第15章 在叙述联邦政府之前必须先研究各州的过去(3)
治安法官在解决行政机关与法院之间和民众与乡镇行政官员之间的纷争时总站在不偏不倚的立场。治安法官应是一位见识广博的公民，但不苛求要精通法律。他负责的是维持社会治安，比起法律知识，更需要良知和公正。当治安法官参与国家管理工作时，能为管理工作带来依法办事和凡事向群众公开的作风，而这种作风正是防止专横最强大的武器。不过，他们不应成为迷信法律的奴隶，一旦过度迷信法律，行政官员就会怠于行政管理。
美国人虽然采用了英国的治安法官制度，却摒弃了使它在母国出名的那种贵族性质。
马萨诸塞的州长[21]给本州的各县指定了一定数量的任期七年的治安法官[22]。
此外，他还从每县的治安法官中指定三人，由他们成立地方法院。
个别的治安法官也参与一般行政工作。有时候，他们也被委以一定的行政职务，联合民选的官员工作[23]；有时候，组成临时法庭，接受公民对行政官员的违法行为的检举或行政官员对拒不履行义务的公民的控诉。但其实治安法官执行其主要职务的场所还是地方法院。
地方法院在县城每年开庭两次。马萨诸塞州的法院有权强令大多数[24]民选的官员服从[25]。
必须指出，在马萨诸塞州，地方法院既是政治法庭，又是纯粹的行政组织。
前面已经讲过，县仅仅是一个行政区划[26]。由于地方法院主管的工作只有少数不多的与大部分乡镇或全体乡镇有关，所以任何一个乡镇都不能单独处理工作。
当涉及全县性的工作时，地方法院的工作是纯属行政性的。地方法院在处理工作的过程要经常按照司法程序，原因只是为了给自己的工作提供便利[27]，让被审理的官员了解处理的法律依据。在审理乡镇的行政官员时，它几乎总是以司法机关的身份来工作，只有在极少数的情况下才作为行政机关出现。
在这里遇到的第一个难题，是怎样使乡镇这个几乎是独立的政权实体服从州的一般法律。
前面已经讲过，乡镇每年都要任命一定人数的财产估价员来计征税收。但乡镇可能以不任命财产估价员的方法来逃避纳税的义务。此时，对这样的乡镇，地方法院可罚以巨款[28]。罚款依据法院的判决分给全部居民。县的司法官作为执法人员来执行判决。所以，在美国，行政当局似乎喜爱躲在暗处进行仔细查验，使行政命令罩上司法判决的面纱。如此，由于行政当局拥有被人们认为合法的这种几乎无法抵抗的权力，而让它的权限更大了。
这样的做法容易被人接受，而且是不难推行的。通常来说，要求于乡镇的事情，都是以明文清清楚楚规定的。这种规定并不复杂，很简单，不列出细节，而只写出原则[29]。不过，在使乡镇服从时，或者在使乡镇官员服从时，还是会遇到困难。
一个公职人员能够做出的应受斥责的行为，归纳起来有下列几种：
他在履行法定的义务时不热心，行事懒散；
他或许没有履行法定的义务；
最后，他可能做出法律明令禁止的事情。
官员的后两种失职行为是法院要追究的，但必须依据确凿可查的事实进行审理。
在乡镇进行选举时，乡镇的行政委员有时候会忽略法律规定的手续。此时，他可能被罚款[30]。
不过，在官员履行职责不熟练时，或在执行法律的规定时不热心、行事懒散时，完全不受法律惩处。
尽管地方法院被授予行政权，但在这时它也对这些官员的不服从无能为力。只有害怕免职的心理才可能防止这样的轻微犯罪，但地方法院没有让乡镇政权恐惧的手段，它不能罢黜非它任命的官员。
并且，为了查处玩忽职守和混饭吃的官员，还必须对下级官员经常进行监督。可是，每年地方法院只开庭两次，没有监督的责任，只是对被检举的应予斥责的违法事件进行审理。
只有果断罢黜公职人员的方法，才是强迫他们切实而积极地服从的唯一保证，而用一般的司法措施却是无法办到的。
在法国，这种保证体现在行政等级制度中；而在美国，则体现在选举制度中。
下面，我对前面的内容作一下简要的总结：
新英格兰的公职人员在执行职务中犯罪的，普通法院能够随时传讯他们；犯有行政过错的，只有纯行政性法庭有权惩处他们，而若是情节严重或者事关重大，则法官须作出其身为一个法官应作的判决[31]。
最后，在同一公职人员犯了难以判定的罪行时，而上述法庭又不能确定其是否有罪的，应在当年移交给一个不许上诉的法庭去审判。这个法庭就能够立马剥夺他的权力，收回他的委任状，罢免他的官职。
这个制度自身确有很大优点，可有一点是必须要指出的，即执行起来存在实际的困难。
前面提过，地方法院的行政性法院无权监察乡镇的行政官员。只有在受理案件之后，才能获得这种权限。这也正是这个制度的弱点所在。
新英格兰的美国人没有给地方法院设置检察官[32]，而且我们也应该看到，只设置一名检察官对他们来说也很难办到。若是只在县城设置一名检察官，在乡镇却没有他的助理，比起地方法院的成员他能更熟悉全县的情况吗？而若是在每个乡镇都给他设置助理，就意味着将行政和司法大权都集中在他一个人身上。并且，都是习惯产生法律，而英国的立法从来没有类似的规定。
所以，美国人把侦讯权与起诉权分开，就像在分设其他一切行政职务时一样。
大陪审团的成员必须按照法律将本县可能发生的各种犯罪行为通报给他们所服务的法院[33]。有些重大的渎职罪，交给相应的高级检察机关起诉[34]。对违法者的惩处，通常是由财务官员来执行，也就是负责收纳被处的罚款。所以，乡镇司库一旦查出违法事件，大部分他都可以自己直接起诉。
不过，美国的立法十分重视个人的权益[35]。这也是我们在研究美国的法律时常常碰到的主要原则。
美国的立法者觉得，虽然不能过于相信人的忠诚，但他们确信人都是有理性的。所以，为了保障法律的顺利执行，他们总是关注私人权益。
于是不难想到，不管制定的法律条款对全社会如何有利，若是个人得不到一点实惠，那谁也不愿去做原告。所以，形成一种默契，就不会动用法律了。
美国人的制度让他们走上了这种极端。在这种情形下，美国人就不得不鼓励检举，使检举人依据某些条件分得一部分罚款[36]。
这种不惜败以坏风尚为代价来保证法律执行的办法显然是有害的。
当然，县的行政官员之上的官员就只有统治权，而没有行政权了。
美国行政概况
联邦各州之间在行政制度上的区别——越往南方，乡镇当局的活动越不充分，越不积极——官员的权力愈大，选民的权力愈小——行政权从乡镇转向县——纽约州、俄亥俄州、宾夕法尼亚州——可在全联邦运用的一些行政原则——公职人员的选举与职位的终身性——无等级制度——司法手段应用于行政
上文提到，在认真研究新英格兰的乡镇和县的组织之后，再概述联邦的剩下部分。
每个州都有乡镇并实行乡镇自治，但是每个州的乡镇和新英格兰的乡镇并不完全一样。
越往南走，乡镇的自治程度就越低，乡镇的官员职责和权限就越少，居民对乡镇事务的影响与其他地方相比，也不那样直接，召开乡镇居民大会的时间就越少，而大会讨论的问题的范围也就较小。所以，民选官员的权力较大，选民的权力较小，乡镇的自治精神也就越差[37]。
这种差别在纽约州开始出现，而到宾夕法尼亚州就已经非常明显，若你尚未去过西北地区，还不会对这种区别感到诧异。建立西北诸州的大部分移民来自新英格兰，他们将故乡的行政习惯带给了第二故乡。俄亥俄州的乡镇同马萨诸塞州的十分相似。
前文提到，在马萨诸塞，乡镇手里掌握着公共行政的大权。人们的利益和眷恋的集合中心是乡镇。可越往南方各州走，乡镇就不再是这样的集合中心了。在这些州，教育还不十分普及，因此培养出来的人才很少，能胜任行政工作的人则更少。所以，离新英格兰越远，行政工作几乎全都转移到县里。县变成了主要的行政中心，成为介于普通公民和州政府之间的权力机关。
我曾说过，在马萨诸塞，由地方法院主理县的事务。数名官员组成地方法院，但必须通过州长及其咨议会委任。县没有议会，由州立法机关投票表决它的预算。
但在纽约州这样的大州，以及在俄亥俄州和宾夕法尼亚州，每县的居民选出一定人数的代表，这些代表的会议就是县的带有代议制属性的议会[38]。
县的议会在一定范围内向居民征税，这一点跟真正的立法机关一样。并且，它又行使县的行政权，指挥乡镇的大部分行政工作，将乡镇的权力控制在比马萨诸塞乡镇的权力要小得多的范围内。
这就是联邦各州在县和乡镇的组织方面表现出的主要区别。假如我一直研究到执行方法的细节上，还能找出更多的不同点。不过，我的目标不是讲述美国的行政权。
我想我上面讲的，已经能够说明美国的行政工作是以哪些原则为基础的。这些原则得到不同的运用，其成效的大小也因地而异，不过它们的根本精神处处都是相同的。法律的内容不断变化，法律的外貌也不断变化，但给予法律以活力的依旧是同一种精神。
乡镇和县，并不到处都是靠相同的方式建立起来的；但能够说，在美国，乡镇和县的组织均以同一思想为依据，即认为每个人只在面对与本身利益相关的事情时是最好的裁判者，完全可以以自力满足自身的需要。所以，乡镇和县只负责照顾人们的公共利益。州仅仅统治，而不理行政。在应用这一原则时当然有例外，但也都不能反对这一原则。
这个原则产生的第一结果，是由居民自己选择乡镇和县的全部行政官员，或至少是从自己人当中选择这些掌权的官员。
行政官员到处都是选举的，或至少不能任意罢免，因而各处都不会产生等级制度。所以，几乎有多少官职就有多少独立的官员。行政权被分掌到数人手中。
既然各处都没有行政等级制度，行政官员都是选举产生并在任职期满之前不得罢免，因此必须创建某种制裁行政官员的制度。于是就产生了罚款制度，以把下级机构及其代表纳入法律的制约。在美国，从南到北，从西到东，都采用了此种制度。
可是，在所有的州中，采取紧急行政措施或惩治行政犯罪的权力，并不集中在同一个法官身上。
英裔美国人采用的治安法官制度，都是出于同一来源。虽然各州都存在这种制度，但并不总是用于同一目的。
各地的治安法官都参与乡镇及县的行政工作[39]：有时审理行政犯罪行为，有时亲自办理行政工作。不过在大多数州，重大的行政犯罪案件仍由普通法院来审理。
因此可知，实施行政官员的选举和任期未满以前不得罢免的制度，都没有行政等级制度，把司法手段用于下级的行政部门——这正是美国从缅因到佛罗里达实施的行政制度的主要特征。
在一些州里，开始见到行政权集中的迹象。在这条道路上走在最前面的是纽约州。
在纽约州，州政府的官员对下级县及乡镇的治理，有时可以称得上是监督和控制[40]。有时，州政府的官员也成立一种审理上诉案件的上诉法院[41]。在纽约州，将司法处分看做行政手段的情况要比其他州少，但对行政犯罪行为的起诉权却被少数人掌握[42]。
在其他某些州，也刚开始出现这种倾向[43]。不过从全局来看，仍可以说过度的地方分权，是美国公共行政的显著特征。
关于州
上面我已经描述了乡镇及其行政，现在开始介绍州及其政府。
有关州的问题，我可以一笔带过，而不必担心人们会不明白。我所说的这些，都是写在每个人都能读懂的各州的成文宪法里的[44]。并且，这些宪法本身都是以一个简明而合理的学说为基础的。
其中的大部分条款，已被所有立宪国家所采用，为我们所熟知。
所以，在这里我只作简单的描述。将来，我再对我所介绍的一切进行评述。
州的立法权
立法机构分为两院——参议院——众议院——两个院的不同职能
州的立法权归属两院，通常称第一个为参议院。
参议院一般是立法机关，但有时也成为行政和司法机关。
依据各州宪法的规定，参议院以各种不同的形式参与行政工作[45]，而它通常是在官员竞选之时进入行政权领域的。
当审理一些政治案件时，有时在审理一些民事案件时[46]，它也享有司法权。
参议员的人数总不是很多。
另一个立法机关，一般叫做众议院，它没有任何行政权，只在向参议院控诉公职人员时拥有司法权。
两院议员的当选条件，在每个州几乎都是一样的。他们都是由同样的公民，按照同样的方式选举出来的。
参议员的任期一般长于众议员，是这两者之间唯一的差别。前者通常任期两年或三年，后者的任期则很少超过一年。
法律授予参议员以任期长和连选连任的特权的原因，是要在立法机关内保留一些已经熟悉公务以及能够对新当选参议员产生有利影响的核心人物。
美国人在把立法机关分成两院时，从未想过将其中的一个建成世袭的，另一个建成选举的。他们也不曾想让其中的一个成为贵族的机构，另一个成为民主的代表。他们的目的也不是令前者支持政权，令后者支持民意和人民的利益。
将立法权力分开，从而抑制了国会的活动，还建立了审查法律的上诉法院——这正是美国现行的两院制带来的唯一益处。