族的人民大众发展其政治、经济、文化、教育的建设事业”。《共同纲领》真正做到了保证少数民族平等享有管理国家事务和本民族具体事务的权利。《共同纲领》的这些提法“既是对新民主主义时期党的民族纲领政策原则的全面总结和继承，又是对它的丰富和发展，显示出鲜明的时代创新精神，是根据当时的特定社会背景做出的恰如其分的选择，是新中国成立后党和国家制定具体民族政策，顺利开展民族工作的基础和行动指南”。