第18章 在叙述联邦政府之前必须先研究各州的过去(6)

[12]参见《马萨诸塞法令汇编》第2卷第494页：1819年2月20日法令。

[13]同上书第1卷第61页：1791年11月2日法令。

[14]参见《乡镇官员》，尤其是其中讲到的行政委员、财产估价员、收税员、文书、道路管理员等职务。比如，在这些数量庞大的官员中，一些人不向州提出理由就不得在礼拜天外出。这些人专门负责监督法律的执行情况，是乡镇的“十户长”（Tithingmen）。参见《马萨诸塞法令汇编》第1卷第410页：1792年3月8日法令。行政委员负责编制选举州长的选民名单，向州的选举办公室汇报投票选举的结果。参见《马萨诸塞法令汇编》第1卷第488页：1796年2月24日法令。

[15]比如，行政委员有权指定可以堆放垃圾的场所，指定可以防范邻乡侵犯本乡镇利益的某些商品交易场所，下令修筑排水沟。参见《马萨诸塞法令汇编》第1卷第193页：1785年6月7日法令。

[16]比如，在发生传染病期间，行政委员必须处理公共卫生问题，并联合治安法官采取必要的防治举措。参见《马萨诸塞法令汇编》第1卷第539页：1797年6月22日法令。

[17]我说“几乎”的原因是，乡镇生活中的许多日常事务，都是由治安法官自行处理或协同县里的官员处理。比如，各种许可证或执照，都是由治安法官发放的。参见《马萨诸塞法令汇编》第1卷第297页：1787年2月28日法令。

[18]比如，对获得乡镇行政委员发给的品行优良证明书的人颁发表扬状。若是行政委员拒不发给这种证明书，那当事人可以向县法院的治安法官申诉；法院判决后即可颁发表扬状。参见《马萨诸塞法令汇编》第2卷第186页：1808年3月12日法令。乡镇有权制定细则，还负责检查细则的实施情况，例如，检查是否按规定的金额判处了罚款。不过，这种细则必须由县法院批准。参见《马萨诸塞法令汇编》第1卷第254页：1786年3月23日法令。

[19]在马萨诸塞州，评定乡镇行政委员的政绩时也经常会邀请县的行政官员。后文还将提到，他们的评定具有法院判决的效力，而并非行政措施。

[20]比如，乡镇的教育管理委员会必须逐年向州办公厅主任汇报学校的管理情况。参见《马萨诸塞法令汇编》第3卷第183页：1827年3月10日法令。

[21]后文还会详细讲州长的职权范围。接下来我要讲的是州长在全州的行政权。

[22]参见《马萨诸塞州宪法》第2章第1节第9款，第3章第3款。

[23]这种情况不少，举例来说：一个外乡人来到某个乡镇的传染病流行地区病倒了。两名治安法官可以附上行政委员的通知，命令县的司法官把病人移送到别的地方加以救治。《马萨诸塞法令汇编》第1卷第540页：1797年6月22日法令。通常来说，治安法官能够参加所有的重要行政管理活动，并使所参与的工作产生半司法性质。

[24]这里讲的大多数，是由于行政委员的一些违法行为事实上可以移送普通法院处理。比如，一个乡镇拒不成立教育管理委员会或拒不设立管理学校所需的基金时，就要处以金额较大的罚款。而作出这种罚款决定的，就是被叫做最高法院或高等法院的普通法院。参见《马萨诸塞法令汇编》第3卷第190（192）页：1827年3月10日法令。某个乡镇拖期不交军用粮秣，同样要罚以巨款。参见《马萨诸塞法令汇编》第2卷第570页：1822年2月21日法令。

[25]治安法官可依据自己的能力参与乡镇或县的政府工作。乡镇的一些重要工作，一般都会有一名治安法官协同处理。

[26]由地方法院负责办理的、属于县的工作，可能有以下几种：1）设置监狱和成立法庭；2）编制全县预算（交州的立法机关表决）；3）计征州立法机关表决的税收；4）颁发各种证件和执照；5）建造和维修全县的道路。

[27]例如，遇到处理道路建造和维修的问题时，地方法院须求助陪审团来解决它在处理过程中遭遇的几乎所有的难题。

[28]参见《马萨诸塞法令汇编》第1卷第217页：1786年2月20日法令。

[29]有一种间接方法可使乡镇服从。例如，按照法律规定，乡镇必须保证道路完好，如它由于疏忽而未能申请所需的经费，则负责管理道路的乡镇行政官员有权征集必要的资金。由于他本人能够查验道路失修的具体缘由，并就此向地方法院起诉，因此他自然能对乡镇行使法律赋予他的特权。如此，地方法院就利用追究失职的官员的方法迫使乡镇服从。参见《马萨诸塞法令汇编》第1卷第305页：1787年3月5日法令。

[30]参见《马萨诸塞法令汇编》第2卷第45页：1861年3月7日法令。

[31]比如，一个乡镇拒不任命财产估价员，则地方法院就可任命，而经选举产生的乡镇行政官员仍保留其作为民选官员的所有权利。参见前引的1786年2月20日法令。

[32]“为地方法院设置”，是因为普通法院设有一名执行某些检察任务的官员。

[33]比如，大陪审团的陪审员有向地方法院通告道路的情况的责任。参见《马萨诸塞法令汇编》第1卷第308页。

[34]比如，县的司库未能提交财务报告。参见《马萨诸塞法令汇编》第1卷第406页。

[35]比如，维护不好的道路使某人的车辆毁坏或身体受伤时，此人可以向地方法院起诉，请求负责维修这段道路的乡镇或县赔偿损失。参见《马萨诸塞法令汇编》第1卷第309页。

[36]当有敌人入寇或发生暴乱时，如果乡镇的官员玩忽职守，不向民兵提供必需的物资和军需，乡镇可被处以200～500美元（等于1000～2700法郎）的罚金。十分明显，光是这样的规定，没有人会有兴趣，也不想去做原告。所以，又补充了规定：“所有公民都有权告发相似的罪行，并分罚金的一半给检举人。”参见《马萨诸塞法令汇编》第1卷第236页：1810年3月6日法令。在马萨诸塞州的法律中，类似的补充规定屡见不鲜。有时，法律不是以这种办法鼓励个人去检举公职人员的，而是以此鼓舞官员去惩治个别人的对抗行为。比如，某个居民接到通知后拒不参加一条大道的修筑工程，道路管理员有权揭发此人。若是此人被罚，道路管理员可获一半罚款。参见《马萨诸塞法令汇编》第1卷第380页。

[37]参见《增订纽约州法令集》第4编第11章《乡镇的权限、职责和特权》第1卷第336～364页，阿尔巴尼，1829年版。参见《宾夕法尼亚法律选编》中的“治安员”“财产估价员”“收税员”“济贫工作视察员”“道路管理员”等条款，以及《俄亥俄州一般性法令集》第412页：1834年2月25日有关乡镇的法令。对乡镇的各种官员，如“乡镇文书”“济贫工作视察员”“遗孤财产保管员”“护青员”“财产估价员”“乡镇司库”“道路管理员”“治安员”，都有具体规定。

[38]参见《增订纽约州法令集》第1卷第11章第304页，第12章第366页；《俄亥俄州一般性法令集》第263页；1822年2月25日有关县行政官员的法令。参见《宾夕法尼亚法律选编》第170页：“县税”和“征用”条。在纽约州，每个乡镇各选一位代表，这个代表既参与本乡镇的行政工作，又参与县的行政工作。

[39]即使在南部各州，由县法院的法官负责办理行政犯罪案件，也是这样。参见《田纳西州法令集》中的“司法制度”“税收”等项目。

[40]比如，国民教育的领导权就已集中在州政府手中。立法机关任命大学的评议员，而州长和副州长就成为评议会的当然成员。参见《田纳西州法令集》第1卷第456页。每年大学的评议员视察各院校，向立法机关提交年度报告。评议员对学校的监督并非有名无实，尤其是因为高等院校为了让自己能够买卖和处理财产而必须具备法人（公司）资格，而法人资格需要有许可，但这种许可只能依据评议会的申请由立法机关颁发。每年州要为专门设立的奖学基金支付利息，而这笔基金正是由评议员们提供的。参见《增订纽约州法令集》第455页。公立学校的负责人每年应向州主管教育部门送交学校工作报告。参见《增订纽约州法令集》第631页。

[41]若是某人认为自己受到学校管理委员（他是乡镇的官员）发布的文件的侵害，他可以向小学学监控诉，而小学学监的裁决是最终裁决，不允许再上诉。参见《增订纽约州法令集》第487页。在纽约州的法律中也随处可见，一些规定与我刚才作为例子引用的规定类似。但总体来说，这种集权化的倾向不强而且效果很小。在赋予州的主官们监督和领导下级人员的权限时，并没有赋予他们奖惩下级人员的权限。一般不允许同一个人既负责发号施令，又有权制裁违抗行为。所以，他没有制裁权，而只有命令权。1830年，一位学监在其提交给立法机关的年度报告中斥责学校管理委员没有根据他的意思传达他下发的总结。接着，他说：“若是再犯这种错误，我将依照法律规定，向管辖法院控诉他们。”

[42]比如，每个地方检察官有权追索50美元以上的各类罚款，但以法律没有将这项权限赋予另一个官员为限。参见《增订纽约州法令集》第1卷第383页。

[43]马萨诸塞州也有行政权集中的若干痕迹。比如，每年地方的学校管理委员会应向州办公厅主任送交报告。参见《马萨诸塞法令汇编》第1卷第367页。

[44]可参见《纽约州宪法》。

[45]在马萨诸塞州，参议院不担任任何行政工作。

[46]例如在纽约州。

[47]事实上，有时州长也不执行立法机构通过的议案。一般是在立法机构投票表决一项议案的同时，便指定专人去执行。

[48]在许多州，治安法官并不是由州长任命的。

[49]我觉得，即使代表州的当局不亲自管理行政，也不应舍弃监察地方行政的权力。比方说，在每个县里指派一位州的官员担任固定的职务，赋予他审理该县及其所辖乡镇发生的犯罪案件的司法权。但若是不侵犯地方的独立，就能因此建立统一的制度吗？在美国，各县都没有派驻州官。在县法院之上，也没有任何司法机构，并且这些法院只在接到应予惩治的行政性犯罪案件时才会临时开庭。

[50]我认为，以最集权的行政为被统治的人民提供社会安逸的最好代表是中国。我听一些旅行家说：中国人有安逸而无幸福，有百业而无进步，有保守而无创新，有严谨的制度而无共有的品德。在中国人那里，虽然社会仍然在前进，且前进得相当好，但决不是特别好。我觉得，一旦中国对欧洲人开放，欧洲人就会从它那里得到世界上现存的最好的行政集权的典范。

[51]一位天才的作者在以美国的财政与法国的财政对比例证时说，智慧永远无法代替具体的知识，因此有理由责备美国乡镇预算中存在的混乱。在介绍过法国一个省预算的编制实例后他接着说：“因为一位伟人的值得称颂的创造，即中央集权，王国各地的地方预算，从小小的乡镇预算到大城市的预算，才能够有章可循和条理分明。”当然，我也佩服这项成果，但我看到拥有完备的会计制度的法国乡镇，大部分对其真正的利益一无所知，处于难以忍受的麻木不仁状态，致使人觉得社会是在等死而不是在生活。另一方面，我觉得美国那样的乡镇，虽其预算未按规定的章程编制，甚至也没有统一的格式，但其居民是聪明的、积极的和乐于进取的。我认为那里的社会一直在前进。这种情景使我惊异，因为我认为一个良好政府的主要目的不在于不顾人民的疾苦而建立一定的秩序，而在于为人民造福。所以我在思考，是否可以把法国的乡镇悲惨而预算制度完备，美国的乡镇繁荣而财政混乱的原因都归咎于我所说的这个道理呢？总之，我觉得恶中带善越多越好，善中带恶越少越好。