第2章 从府院之争说起
黎元洪和段祺瑞也许都没有想到，在他们之间，实际上存在着一个制度的陷阱。举国一致赞同恢复的民元约法，充其量只是一个过于粗疏的宪法草案大纲。今天来看，这个大纲十分粗糙，上面所规定的政府制度，有着太多的含混不清。真要切实操作起来，国会、总理和总统之间的关系和权限很难界定。
后袁世凯时代，天下，还是北洋的
张勋复辟，实际上是洪宪帝制的一种延续，也是后袁世凯时代政治的一场突变。突变之所以发生，直接的刺激和诱因，就是府院之争。
府即总统府，院则国务院，或者说总理府。所谓府院之争，从权力斗争的角度而言，就是总统黎元洪和总理段祺瑞之间的争斗。政治就是打架，王朝政治，暗斗多，两人恨得死死的，但见了面，堆得一脸的笑，掉下来能砸到脚面。朝堂之上，打不起来，也不能打，上面有个皇上呢。较劲，只能在私底下。俩人，或者几伙人斗来斗去，下手，都是借着皇上打人，隔空发力。民国了，政治斗争至少在一个场合可以公开化了，吵架拌嘴可以在议会里来，姑嫂勃谿的范儿，可以再现于大庭广众之中。晚清的咨议局开会，还只是吵吵嚷嚷，而民国的国会里，动辄拳脚相加，墨盒乱飞。墨盒是石头的，飞起来危险很大。后来工作人员干脆把国会议员面前的墨盒固定了，免得伤人。袁世凯活着的时候，政治还有一个中心，袁世凯死后，总统、总理、国会，谁都想做老大，但谁也不是老大。政治斗争依旧，但发力方式，却有了本质的变化。让人感觉，虽说斗得激烈，但愈发没了章法。
一般来讲，政治斗争，是要凭实力说话的。如果是这样的话，黎元洪和段祺瑞之间是斗不起来的。段祺瑞是北洋之虎，而黎元洪，充其量只是一只住到了中南海里的猫。段祺瑞是袁世凯之后，当之无愧的北洋领袖，多数的北洋旧人，无论有势力无势力，都服他。用周作人的话来说，“府方的谋臣便只是掉笔头的几个文官，院方的党羽却都是带枪的丘八”[1]。但是，后袁时代的情势，却造就了这场纷争。
北洋三杰龙、虎、狗，王士珍、段祺瑞和冯国璋。王士珍虽说是北洋之龙，却只是一个事务性人才，老实，能办事，但于政治没想法，也无所求。冯国璋倒是员战将，至少，按教科书打仗，没有问题。辛亥革命的时候，被派去镇压武昌起义，在兵力不敌革命军、海军又倒戈的情况下，居然将武汉三镇连克两城，剩下一个武昌，也是指日可下，仅仅是因为袁世凯不想打了，才罢战休兵。但对此，前线指挥的他，却怎么也想不通。没办法，袁世凯只好用段祺瑞把他换了下来。只有段祺瑞，要风有风，要雨有雨，跟他的主公心领神会，话都不用说明，点到即止，一点就透。段祺瑞一介武夫，居然南北议和也能插上一脚，插得还恰如其分。虽然说，革命后的政权之果落到袁世凯的手中，有情势上的必然，但如果没有段祺瑞出色的配合，这个过程未必会如此顺当。正因为如此，拥段的人们，称段的功业为三造共和，第一造，就是辛亥这段的表演。
当然，就后袁时代而言，段祺瑞更抢眼的表现，是反对袁世凯帝制自为。在袁世凯，他是严修一类的诤友；在北洋团体，则是有先见之明的高人；在反袁者看来，则是拥护共和的倒戈者。这样对帝制不合作的姿态，在洪宪帝制期间北洋团体一片趋炎附势的三跪九叩中，特别难能可贵。再加上但凡北洋系统的军校，包括保定军校，段祺瑞都做过总办（校长），几乎所有的北洋将领，名义上都是他的学生。这样的人脉，加上这样的威望，由他来继承北洋的遗产，的确是众望所归。这其实也是袁世凯的意思，袁取消帝制后，就把段祺瑞请了出来，郑重道歉，委以重任。很快就让段祺瑞取代了徐世昌，取消了不伦不类的政事堂和国务卿，让段做了总理。临终，又托以后事。其实，由于段祺瑞反对帝制，袁段二人芥蒂不小，在段祺瑞称病不出期间，据段的仆人回忆，袁世凯送来的参汤什么的，都没有人敢喝，只能倒掉。原来亲如姐妹的于夫人（袁的正妻）和张夫人（段的妻子），也没了来往。[2]最终把大事相托，还是看在段祺瑞的能耐上。从这点看，袁世凯确有知人之明。
我们知道，尽管西南讨袁，袁世凯也真的就因此而翘辫子了，但如果老袁的命硬一点儿，就是不死，赖在总统的位置上，日子不好过是肯定的，但西南方面也奈何他不得。因为天下，还是北洋的。北洋将领中有人也反了，但那是由于帝制，由于地方反袁势力的压力。致袁命的“二陈汤”（四川陈宧，陕西陈树藩，湖南汤芗铭），至少有两味药，是迫不得已。依当时的情势，只要袁世凯不死，硬赖，还是能赖下去的。袁世凯一死，换上帝制期间表现不错的段祺瑞，西南方面，可以接受。连孙中山都一个劲儿夸他，说他“劂工甚伟”[3]。而在拥戴他的北洋人看来，共和再次重生，就是段公之力，所谓再造共和是也。不仅挽救了共和，而且挽救了北洋。
再看黎元洪，在晚清官场，黎元洪位不过一个小旅长（协统），而段祺瑞则是江北提督，进而北洋军统（军长）。如果不是革命党人群龙无首，强拉他做了革命后的鄂军政府都督，黎元洪充其量也就是个没了兵的将军。在袁世凯的天下，欲求复出都难。但是，人说命相好的黎元洪，就是因缘际会，成了首义元勋，然后，做了副总统。底儿潮，资历浅，在重资历的官场政界，被人看轻，没有办法。但如果后来表现不俗，也未必不能服人。可惜，在袁世凯时代，做了副总统的黎元洪，显然不是黎元洪的文胆所谓的“位备储贰”，多少有点像袁世凯华贵的囚徒。来北京之初，袁世凯把黎元洪安置在中南海的瀛台，这个戊戌政变后囚禁光绪的小岛，第二次锁了一位政要。如果说，二次革命之前，黎元洪这个副总统，还有湖北这个地盘、若干隶属他的军队，那么，一旦进了北京，就只能唱虎落平阳了。只是，他又并不是一只虎。
不是虎的黎元洪，在袁世凯的猜忌中，得以自存。搬到东厂胡同之后，黎元洪已经成了一个摆设。但是这个摆设，在洪宪帝制之时，却犯了一回倔，死活不肯接受袁世凯封他的武义亲王的爵位。就连年终，袁世凯给他送礼，红帖上有“赏武义亲王”字样，都拒而不受。过了一日，袁世凯去掉了他给黎元洪的头衔，改用“姻愚弟袁世凯”名义（袁和黎是儿女亲家），黎元洪方才收下。[4]这迟来的倔强，给黎元洪带来一些好名声，但对他的实力却没有任何影响。西南军阀不是他的人，北洋系也对他不信任。依法统继承总统职位的黎元洪，依旧是个无权无用的老实人。从某种意义上说，正因为他是老实人，而非枭雄，北洋系才能容他“登大位”，而西南方面也才能接受他。然而，人的自我观照，跟他在别人眼里的形象，永远都不能合拍的。况且，袁世凯倒台，北洋系发蔫，对于黎元洪，舆论上一致看好，西南方面，也表示拥戴。即使一个老实人，在突然之间近乎举国一致的忽悠中，也会膨胀起来。在他就任总统之前，当时的美国驻华公使芮恩施（Paul S.Reinsch）去见他，这个即将上任的总统自信满满地宣称：“我已经找到了获得各派合作的办法。”甚至谈到他要改革国会，至少要瘦身一半。[5]应该说，这样的自信，委实是太满了。
段祺瑞跟袁世凯不同，这个懂政治的武人，性子相当直率，没有袁世凯那么多手腕，也没有袁世凯那么多心机，但却比袁世凯更加刚愎自用。如果放在袁世凯还活着的时候，大概段祺瑞不会买黎元洪的账。在现实生活中，俩人实际上也没有什么交集。他应该不会像袁世凯那样，为了拉拢这个可能的敌人，与之攀儿女亲。当然，在那个时代，黎段之间，也不会斗起来。但是，洪宪帝制的失败，让情势发生了变化。袁世凯死了，北洋系也随之受挫。从废弃约法，废置国会，走到称帝，袁世凯走得太远了，北洋这个摊子的继承者，即使没有举国一致恢复民元法统的呼声，也会考虑改弦易辙。虽然，段祺瑞并不真的相信议会民主体制，但他乐意试试看，毕竟很多西方国家因此而强大了的。美国公使芮恩施记录下了这位后袁时代第一任总理的话，是这样的：“我并不期望从恢复国会中得到很多好处；党派斗争和与政府作梗的情况将会层出不穷。但是，至于这种通过清谈进行治理的古怪的现代方法，我基本上看不出它有什么优点，但我还是愿意让它得到一种公正的试验。”[6]即使在后来，受困于府院之争，督军们也叫嚣要推翻国会之时，段祺瑞依然认为，不能用武力变更国会，这样做的话，会诱使武人不断干政，导致共和体制的垮台。[7]
后袁世凯时代，几乎看起来举国一致的拥戴，让原来一直投闲置散的黎元洪有了一些底气，至少，让他周围的人，气粗了不止一分两分。反过来，很有脾气的段祺瑞，却一时间变得很低调。黎元洪继任总统，段祺瑞受命组阁，提出了内阁名单，亲自送到总统府，让黎元洪定夺。黎元洪也就不客气，提出两个人——唐绍仪和孙洪伊必须加入，三个人——刘冠雄、章宗祥和曹汝霖必须换掉。当时内阁一共才九个部，一下子动了五个人，可谓伤筋动骨，但段祺瑞居然也忍了，至少没有当面表示异议。[8]然而在袁世凯时代，段祺瑞却没有这样恭顺过，很少亲驾总统府不说，做陆军总长的时候，要用徐树铮做次长，老袁不高兴，说到处都是东洋刀，但段祺瑞还是坚持用了。袁世凯成立陆军模范团，用袁克定做团长，段祺瑞也持异议，最后逼得袁世凯不得不自己来干。此时，段祺瑞的恭顺随和，显然是想争取跟总统处好关系，开一个好局。此时的段祺瑞，不仅对黎元洪恭顺，对恢复的民元国会也相当友好。既然他已经打定主意反袁世凯之道而行之，就得先按宪政国家的规矩办试试。对此时的段祺瑞来说，袁世凯的教训，实在印象深刻。一般来说，一个时代结束，另一个时代开启，如果前一个时代的当家人失败了，这个失败对后来人的触动必定很大，会自觉不自觉地寻找教训，力求避开前代的陷阱。
半总统制的制度陷阱
但是，黎元洪和段祺瑞也许都没有想到，在他们之间，实际上存在着一个制度的陷阱。举国一致赞同恢复的民元约法，充其量只是一个过于粗疏的宪法草案大纲。今天来看，这个大纲十分粗糙，上面所规定的政府制度，有着太多的含混不清。真要切实操作起来，国会、总理和总统之间的关系和权限很难界定。连最起码的国会与行政体系之间的制约条款都没有，甚至没有规定行政机构什么情况下可以解散国会、什么时候举行大选、由谁来举行大选。关于政府体制，更是一笔烂账。南京临时政府成立之初，采用的似乎是美国体制，临时大总统直接负责内阁，既是国家元首，又是政府首脑。临时政府的组织大纲里，就没有内阁总理一说。但是，南北议和成功，袁世凯答应反正，起义各省按原议，同意把临时大总统让给袁世凯。手中未有一兵一卒的孙中山，断没有恋栈的道理。旨在推翻清朝的革命，走了捷径，迅速奏功。这样的捷径，其实说白了，骨子里是因为革命党人没有把握拿下北洋军，打败袁世凯。首义的鄂军政府，在兵力占优势，还有海军支持的情况下，武汉三镇丢了两镇，黄兴亲临前线指挥，尚且一败涂地。张勋只能算是北洋系的一支非嫡系的偏师，孤守南京，跟占绝对优势的各省联军相持多日，最后还是放走了之。后来虽然北伐的调门很高，北伐军也来了不少，但没等开仗，先自兵变。南边底气不足，把取得全国胜利的宝押在争取袁世凯身上，实在是情势所致。
可是，尽管如此，孙中山和革命党人，对这样一个清朝官僚、对共和制度态度暧昧的强人做总统，委实放心不下。在参议院讨论《临时约法》时，一个湖南议员说，袁世凯是不能放心的，“我们要防总统的独裁，必须赶紧将约法完成，并且照法国宪章，规定责任内阁制。要他于就职之时，立誓遵守约法”。[9]所以，等到让位之意已定，《临时约法》出台之际，政府组织在国务员这一项中，就多出来一个总理了。“国务总理本为组织大纲（即南京临时政府组织大纲——笔者注）所无，改制约法始置也。”[10]设置一个总理，显然，傻子都明白，这是针对袁世凯的。有了总理之后，政府首脑就变成了总理，袁世凯是总统，但不能直接控制政府，虽然不能说是架空，但至少是一种制约。为了落实这个制约，孙中山在辞职前，还跟袁世凯约定了三事：一、首都定在南京。二、袁世凯到南京履任。三、袁世凯必须遵守《临时约法》，以及孙在任时颁布的一切法令。[11]后来事实证明，革命党人前两项都可以通融，特别在意的，就是最后一项。而袁世凯根本没把孙中山给他设的绊子当回事，但唯独对于内阁和总理，一直都没有大变。即使称帝把国务院改成政事堂，总理改成国务卿，也还有那么回事。当然，袁世凯意中的内阁和总理，是君主立宪体制的内阁和总理，跟当初孙中山的原义，已经差了不止十万八千里。
然而，孙袁交接之际，孙中山这点小计谋，却轻而易举地把一个大国的制度变了，从总统制变成了半总统制。或者说，从美国体制变成了法国体制。这种制度，既不是总统制，也不是议会内阁制。议会内阁制，总统是虚位的，行政权在内阁，内阁向议会负责，由议会选举席位过半数的党或者党派联盟组阁。而总统制则由全民选出的总统负责组阁，但阁员的提名需要议会的同意；总统掌握完全的行政权。一般来说，议会内阁制，议会对内阁的反制力度比较大，一旦议会对内阁的不信任案通过，内阁就只有下台，或者解散议会重新大选。但是，在总统制下，议会即使反对党占多数，一般也只能在议案上加以阻击，要想换人，只好等下一次大选。一般来说，议会内阁制政局动荡大一点儿，而总统制则容易导致总统权力过大。半总统制在理论上可以取两者之长，但实际情况却并非如此。“这种制度从表面上讲似乎是政府中总统模式和议会模式的结合，但它不太可能将两种不同的政府模式融合在一起。”总统比较强势的时候，它更像是总统制。[12]然而，革命党人加给袁世凯的半总统制，比成熟的法国体制，还要含混。《临时约法》第四章，规定“临时大总统，代表临时政府，总揽政务，公布法律”。而第五章只规定“国务总理及各部总长，均称为国务员”，“国务员辅佐临时大总统，负其责任”，但并没有规定，总理是政府首脑，国务员对谁负责，谁来任命，谁来罢免，仅仅规定了，“国务员受参议院弹劾后，临时大总统应免其职，但得交参议院复议一次”。[13]然而，《临时约法》出台之后，革命党人众口一词，都说已经是责任内阁制了。
尽管辛亥革命的先驱们，一直将他们的革命，比附为美国独立战争，但他们对国家制度的设计，却全然没有美国开国者的认真和虔诚。在权力上用的心计，实在是太多了。不过，对于革命党人的这种计算，袁世凯并没有太在意。他的着眼点，一是名分，二是实权。只要南北谈判，定下将来内阁的要害成员，比如陆军部、海军部、内政部、外交部和财政部是他的人掌握，而他又有大总统的名分就行，并不担心你怎样利用制度设置架空他。而革命党人，仅仅因为未来的总理唐绍仪名义上加入了同盟会，就大体满意了。[14]袁世凯是人们眼里的枭雄，是强人，无论谁做总理，只要不听他的，就只有走路。袁上台后第一任内阁总理唐绍仪，仅仅因为直隶都督问题，就下不来台。这个在朝鲜时就是袁世凯至交的留美幼童，只好不告而别，自我人间蒸发，国务院上下遍寻总理而不得。[15]很快，袁世凯就甩掉了《临时约法》，连国会也废掉，任何一丁点儿的制度羁绊，都不复存在。
可是，袁世凯的路走到了头，后来人又改回到《临时约法》去了，总统和总理之间，就有麻烦了。在国务院这边，人们想的是责任内阁，在总统府这边，人们想的却是总统才是总揽大权的人，脑海里浮现的，往往是袁世凯做总统威风八面的样子。在袁世凯就任之初，国会还存在的时候，有限的内阁实践，总理是总统提名的，内阁名单是总统和总理商议决定的，然后交国会通过。段祺瑞最初组阁，也是沿用这样的惯例，由他提出内阁名单，请黎元洪定夺，然后协商出台，最后交议会通过。这样的做法，更坚定了总统府一班人的想法，在他们眼里，总统是个实权职位。反过来，国务院的人依旧认为，当下是责任内阁制，总统就是一个盖章的机器。双方对制度理解的分歧，直接导致了两边的冲突。总统府秘书长丁世峄在给黎元洪的信中说，所谓府院问题，就是“发一令，总统不知其用意，任一官，总统不知其来历”，一句话，把总统当成了盖印的机器，总统没有权力。[16]总统没有权力，总统身边的人，就心气不平。
中国政坛，就像鲁迅说的那样，但凡一个猛人，就有一群包围者，或者幕僚，或者亲近人。在袁世凯时代，黎元洪周围的人，有以后来接任总统府秘书长的丁世峄（佛言）为首的四大金刚，另三人是金永炎、哈汉章和黎澍（有一说，以孙武代替丁世峄）。由于他们在总统府春藕斋办公，又称春藕斋人。除此而外，还有一干从湖北跟来的旧人，压抑久了，好容易有个出头之日，可以施展拳脚了，怎么也消停不了。即使黎元洪想低调，恐怕周围的人也不会让他低调。而段祺瑞的亲信，徐树铮、曾毓隽、靳云鹏等人，一直就是北洋圈子里的人，从来都以当家人自居的，更没有落在人后的道理。对于这些人来说，辛亥首义又算得了什么，更何况，谁都知道，黎元洪这个首义功臣是怎么来的。换句话说，他们谁也没把黎元洪放在眼里。
“凤雏”徐树铮
段祺瑞的智囊徐树铮，就是一个根本没把黎元洪放在眼里的人。同时，徐树铮又是个段祺瑞离不开的人。徐树铮，在民国又称小徐，以区别于徐世昌，就像人称段祺瑞为老段、段芝贵为小段一样。徐树铮是秀才出身，很早就跟上段祺瑞做了记室（秘书），两人一见如故，身为幕僚的小徐，特意留心兵事，每天跟大兵一起出操，深得老段之心。[17]老段做了统制（师长），就设法把他送到日本留学。文人出身的他，进了日本士官学校，在辛亥革命前一年学成回国，属于国内还相当稀罕的士官生的一员。从此，文人小徐，摇身一变成为武人小徐将军。
小徐号称知兵，却喜欢跟旧派文人打交道，一些宿儒和文坛巨匠，都是他的座上客，吟诗作赋，诗酒酬唱。还办了一所不错的中学，北京九城闻名。在北洋圈子里有跋扈之名的小徐，见了文人，从来都彬彬有礼，谈吐风雅，从来不当面让人下不来台。[18]然而，这个柯劭忞、林琴南眼里温文尔雅的君子，却是个迷恋铁血和权谋的强人。晚清和民国，自比诸葛亮的很多，但人们买账的诸葛亮却不多。但在段祺瑞的皖系圈子里，小徐的确够得上一个小诸葛，最次也是庞统。做过皖系师长的陈文运说，小徐像《三国演义》中的凤雏庞统一样，可以“五官并用”，“一面和我说话，一面批公事”。[19]他的见识和谋划，也的确有过人之处，而且对段祺瑞忠贞不贰，因此段祺瑞对他特别信任。他在段祺瑞帐下，也跟小说中描写的诸葛亮似的，经常越俎代庖，自作主张。做陆军次长的时候，就经常替段祺瑞当家，很多事情，连问都不问段一声，公文就批出去了。1914年一战爆发，日本对青岛的德军开战，中国政府由于得罪不起日本，是持中立态度的。但偏偏小徐亲德，德国在青岛的守军缺乏陆战武器，小徐居然私自应德国人之请，偷偷给青岛送去了两千支带子弹的步枪。[20]这种事，在当时如果被日本人知道，是会有大麻烦的。但是，无论小徐的独断专行捅出多大的娄子，段祺瑞都会给他扛着。对于段祺瑞而言，小徐跟家人一样，甚至，他信任小徐超过信任自己的儿子。所以，做了国务总理的段祺瑞，别的都好说，小徐是一定要用的。
可是，小徐的为人，恃才傲物，如果说他对文人学士还比较客气的话，对武人，对官僚们，可就鼻子朝天了。即使笑着跟你说话，脸上总带着一丝讥讽。说良心话，当年北洋圈子里，才具能比得上小徐的人的确不多，但同样在这个圈子里，人缘比小徐坏的，也不多。漫说别人，就是在皖系这个小圈子里，徐树铮都不让人待见。至于北洋圈子外的官僚，比如黎元洪之辈，小徐更是嗤之以鼻了。黎元洪曾经领教过小徐的轻蔑，还不止一次。在洪宪帝制取消之时，西南方面逼袁下台。冯国璋提出了八项主张，主张依旧维持袁世凯总统的地位。然后由林长民拿着这个提议，交给黎元洪，让黎元洪也签名。黎元洪不肯，小徐接着来，两次到黎元洪府上，连利诱带吓唬，非常不客气。就在黎元洪快要答应的时候，又有人插了一脚，最终，黎元洪没有签名。但小徐的阴狠和跋扈，却令他印象深刻。[21]
所以，当听说段祺瑞要用徐树铮做国务院秘书长的时候，他几乎跳了起来。坚决表示：“我不能与徐树铮共事。”“不但不能共事，且怕见他。我见了他，真芒刺在背。”最后居然说到“总统可以不做，徐树铮绝对不能与他共事”的份儿上。最后，没有办法，段祺瑞只好请出老徐（即徐世昌），出面调停。晚清的时候，老徐是数一数二的重臣，资格比黎元洪不知道老多少，加上又是北洋老人，人缘又好，黎元洪得罪哪个，也断然不敢得罪此老，所以，只好答应。[22]就这样，徐树铮成了国务院的秘书长，要天天跟总统打交道。这边任命还没有发表，段祺瑞就已经让徐树铮布置国务院了。黎段之间，由于有了这么个小徐，从此多事。
按道理，国务院秘书长的职责之一，就是沟通府院，所有内阁形成的文件、命令由秘书长呈交总统审阅，内阁议决的公文，也是由秘书长呈交总统，总统用印之后，才算生效。由于府院对于政体的理解有偏差，在国务院尤其是小徐看来，总统用印，就是走过场，总统没有必要，也没有权力过问，因为责任内阁，总统是虚位。说白了，政府唱戏，总统如果不是龙套的话，也无非是没有什么词的“王帽子”[23]，摆设而已。内阁所有需要盖印的，做总统的用印就是，无须多嘴。然而在总统府这边，却觉得总统有必要过问政务，任何一项政令，只要总统觉得不对，就可以不用印。
只是，在当时的府院之间，总统府还是弱势，不大能够分庭抗礼。偶尔有一次半次，总统问得多了点，小徐也不客气，当场就把个大总统堵回去。比如，一次内阁更换山西三个厅长，徐树铮持命令来总统府盖章。黎元洪觉得蹊跷，怎么一次换了三个厅长？遂多问了几句。徐树铮回答说：“总统但在后页年月上盖印，何必管前面是何事情？”[24]气得黎元洪有时候也会发脾气，大叫：“现在哪里是责任内阁制，简直是责任院秘书长制！”[25]曾经兼任过总统府秘书的韩玉辰回忆说，黎元洪曾经有过这样的抱怨：“昔日受项城（袁世凯——笔者注）屈辱，今又见侮于段。总统是婆婆，不是小媳妇。婆婆可以少管事，但不耐媳妇命令一切。”[26]当然，说是这么说，黎元洪也知道，他的这个国家元首，底气不足。而国务总理，背后有北洋系的支持，腰杆子比他硬多了。所以，尽管嘟嘟囔囔，每天核算下来，发现还是被小徐当了盖印的机器，心里未免气闷。最初，总统府秘书长是张国淦，此人是宦海沉浮多年的老官僚，在府院两边都有面子。黎元洪接受徐树铮，一个要求就是以后见徐，张国淦要陪着。但小徐如此跋扈，总是给总统气受，害得张国淦两边不讨好，于是找个机会辞职了，由清末山东咨议局议员出身，而且做过报人的国会议员丁世峄接任。我们知道，当年的咨议局议员，个个都是大炮，报人更是嘴上无德，这下子，针尖对麦芒，有戏看了。
另外，约法恢复，民元国会也重开。所以，在总统和总理之外，还有个国会。民元的国会，是一个大国会，参众两院，议员800余人，人称八百罗汉。这八百罗汉，主要来自国民党和进步党，其中，国民党是第一大党。但是二次革命，袁世凯镇压了国民党人，抢占了国民党都督的地盘，在国会的国民党议员，居然没有什么反抗，反而把个袁世凯选成正式大总统，而后又被袁世凯追缴党证，赶出国会，颜面丢得差不多了。党魁孙中山，却又另起炉灶，组织中华革命党，打手模、宣誓效忠于他个人者方为党员。多数国民党议员，大小都是个人物，何以能受这个屈辱？所以，国民党实际上也就散了。而那边国会被袁世凯废掉之后，进步党原本就是个议会党，没了议会，党也就没了。因此，尽管在讨袁过程中，进步党似乎很活跃，但其实只是个人的行为。民元国会重开，尽管报界有时还提什么国民党议员如何、进步党议员如何，其实事过境迁，原来的党派，已经基本化为乌有。这时的议院，已经不存在原来的党团了。各个议员，依照各自的地域、同学、同年和同事的关系，结成各种圈子。比较典型的，就是各种研究会、学社、俱乐部，比政党更加松散。在吃喝嫖赌中，也谈点正事。比较大的团体，有以前国民党人为主体的宪政商榷会，下面又分成客庐系、丙辰俱乐部系和韬园系三派，后来商榷会散掉，丙辰俱乐部和韬园独立。以前进步党人为主体的是宪法研究会（人称研究系），此外还有宪法讨论会、平社、宪法协议会、宪政会、宪友会、苏园、衡社、友仁社、潜园、静庐等。后来又分化出民友社、政余俱乐部、中和俱乐部和政学会。彼此分分合合，互相掺和，头绪很乱。[27]但相当多的议员是前国民党人，领袖人物吴景濂、孙洪伊（人称小孙，以别于孙中山）都不省油，这些人，或多或少，跟北洋系还是有那么点隔阂。因此，在黎元洪和段祺瑞之间，国会时不时地会站在前者一边。即便有了袁世凯时代的教训，当时的国会中人，还是有着国会专权的自负，在他们看来，行政、司法和立法三权之中，唯有国会是民选的，所以，他们的权力应该最大。刚恢复国会不久，从前属于国民党的议员孙洪伊对美国公使芮恩施颇为自负地说：“国会不可能只限于进行它的主要工作即完成宪法的制定；它还必须控制国民政府。”[28]三个都那么自负的角色碰到了一起，麻烦自然是少不了了。也可以说，由于历史的积怨，后来所谓的府院之争，国会肯定不会是一个旁观者，它跟军阀组成的督军团一样，都是帮忙打架的。
契约精神的丧失
府院之争的序曲，是府院之间关于两者权限的厘定。议员丁世峄取代随和的张国淦成为总统府秘书长，安心就是来打抱不平的。他对总统府秘书韩玉辰说：我一定要跟“歪鼻子”（段祺瑞一生气，鼻子就歪）较量一番。韩忧心地说，如果治不了他，坏了事怎么办？答曰：那也得试试。[29]就这样，新秘书长新官上任，第一把火，就提出了一个《府院办事手续草案》，明确地提升了总统的权力。明确规定，总统可以随时出席国务会议，总统如果对国务院议决事项有不同意见，可以交国务会议再议。[30]国务院方面理解的责任内阁，总统是虚位的，现在这个虚位总统不仅要管事，而且还出席国务会议，那这个会议的头儿是谁呢，总理，还是总统？这个令段祺瑞和徐树铮头痛的草案，偏偏很有可能得到国会的通过。反正《临时约法》就是一个很有黏度的橡皮糖，只要谁能运作国会来抻它，谁的权限就大一点儿。鉴于刚刚恢复旧章，段祺瑞本人，也有心按共和国的规矩办事，经过一番犹豫和苦恼，府院双方讨价还价，徐世昌和熊希龄也掺和进来调解，最后双方达成有关府院办事的五点协议。总统虽说不必随时出席国务会议了，但如果他认为有需要，还是可以去的，只是要国务院事先准备。国务会议议决事项，如果总统不同意，再议免了，但需要总理和国务员前来说明。最后一点，是直接针对徐树铮的，要求院秘书长每日呈阅文件以及呈请用印，要亲自来府上。[31]
规矩定了，但守不守规矩，却是两说了。老段倒是想守规矩，但他是甩手掌柜，好些事，要小徐来办。而小徐，却是个根本不讲规矩的人。别说这刚刚定的五点协议，就是比这更严肃的规矩，他也压根儿就没放在心上。在府院双方对各自权限协商之际，徐树铮就接二连三地擅权胡来，不是不经总统盖印，就擅自以国务院名义发布命令，就是擅自以国务院名义，对国会发咨文。害得段祺瑞不得不一次次一边把事揽到自己身上，一边发文对徐树铮进行“约束”。
在中国，规矩都是针对弱者定的，强者只有在认为有必要遵守的时候，才会遵守，没有必要，就肯定不遵守。关键是，对不守规矩的惩罚，落不到强者头上。
不过，在1916年秋天的时候，段祺瑞和徐树铮还没有强到可以肆无忌惮的份儿上。而老段也真心想试试按规矩办事，到底能不能行得通。
更大的冲突，就在此时爆发了。
孙洪伊原来是国会议员，而且是国会中的头面人物。小孙虽说比不上大孙知名，脾气之大，却过之。他的名言是“政治家要硬干”[32]。由于得到黎元洪的支持，孙洪伊入阁，做了内务部总长。那时候，议会制在中国实行不久，议员薪水不少，收入不菲，但能入阁或者外放做官，都是乐意的。因为按照中国传统，只有做官，才是光宗耀祖的事，也是积累财富的终南捷径。当年，内政部是个挺要害的位置，管着警察，段祺瑞没能安排自己的人，本来就不爽，而这个小孙，偏又跟小徐针尖对麦芒，斗个没完，一点儿没有让步的意思。
1916年的9月下旬，孙洪伊整顿内务部，大动干戈，撤掉了一部分部内官员的职务。这种砸人饭碗的事，无论在哪个时代，做起来都是有绝大难度的。这些人一纸状纸，将小孙告到平政院，即行政法院。这样的案例，后来有一例特别著名的，就是鲁迅告章士钊案。1926年，作为当时临时政府教育总长的章士钊，以煽动学潮为名，将担任教育部佥事的鲁迅免职。跟这回内务部官员告孙洪伊一样，平政院做出了有利于原告的判决。这次平政院议决内务部原命令违法，违反了《文官惩戒条例》和《文官保护法草案》，撤销原议，裁决这些人回原部门任职。一般来说，虽然平政院的裁决，还需经过总统的认可，但只要裁决做出，作为总长的，大抵是要走人的，至少也得认账。后来的章士钊，就因此而辞职了。
但是强悍的孙洪伊，却不肯退让。他居然以平政院是1914年袁世凯设立的为由，质疑平政院的合法性。作为总统的黎元洪，也对孙洪伊表示支持，不肯在平政院的裁决书上盖印，而按照孙洪伊的意思，把此案交给国会裁决。早受不了孙洪伊的小徐和老段，当然不能接受，他们索性提出要罢免孙洪伊。而孙洪伊则策动一部分国会议员，提出了对徐树铮的弹劾案。府院之争，却在国会里打成一团。
显然，在平政院裁决这件事上，孙洪伊和黎元洪没有多少道理。行政法院，原本就是受理行政诉讼的，包括行政体系内成员之间的诉讼。文官没有重大过失，不能随意撤职，是民主国家的通例，孙洪伊所为，不管有多少理由，本身就涉嫌违法。裁决出来，不利于自己，就说法院的存在不合法，近乎强词夺理。尽管袁世凯称帝犯了大错，但1914年的时候，他还是国会，也包括孙洪伊自己，选出来的中华民国合法总统，不能说后来的袁世凯做错了，凡是袁世凯做的事，就都是错的。行政法院原本就是司法权对行政权的一种制约，如果总统站在行政一边，轻易否定司法裁决，三权分立的原则就被破坏了。将司法部门对行政部门的裁决，交给国会裁决，更是没有道理。作为立法机构的国会，怎么可以给法院的判决做裁定？在那个时代，各方势力，包括内阁、总统、国会，还都没有学会如何按照三权分立的规则运作，所有的法律、规则，都是权力斗争的工具，合意，则遵守，不合意，则废弃。对于府院之争的两大巨头而言，黎元洪是受不了徐树铮，而段祺瑞则是想去掉孙洪伊，两个看似简单的人事问题，却演变成了一场打乱仗的内阁危机。
由于丁世峄是报人出身，一班报界老友，在府院之争中，“声气相求，不知不觉多袒黎责段”，徐树铮遂创办《公言报》，反其道而行之。[33]政争从来都伴随着舆论战，说是舆论监督，但政界不成熟，媒体也成熟不了，监督未了，各自站边，也成了帮忙打架。
当然，中国式的政争，还是得依赖中国的方式来解决。法院也好，国会也罢，谁都说了不算。最后，还是得请出双方都能接受的大佬，最终，在和事佬徐世昌的调停下，这一轮的府院之争，以徐树铮和孙洪伊双双去职而告结束。内务部总长换人，而徐树铮也为比较温和的张国淦取代。接着，在段祺瑞看来比较碍眼的总统府秘书长丁世峄，也被免了，以比较随和的夏寿康代之。
但是，事情并没有完，经过这番较量，黎段关系大坏，近乎撕破脸皮。而段祺瑞原本的尊重规则之心，也减了不止一分。府院之间，隔阂已深，几个月后，双方因为对德宣战问题，最终，还是彻底闹翻了。
注释
[1]周作人：《知堂回想录》，第319页。香港，三育图书文具有限公司，1980。
[2]王楚卿《段祺瑞公馆见闻》，见《文史资料选辑》第41辑，第247页。北京，中国文史出版社，1999年合订本。
[3]《中山对于时局之主张》，载《申报》，1916年6月13日。
[4]张国淦《袁世凯与黎元洪的斗争》，见《北洋军阀史料选辑》（上），第174页。北京，中国社会科学出版社，1981。
[5]（美）保罗·S.芮恩施：《一个美国外交官使华记》，中译本，155—156页。北京，商务印书馆，1982。
[6]（美）保罗·S.芮恩施：《一个美国外交官使华记》，中译本，第158页。
[7]日本外务省：《日本外交文书》，大正六年，第二册，10—11页。
[8]张国淦《中华民国内阁篇》，见《北洋军阀史料选辑》（上），第201页。
[9]蔡寄鸥：《鄂州血史》，第186页。上海，龙门联合书局，1958。
[10]林长民《参议院一年史》，见中国近代史资料丛刊《辛亥革命资料丛刊》（八），第559页。上海，上海人民出版社，1957。
[11]白蕉《袁世凯与中华民国》，见中国近代史资料丛刊《辛亥革命资料丛刊》（八），第136页。
[12]《布菜克维尔政治学百科全书》，中译本，第694页。北京，中国政法大学出版社，1992。
[13]孙文《大总统宣布参议院议决临时约法》，见中国近代史资料丛刊《辛亥革命资料丛刊》（八），34—35页。
[14]此议，是赵凤昌提出来的，得到了孙中山和黄兴的热烈回应。刘厚生《张謇传记》，第197页。上海，龙门联合书局，1958。
[15]林长民《参议院一年史》，见中国近代史资料丛刊《辛亥革命资料丛刊》（八），第560页。
[16]《丁世峄上黎元洪呈文》，见中国近代史资料丛刊《北洋军阀》（三），第282页。
[17]陈文运等《徐树铮的生平》，见《文史资料存稿选编》“晚清·北洋（下）”，第829页。北京，中国文史出版社，2002。
[18]陈文运《我所知道的皖系将领》，见《文史资料存稿选编》“晚清·北洋（下）”，第792页。
[19]陈文运《我所知道的皖系将领》，见《文史资料存稿选编》“晚清·北洋（下）”，792—793页。
[20]曹汝霖《曹汝霖一生之回忆》，第144页。台北，传记文学出版社，1980。
[21]参见：张国淦《袁世凯与黎元洪的斗争》，见《北洋军阀史料选辑》（上），177—178页；张国淦《中华民国内阁篇》，见《北洋军阀史料选辑》（上），第202页。
[22]张国淦《中华民国内阁篇》，见《北洋军阀史料选辑》（上），201—202页。
[23]京剧里的帝王角色，一般称“王帽子”，看起来尊贵，但没有什么词，也没有深戏码。
[24]张国淦《北洋军阀直皖系之斗争及其没落》，见《北洋军阀史料选辑》（下），第47页。
[25]徐樱《先父徐树铮将军事略》，见《天津文史资料选辑》第40辑，第98页。
[26]韩玉辰《政学会的政治活动》，见《文史资料选辑》第48辑，第181页。
[27]参阅谢彬《民国政党史》第八章《共和复活时代之政党》，见《近代稗海》第六辑。成都，四川人民出版社，1987。
[28]（美）保罗·S.芮恩施：《一个美国外交官使华记》，中译本，第159页。
[29]韩玉辰《政学会的政治活动》，见《文史资料选辑》第48辑，第180页。
[30]《政府公报》第225号，1916年8月19日。
[31]上海《大公报》，1916年9月2日。
[32]张国淦《中华民国内阁篇》，见《北洋军阀史料选辑》（上），第204页。
[33]吴虬《北洋派之起源及其崩溃》，见《近代稗海》第六辑，第233页。