第75章 关于秦的官僚体系
秦代的政治概况
公元前221年，秦统一了六国，结束了诸侯割据称雄的时代。为了巩固国家的大统一，秦王政采取了一系列重大措施，来健全和巩固新建的政权，加强地主阶级专政。
战国时各国最高统治者都自尊号为王。秦王政（即秦始皇）统一六国后，立即召开群臣，重议尊号，群臣盛赞秦王政的功业是自“上古以来未尝有，五帝所不及”，建议选用古代最尊贵的称号“泰皇”，称“命”曰“制”，“令”曰“诏”，自称为“联”。秦王去“泰”著“皇”，采用上古帝号，称“皇帝”，并废除帝王的谥号。自称“始皇帝”，后继者沿称二世皇帝、三世皇帝……以至万世。从此，在中国历史上有了“皇帝”的称号。
秦始皇又召集群臣讨论制定政治制度。丞相王绾主张在齐、楚、燕故地，实行分封制，立诸子为王。这个意见得到多数大臣的支持，只有廷尉李斯力排众议。他总结了西周以来政治斗争的历史经验，驳斥了王绾的主张，指出实行分封制必然破坏统一，导致分裂，他建议在全国实行郡县制，以巩固中央集权，秦始皇完全赞成李斯的意见，决定在全国范围内推行以郡县制为基础的中央集权制。
秦世皇为了维护封建秩序，令大臣在秦国原有刑法的基础上，加以修订、扩充，并吸取其他各国的有关条文，制定了一套更严密的刑法制度，这套刑法制度的施行条例有《田律》、《厩苑律》、《仓律》、《金布律》、《二律》、《徭律》、《军爵律》、《置吏律》、《除吏律》、《效》等近三十种，包括政治、经济、军事各个方面。这些施行条例多属地方官及有关官吏职责范围与失职惩罚等各项规定。反映了地主阶级及其国家对农民阶级与奴隶的残酷奴役。在案例及疑案问答中，有六十余条是有关治“盗”的。其中规定：五人共同为“盗”，被“盗”的东西在一钱以上的，就要斩左趾，黥面，罚作城旦。秦律就是用这样严酷的刑罚来保障地主阶级私有制。
秦朝实行普遍的征兵制。秦的兵役又兼有徭役的性质。凡年满17岁到60岁的男子都要服兵役。守边一年称为“戍卒”；守京都一年称为“正卒”；到县听差，称为“更卒”。另外，中央还有常备禁卫军，称作“卫卒”，郡的常备兵称为“材官”。除步兵外还有水军、骑兵以及经过特种训练的武士。
为了防止相当数量的原六国旧贵族称霸一方，秦始皇把他们和各地豪富十二万户迁居到京城咸阳附近，置于中央政府的直接监视和控制下。与此同时，又下令收缴民间所存的武器，运到咸阳加以销毁。当时持有武器最多的是六国权贵和豪富之家，收缴他们的兵器有利于国家的巩固和统一。
秦始皇统一六国以前，秦国就有专门管理田地的“田令”。统一后，于公元前216年下令“使黔首自实田”，意思是命令zhan有土地的人向政府自报zhan有土地的数额，国家以法律的形式承认土地私有，这是为征收赋税提供根据。这项命令对封建土地私有制的发展起了推动作用。同时，还把以前“重农抑末”政策改为“上农抑末”，对商人进行残酷的打击。例如始皇三十三年（前214年）迁往岭南的五十万罪人中，有很大一部分是“贾人”和商人的后代。
此外，秦统一后，还制定了统一的度量衡和货币的制度。秦始皇下令沿用商鞅所制的量器和尺子，只是衡器略有变革。统一度量衡和货币，克服了过去因标准不同而换算困难的混乱情况，便利了经济交往，也便利了封建赋税的征收。与此同时，秦始皇又命令李斯负责整理出一种笔划较战国时期简便、写法一致的文字，推行全国，称为小篆，废除了其他异体字。后来程邈又根据民间流行的简化字整理出一种新字体，称为隶书。秦始皇的统一和简化文字，对汉族文化的发展起了重要的作用。
为了加强对全国的控制，秦始皇从统一的第二年起，就以京师咸阳为中心，陆续修筑了三条驰道。一条往东通到现在的河北、山东的海边；一条往南，通到现在的湖北、湖南、江苏等地；一条往北通到内蒙古一带。驰道宽五十步，路面经过夯实，路旁每隔三丈种树一棵，还统一了全国车轨轨距。大大便利了从京城到各地的交通，有利于加强中央对地方的控制。
在这些改革的同时，秦朝对职官队伍，也作了相应的变革，以利加强中央集权制的统治。
第二节秦代的中枢官制
秦代的官制，部分在战国时期就已形成。但是，秦统一六国后，由于权力的高度集中，中央与地方间的关系，政务与事务间的关系，君主与臣下间的关系等等，都不可避免地有所更张，出现了一套严密的新制度。
秦代中枢政权的最大特征是皇权的至高无上。战国时期，七雄并峙，都抱有统一中国的雄心壮志，但是中国最终为西方的戎族——秦所统一。秦统一中国的原因很多，其中最直接的原因就是强化君权，抑制宗室贵族特权。这个制度是在世卿世禄制度被破坏后，地主经济得到发展的过程中而逐渐发展起来的。
为了行使权力，秦始皇确立了以丞相为首的中央政府组织。这个机构除丞相（或称相国、相邦、中丞相）外，还有国尉、御史大夫及九卿等，以掌管全国的政治和军事。
丞相是承天子之命，督率百官、执行政务，事实上相当于幕僚长的地位。《通典·职官二》云：“秦省司徒，置丞相”。这是说秦的丞相，相当于战国时的司徒。《汉书·百官公卿表》云：“相国、丞相，皆秦官，金印紫绶，掌丞天子助理万机。”丞相之名，始于战国。《战国策·魏策二》记载苏代说梁王：“莫如太子之自相，是三人皆以太子为非固相也，皆将务以其国事魏，而欲置丞相之玺。”秦国官制多仿三晋，惠王十年始有张仪相秦，武王二年设左、右丞相，才有丞相的名称。昭王三十二年，以穰侯为相国，始皇为秦王时，称丞相吕不韦为相邦，号称仲父，同时有丞相昌平君。统一六国后，李斯由廷尉升为丞相，二世诛李斯后，拜赵高为中丞相（因为他是宦官，故称中丞相），事无大小皆由其裁决。战国时期，各国丞相均封侯，秦国也是如此，如昭王时，封魏冉为穰侯，范雎为应侯，蔡泽为刚成君。庄襄王时，封吕不韦为文信侯，秦始王也曾封李斯为通侯，秦二世封赵高为安武侯。
国尉是武官之首，掌管武官的任命黜涉。《汉书·百官公卿表》云：“太尉，秦官，金印紫绶，掌武事。”《通考·职官考一》云“主五兵”。《史记·秦始皇本纪》说，十年以尉缭为秦国尉。国尉也是六国时官，《史记·廉颇蔺相如列传》云：“赵惠文王赐奢号为马信君，以许历为国尉。”又《新序·杂事篇》云：“晋大夫祁奚老，晋君问曰：‘孰可以为国尉？’祁奚对曰：‘午也可’。”也有称国尉为元尉的，《国语·晋语》载：“公知祁奚之果而不淫，使为元尉。”秦时的国尉、元尉相当于汉时的太尉。但汉时太尉是三公，而秦的国尉、元尉不是三公。白起于昭王三十四年自左更升为国尉，十五年又升大良造。大良造是十六等爵，国尉还在大良造之下，由此可见，秦代的国尉不如汉代太尉地位之尊崇。
御史大夫，掌监察百官，为丞相之佐贰。这个官称秦始设置。《通典·职官典二》云：“秦无司空，置御史大夫以贰于相。”《汉书·百官公卿表上》云“御史大夫，秦官，位上卿，银印青绶，掌副丞相。”御史官称始创于战国，但其职能与秦的御史大夫不同。战国的御史是记事之职，秦的御史大夫是管纠察的。始皇时有御史大夫冯劫，二世时有御史大夫德。在御史大夫之下有二丞，一个叫御史丞，是御史大夫的助理，一叫御史中丞，《汉书·百官公卿表》云：“御史大夫……有两丞，秩千石。一曰中丞，在殿中兰台，掌图籍秘书，外督部刺史，内领侍御史员十五人，受公卿奏事，举劾按章。”可见御史中丞掌握了相当重要的权力，御史大夫之所以能成为最高的监察官，就是因为御史中丞在其属下。
在丞相以下的中央高级官吏是卿。卿分掌国家一部分事务，从其职务的性质上可分为两类：一类是专为皇帝服务的，如管祭祀礼仪的“奉常”，管守卫宫殿门户的“郎中令”，管宫外警卫的“卫尉”，管车马的“太仆”，管皇帝私产的“少府”。此外，还有一些侍从官或宫官；一类是管理国家事务的，如掌管财政的“治粟内史”，掌管司法的“廷尉”，掌管京师治安的“中尉”，掌管宫室陵寝建筑的“将作少府”，掌管爵禄升降的“主爵中尉”，掌管少数部族的有“典属国”。
奉常，《通典·职官七》云：“奉常，周为春官宗伯，掌邦礼，秦改奉常。”《汉书·百官公卿表》云：“奉常，秦官，掌宗庙礼仪，有丞。”从这些记载得知，奉常职掌宗庙祭祀礼仪。其属官有太乐，掌乐舞；太祝，主持祠庙，掌祭祀；太宰，掌撰具；太医，掌巫医；太史，掌天时星象，兼司记事；太卜，掌卜筮。这些属官都设有令、丞。此外，还有秘祝、占梦、望气等职。古代氏族社会，以血缘关系为纽带，一切政治运动均集中于宗宙，所以巫者居很重要的地位，所谓朝廷也就是庙廷。乐、祝、医、史、卜以及巫觋（X0音习）等，均掌守宗庙，以充当神权政治的各种角色。后来国家机构不断改革，朝廷与庙廷逐渐分离，但奉常的属官仍然掌管祭祀的各种礼仪。
郎中令，《汉书·百官公卿表》云：“郎中令，秦官，掌宫殿掖门户，有丞。”《秦会要》引《通典·职官七》云：“及主诸郎之在殿中侍卫，故曰郎中令。”战国时六国均设置郎中。《战国策·韩策三》云：
段产谓新城君曰：“夫宵行者能无为奸，而不能令狗无吠已。今臣处郎中，能无议君于王，而不能令人毋议臣于君。”
《战国策·楚策四》记载朱英对春申君说：“君先仕臣为郎中，君王崩，李园先入，臣请为君■其胸杀之。”又《赵策三》载赵王谓魏牟曰：“郎中不知为冠。”又《韩非子·外储说左上篇》：“齐桓公弗衣紫，郎中莫衣紫”。这些记载都说明郎中不是秦专置的官称。秦二世元年，赵高为郎中令。郎中令的属官有大夫、郎、谒者等。另外，期门、羽林等都在郎中令属下。
大夫，《汉书·百官公卿表》说：“大夫掌议论，有太中大夫、中大夫、谏大夫，皆无员，多至数十人。”《初学记》十二引《齐职仪》：“秦置谏议大夫，掌议论，无常员，多至数十人，属郎中令。”①中大夫在六国时就已经有了，《吕氏春秋·知度篇》有赵襄子以胆胥已为中大夫的记载，《韩非子·外储说下》也有“齐中大夫有夷射者，王诛杀之”的记载。秦在始皇时有中大夫令，为中大夫主官。
郎，《汉书·百官公卿表》云：“郎掌守门户，出充车骑有议郎、中郎、侍郎、郎中，皆无员，多至千人。议郎，中郎秩比六百石，侍郎比四百石，郎中比三百石。中郎有五官、左右三将，秩皆比二千石。郎中有车、户、骑三将，秩皆比千石。”《初学记》十一载：“秦初置郎中令，其属官有三署，署中有郎中、侍郎，无员，多至千人，分隶三署，主持戟，侍宫殿，出则充车。”《始皇本纪》有二世“以罪过连逮少近官三郎”的记载，所谓“三郎”就是指三署郎。
谒者，《汉书·百官公卿表》云：“谒者掌宾赞受事，员七十人，秩比六百石。有仆射，秩比千石。《史记·范雎列传》载：“秦昭王使谒者王稽于魏。”又说：“（穰侯）又谓王稽曰：‘谒君得无与诸侯客子俱来乎？’”除秦外，六国也有谒者，《吕氏春秋·爱士篇》云：“赵简子之臣胥渠，有疾，医教之曰：‘得白骡之肝，病则止，不得则死’，谒者入通。”这说明赵有谒者。《战国策·齐策一》云：“靖郭君将城薛，客多以谏。靖郭君谓谒者元为客通。”这说明齐也有谒者。《战国策·楚策四》云：“有献不死之药于荆王者，谒者操以入。”这说明楚国亦有谒者。又《韩策一》云：“颜率见公仲，公仲不见，颜率谓公仲之谒者。”说明韩国同样有谒者。
仆射（y8音夜），《汉书·百官公卿表》说：“仆射，秦官，自待中、尚书、博士、郎皆有。古者重武官，有主射以督课之，军屯吏、驺、宰、永巷宫人皆有，取其领事之号。”《初学记》十一云：“秩比六百石。”《御览》卷201引《齐职议》：“秦汉之世，委政公卿，尚书之职，掌封奏，令赞文书，仆射主开闭，令不在，则仆射奏下其事。”《秦会要补》引章炳麟语云：“古有仆人射人，为君近臣，秦时谒者、尚书、博士、侍中，皆有仆射以领之，由是二官之名，始合为一。”
卫尉，《汉书·百官公卿表》云：“卫尉，秦官，掌宫门卫屯兵，有丞。”古代凡兵狱之官，皆名为尉。《通典·职官七》云：“卫尉多以博士议郎为之”。属官有：公车司马令，《通典·职官七》云：“掌殿司马门，秦属卫尉”。凡吏民上章、贡献及征诣公车者，都必须通过公车司马。又有卫令，即卫士令，主宫门卫士，《史记·秦始皇本纪》云：“二世三年，赵高遣阎乐至望夷宫殿门缚卫令。”
太仆，《汉书·百官公卿表》云：“太仆，周官，秦因之，掌舆马，有丞，两人。”其属官可考者有中车府令。据《史记·蒙恬列传》载，秦始皇曾以赵高任此职。
廷尉，《汉书·百官公卿表》云：“廷尉秦置，掌刑辟，有正监，秩皆千石。”颜师古注：“廷，平也，治狱贵平，故以为号。”《秦会要补》云：“周寿昌曰：《韩诗外传》，晋文公使李■为理，《吕氏春秋》，齐宏章为大理，《说苑》，楚廷理，《新序》石奢为大理。”由此可见，战国时各国都名为理，大理或廷理，只有秦国称廷尉。
典客，《汉书·百官公卿表》云：“秦官，掌诸归义蛮夷，有丞。”《通典·职官七》云：“典客，秦置，掌诸侯及归义蛮夷，有丞。”即掌管诸侯及各部族首领朝觐事并典其仪礼，各地上计诸吏，也由典客接待。其属官有行人，以为临时派遣出使者。
宗正，《汉书·百官公卿表》说：“宗正，秦官，掌亲属，有丞。”《初学记》引《宋百官春秋》说：“周受命，封建宗盟，始选宗中之长而董正之，谓之宗正，成王时，彤伯入为宗正，掌王亲属，是也，秦因之。”关于这个官称的创置时期，两书记载不同。《秦会要》从《初学记》，定为周官，比较可信。下设丞一人，掌君主亲属及登记宗室谱牒、序九族、别嫡庶。如有罪，则除其属籍。
治粟内史，《汉书·百官公卿表》云：“治粟内史，秦官，掌榖货，有两丞。”全国的赋税都得上报治粟内史，据《通典·职官八》记载，属官有太仓令丞，主管谷藏。此外，还有平准令，丞，掌物价，主管染色。
少府，《汉书·百官公卿表》云：“少府，秦官，掌山海池泽之税，以给共养，有六丞。”治粟内史掌军国之用；少府供君主私眷。据《史记·秦始皇本纪》载，二世二年，有少府章邯。
少府除掌管皇帝私产外，凡负责供应皇帝生活之需的诸官吏，大都是少府的属官。其事务非常繁杂，机构也非常庞大。其属官有御府令丞，《秦会要》引《始皇本纪》和《通典·职官八》云：“秦有御府令丞，掌供御服，而属少府。”；尚书令丞，《通典·职官四》云：“秦置尚书丞一人，属少府。”又云：“秦时少府遣吏四人，在殿中主发书，谓之尚书。”又《通典·职官八》云：“秦置六尚，谓尚冠，尚衣，尚食，尚沐，尚席，尚书。”太官令丞，主御膳食；宦者令，主管宦官；中书谒者令丞，以宦官充任，掌内廷事务；太医令丞，《通典·职官七》云：“秦有太医令丞，亦主医药，属少府。”都水长丞，《通典·职官九》云：“秦汉又有都水长丞，主陂池灌溉，保守河渠，自太常少府及三辅等，皆有其官。”乐府令丞，主音律乐章；永巷令，掌管宫人。
此外，中央官还有：
客卿，这个官称战国时六国皆有设置。秦设客卿以招徕策士贤人，位在丞相之下，入秦为客卿者，往往擢升为丞相。如秦惠王以张仪为客卿，后至相位。秦昭王以寿烛为客卿，继为丞相。范雎、蔡泽皆先为客卿后任丞相。秦始皇时，李斯也曾任过客卿。
中尉，秦官，掌京师治安、防备水火盗贼之事。其属官据《秦会要》云：“有两丞、侯、司马、千人。”又有武库令丞，掌军器；有静室令，为乘舆前驱，以清道路。《秦会要补》引王先谦云：“《华阳国志》有秦中尉田真黄，又赵烈候官荀欣为中尉。则是官不独秦有也。”
将作少府，《汉书·百官公卿表》云：“将作少府，秦官掌治宫室，有两丞，左右中侯。”其属官有石室，东园主章以及左右、前后中校七令丞。东园主章，掌大材，以供东园大匠。中校署掌舟车杂兵仗厩牧。此外又有主章长丞，掌大木。
典属国，《汉书·百官公卿表》云：“典属国，秦官，掌蛮夷降者。”其属官有九泽令，典客丞。
主爵中尉，原于周时宰爵，郑玄注《周官》云：“宰，主也。”掌诸侯封赠及宾客祭祀飨食牺牲之牢数。其属官有掌畜令丞。
中常侍，秦置，银珰左貂，给事殿省。《后汉书·宦者列传序》云：“汉兴，仍袭秦制，置中常侍官。然亦引用士人，以参其选，皆银珰左貂，给事殿省。”《通典·职官三》云：“秦置散骑，又置中常侍散骑，并乘舆，后中常侍得入禁中，皆无员。”散骑跟随皇帝车后，献可否、备顾问。中常侍可出入宫禁，常侍皇帝左右。至魏文帝时，始合为一官，称散骑常侍。
给事中，《汉书·百官公卿表》云：“给事中亦加官，所加或大夫，博士，仪郎，掌顾问应对，位次中常侍。黄门有给事黄门，位从将大夫。皆秦制。”给事中每日上朝，平议尚书奏事，因为在殿内供职，故称给事中。
宫官有如下几种：
詹事，《汉书·百官公卿表》云：“秦置，掌皇后太子家，有丞，秩二千石。”其属官有：太子家令；太子率更令，掌知漏刻；卫率，中庶子，《通典·职官十二》云：“古者天子有庶子之官，秦因之，置中庶子，庶子员。”据《战国策·燕策三》载：“荆轲使秦，因中庶子蒙嘉而见始皇。”可见当时确实有这种官。《战国策·韩策二》载：“韩公叔与幾瑟争国，中庶子谓太子……”《新序·辨物篇》载：“赵太子暴疾而死，扁鹊造宫门，中庶子之好方者应之。”又《史记·商君列传》载：“卫鞅事魏相公叔痤为中庶子。”可见这种官不是秦国仅有。太子舍人，《通典·职官十二》云：“秦官”；太子门大夫，《通典·职官十二》云：“秦置”；洗马，本作先马，勾践曾为夫差先马。太子洗马，太子出行则先驱；少庶子，秦官。六国也有设置，《韩非子·内储说》云：“晋平公觞客，少庶子进炙而发绕之。”同书还记载了宋太宰使少庶子之市，魏济阳君有少庶子，卜皮使少庶子佯爱其妾等事。太子仆，秦置，掌车马。
将行，秦置，皇后之卿。又有皇后卫尉、皇后少府、皇后少仆等。
以上为中央官僚机构的文职官。下面再介绍武职官：
护军都尉，执掌军政，统领诸将。《汉书·百官公卿表》云：“护军都尉，秦官”。属官有中护军，领军史，皆掌禁兵，典选武将，胡亥以李斯等人为护军，监视蒙恬军队。
将军，《汉书·百官公卿表》云：“前后左右将军，皆周末官，秦因之，位上卿，金印紫绶。”秦昭王时，才设将军以为统兵将帅。如以魏冉为将军，保卫咸阳。以■戎为将军，领兵攻楚。但又往往以其他官职统兵出征，如《史记·蒙恬列传》云：“始皇二十六年（前221年），蒙恬因家世得为秦将，攻齐，大破之，拜为内史。秦已并天下，乃使恬将三十万众北逐戎狄，收河南。”可见蒙恬以内史身分统兵出征，将军之上有上将军，如秦昭王四十七年（前260年）以武安君白起为上将军。始皇时，任过秦将军的有王翦、王贲、蒙骜、王贲、麃公、冯劫等人。将军之下有裨将军。如秦昭王四十七年，以王龁为尉裨将。始皇二十三年（前224年），以蒙武为裨将军。又以王离为蒙恬裨将。裨将就是偏将，为将军之副职。
周时的所谓前后左右将军，秦皆因袭其号，都是镇抚边境的将领，地位很高。他们都是常设的将军，其下均置长史，如《项羽本纪》载：“章邯使长史欣”；还设中下级武职官，如骑长，《史记·傅靳蒯成列传》载靳歙“又战蓝田北，斩车司马二人，骑长一人。”集解引张晏注：“骑之长。”又有校，如《白起列传》载：“王陵攻赵邯郸，亡五校。”《陈陟世家》载：“黥布击秦左右校。”尉，《国策·秦策二》云：“秦之右将有尉。”又《白起列传》载，长平之战，王龁为尉。司马，《曹相国世家》云：“虏秦司马及御史各一人”。“车司马，主管官车，《傅靳蒯成列传》载靳歙定陇西六县，所将卒斩车司马，侯各四人。”
第三节地方官制
自战国以来，各国相继设置郡县。秦孝公十二年（前350年），商鞅合并了全国的乡村聚落，分设为县，置县令。惠文王十年（前328年），魏国割交上郡，后十三年（前315年），秦又置汉中郡。从此以后，郡县制逐渐在秦境内推行起来。始皇二十六年，分天下为三十六郡，后增设至四十多郡。
京师是国都所在地，它的机构设置与列郡有所不同，不设郡守，而设内史为京师长官，《汉书·百官公卿表》云：“内史，周官，秦因之，掌治京师。”内史可以参与朝议，位同列卿，所以往往被作为中央官看待。内史的人选多从优秀郡守中遴任。内史属官可参用他郡人士，秩禄高于列郡。属吏有都水长、丞，铁官长，丞。廪牺令、丞，主管谷仓和饲养牲畜，以供祭祀。
郡设监御史，郡守，郡尉，分管一郡之政治、军事。
监御史，又叫郡监，《汉书·百官公卿表》云：“监御史，秦置，掌监郡。”《史记·萧相国世家》载：“秦御史监郡者与从事，掌辨之。”集解引苏林注：“秦时无刺史，以御史监郡。”监御史隶属于御史中丞，是中央监临地方之官。
郡守，为一郡之长，六国均有此官，《汉书·百官公卿表》云：“郡守，秦置，掌治其郡，秩二千石，有丞，边郡又有长史，掌兵马，秩皆六百石。”郡守握有很大权力，除各县令长由中央任命外，一郡属吏都由郡守从本郡人士中辟举。其治郡方略，得以发挥个人才干，朝廷不加干预。
郡丞，协助郡守处理事务。边疆的郡，另有长史①，掌管兵马，郡守有缺，丞或长史代行其职，属吏有卒史、主簿、牧师令。
卒史，萧何、周昌与其从兄均当过泗水郡卒史。
主簿，主管郡守府中簿书，《水经注·江水注》引《风俗通》云：“李冰为蜀守，主簿刺杀江神。”
牧师令，《通典·职官七》云：“秦汉边郡，置六牧师令。”
郡尉，《汉书·百官公卿表》云：“郡尉，秦官，掌佐守典武职甲卒，秩比二千石。有丞，秩皆六百石。”《后汉书·桓帝纪》注引《汉官仪》云：“秦郡有尉一人，典兵禁，捕盗贼。”可见尉的职掌有二：一是辅佐郡守管理甲兵；二是主管逮捕盗贼。如秦二世时，任嚣曾任南海郡尉。尉下有丞，内地各郡设1人，大郡2人。边塞郡，百里一尉，尉下设士史、尉史各2人，负有保卫边塞的责任。郡尉直接受命于朝廷，独立开府者与郡守相等，不受郡守管辖。所以，在一郡之中，监御史、郡守、郡尉之间，虽然职务相联，但却不互相隶属。在关塞要地还设关都尉。又据《通典》引《汉官旧仪》云：“汉承秦制，郡置太守治民，断狱都尉治狱，都尉治盗贼甲卒兵马。”从这记载看来，好象秦时一郡有两尉。所以《通典》又说：“始皇并天下，郡置一守、一丞、两尉以典之。”这样，典兵断狱本来是有分职的。
郡以下设县，少数部族地区则设道，其体制与县相当。
县设令、长，《汉书·百官公卿表》载：“县令长，皆秦置，掌治其县，万户以上为令，秩千石至六百石。减万户为长，秩五百石至三百石。皆有丞，尉，秩四百石至三百石，是为长吏。百石以下有斗食，佐史之秩，是为少吏。”其实，县令、长是袭用六国的官称，非秦创置。县令、长均由朝廷任命。丞助令长办事，尉统一县甲兵，捕盗。丞尉是一县之长吏，斗食、佐史称为少吏。其属吏还有：
主吏，也称功曹，主管选用县之少吏和考绩。萧何曾任过沛县主吏，所以《史记·萧相国世家》称：“何于秦时为刀笔之吏”，就是说他主管考课之事。
令史，主管文书，荀悦《汉纪》一云：“陈婴故东阳令吏”，又《史记·项羽本纪》云：“陈婴故东阳令吏”。集解引晋灼注：“汉仪注曰：令吏曰令史，是令吏即令史也。”
狱掾，主管监狱，曹参曾为沛狱掾。曹咎曾为蕲狱掾，司马欣曾为栎阳狱掾。
文无害，《史记·萧相国世家》云：“萧相国何者，沛丰人也，以文无害为沛主吏掾。”《续汉书·百官志》说：“秋冬遣无害吏案审诸囚。”《史记》集解引《汉书音义》说：“文无害，以文无所枉害也。律有无害都吏，如今言公平吏。”《秦会要》引黄侃语云：“犹今人言笔下不错。”
厩驺，掌管一县之车马事宜，又叫厩司御。夏侯婴曾任沛县厩驺。
仓吏，主管仓储，《史记·货殖列传》云：“任氏为秦督道仓吏。”韦昭注：“督道，秦时边县名。”
狱吏，又叫治狱吏，监狱差役。任敖少年时曾当过狱吏。
县以下的组织是乡，乡以下是亭，亭以下是里。《汉书·百官公卿表》云：“大率十里一亭，亭有长，十亭一乡，乡有三老，有秩，啬夫，游徼。”
三老，掌一乡之教化，凡有忠孝节义可以为民表率者，皆旌表其门，以为倡导。《墨子·备城门篇》云：“召三老在葆宫中者。”《管子·水地篇》云：“与三老里有司伍长行里。”《史记·滑稽列传》也有三老之称。
有秩，啬夫，大乡达到五千户的，郡给指派有秩。小乡不到五千户的，县给指派啬夫，二者不同时设置，但职责相同，主调解纠纷，平断曲直，收赋税，征徭役。
游徼，掌巡察盗贼。
亭长，《史记·高祖本纪》正义云：“亭长，主亭之吏……民有讼诤，吏留平辨，得成其政。”亭长之下设亭父、求盗两卒。《史记·高祖本纪》集解引应劭注：“旧时亭有两卒，一为亭父，掌开闭扫除，一为求盗，掌逐捕盗贼。”
县尉、游徼、亭长，都要经常习练刀枪弓弩，带剑佩刀，持盾披甲以防盗贼。
民户聚居之处叫做里，犹如现在的“居民点”。孔子说：“里仁为美。”就是指邻里的里而言。一里居民多少不等。里设里正（秦讳“正”，改称里典），掌一里百家事，官名源于战国。《韩非子·外储说右篇》云：“訾其里正与伍老”可证。又设里监门，掌一里之监卫；《史记·张耳陈余列传》云：“张耳陈余乃变姓名，俱之陈，为里监门以自食。”集解引张晏注：“监门，里正卫也。”荀悦《汉纪》也说：“陈余张耳，俱隐身为里监门。”侯嬴也当过大梁夷门监门。《战国策·齐策四》云：“左右皆曰：‘……今夫士之高者，乃称匹夫，徒步而处农亩，下则鄙野、监门、闾里，士之贱也。”可见监门之*国已有。里之下有什，主十家，伍主五家。伍有伍老，以相检查。